ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 лютого 2021 року	Львів	Справа № 260/1831/20 пров. № А/857/15250/20	

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:
головуючого судді:                                        Глушка І.В.,
суддів:                                                             Запотічного І.І., Макарика В.Я.,
за участю секретаря судового засідання:    Омеляновської Л.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Львові апеляційну скаргу Закарпатської обласної прокуратури на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду  від 12 жовтня 2020 року, ухвалене суддею Микуляк П.П. у м.Ужгороді Закарпатської області о 13:50, повний текст якого складений 19 жовтня 2020 року, у справі №260/1831/20 за адміністративним позовом заступника керівника Ужгородської місцевої прокуратури до Ужгородської міської ради, з участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача – Товариства з обмеженою відповідальністю "Інвестгруп К", Приватного акціонерного товариства "Модуль М", про визнання незаконним та скасування пункту рішення, - 
 
                                                       ВСТАНОВИВ:
14 травня 2020 року позивач - заступник керівника Ужгородської місцевої прокуратури звернувся до суду із позовом до відповідача - Ужгородської міської ради, з участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача – Товариства з обмеженою відповідальністю "Інвестгруп К", у якому просив визнати незаконним та скасувати п. 2.11 рішення Ужгородської міської ради від 14.11.2019 за №1768.
Ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 26 серпня 2020 року в якості третьої особи без самостійних вимог на стороні відповідача було залучено  Приватне акціонерне товариство "Модуль М".
Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду  від 12 жовтня 2020 року в задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Рішення суду мотивоване тим, що у Ужгородська міська рада не мала та не могла мати мотивованих підстав для прийняття рішення про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки ТзОВ «Інвестгруп К».
Суд вказуючи на те, що відповідно до положень Земельного кодексу України надання Товариству з обмеженою відповідальністю "Інвестгруп К" дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не є переданням земельної ділянки у власність чи користування, а є лише одним з етапів відведення земельної ділянки, виснував, що п. 2.11. Рішення Ужгородської міської ради від 14.11.2019 року за №1768, яким надано Товариству з обмеженою відповідальністю дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, не може створювати  для позивача негативних наслідків.
Надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної не створює безумовного обов`язку в органу місцевого самоврядування щодо затвердження такого проекту та передачі земельної ділянки в користування чи власність, тобто, розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не тягне однозначних наслідків щодо земельної ділянки, яка відводиться.
Суд вказав, що посилання позивача на порушення Ужгородською міською радою Закарпатської області положення чинних норм ДБН Б.2.2-12:2019 Планування та забудова територій, затверджених наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства за №104 від 26 квітня 2019 року, не враховано судом з огляду на ту обставину, що в даних спірних правовідносинах вирішується питання про правомірність надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, надання якого не призводить до автоматичного виділення земельної ділянки особі та є лише однією зі стадій реалізації особою права на отримання земельної ділянки. Інші питання, які зазначає позивач в даній позовній заяві, не можуть стосуватися предмета позову, а можуть стосуватися тільки відповідності складеного та поданого на затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, що відповідно і повинно вирішуватись в подальшому при його затвердженні.
Крім того, щодо права прокурора на завернення до суду в інтересах держави із даним позовом суд першої інстанції вказав на недостатність самих лише посилань у позовній заяві на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження.
Не погоджуючись з вказаним рішенням суду, Закарпатська обласна прокуратура оскарживла його в апеляційному порядку. Вважає, що оскаржуване рішення ухвалене з неповним з`ясуванням обставин справи, з порушенням норм матеріального і процесуального права та підлягає скасуванню з підстав, викладених в апеляційній скарзі. Просить скасувати оскаржуване судове рішення та ухвалити нове, яким позовні вимоги задовольнити.
В обґрунтування вимог апеляційної скарги зазначає, що судом не враховано, що ТзОВ «Інвестгруп К» має на праві власності лише одне нежитлове приміщення площею 54,3 кв.м, яке є частиною будівлі літ.Щ за цією адресою, яке було передано за актом прийому-передачі нерухомого майна б/н, виданим ПАТ «Модуль» та ТОВ «Інвесгруп К» (поліл об`єкту нерухомого майна за технічним паспортом). При цьому, згідно припущень скаржника, товариство має на мету оформити в оренду земельну ділянку площею 22700 кв.м (у 418 разів більше площі нерухомості) для обслуговування приміщення вочевидь з метою уникнення визначеної діючим законодавством процедури аукціону. Наголошує, що відповідність місця розташування земельної ділянки має вирішуватись з урахуванням положень ст. 134 Земельного кодексу України. Саме тому, що в даному випадку значний відсоток плоші земельної ділянки не забудований (що вбачається на кадастровому плані, який долучений до заяви), а на земельній ділянці розташовані об`єкти нерухомого майна, що не належать заявнику на праві власності, а жодна споруда йому одноособово на праві власності не належить і вбачається порушення місця розташування земельної ділянки, яка пропонується до відведення, вимогам законодавства.
Необгрунтованими також на думку скаржника є висновки суду щодо відсутності у прокурора підстав на звернення з позовом до суду в інтересах держави у дані справі. Так, спірна земельна ділянка не є земельною ділянкою державної власності сільськогосподарського призначення та не належить до агропромислового комплексу, а тому Держгеокадарстр не наділений повноваженнями розпорядника з усіма правами власника на захист права власності, а надані законом функції державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства не наділяють Держгеокадастр правом звернення до суду позовними вимогами, заявленими у цій справі. Оскільки орган, уповноважений здійснювати захист держави – Ужгородська міська рада, як орган місцевого самоврядування, сам порушив вимоги законодавства, а відтак в одній особі збігається з органом, уповноваженим на їх захист, то саме прокурором у даному випадку правомірно здійснюється захист інтересів держави в якості самостійного позивача в порядку ч.5 ст. 53 КАС України.
Заслухавши суддю-доповідача, представника позивача, представника відповідача, обговоривши доводи апеляційної скарги та відзиву на неї, перевіривши матеріали справи, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційну скаргу слід задовольнити з наступних підстав.
Так, судом першої інстанції достовірно встановлено, матеріалами справи підтверджено, що на черговій сесії Ужгородської міської ради Закарпатської області 14.11.2019 року було прийнято рішення за №1768 “Про надання та відмову у наданні дозволів на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок”.
Пунктом 2.11 згаданого рішення надано дозвіл Товариству з обмеженою відповідальністю "Інвестгруп К" на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості площею 2,27 га по АДРЕСА_1 .
Товариством з обмеженою відповідальністю "Інвестгруп К" було замовлено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості площею 2,2700 га по вул. М.Бобяка, 15 “д”, який був розроблений Товариством з обмеженою відповідальністю "Центр проектів". Вказані обставини не заперечуються сторонами та підтверджуються матеріалами справи, в т.ч. Актом перевірки дотримання вимог земельного законодавства щодо об`єкту – земельної ділянки від 08.04.2020 за №403-ДК/273/АП/09/01/-20 складеним Управлінням з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області.
В подальшому в Державному земельному кадастрі зареєстровано земельну ділянку площею 2,2651 га та присвоєно кадастровий номер 2110100000:23:001:0083, з відповідними обмеженнями у використанні зони вздовж об`єкта транспорту газу та енергетичної інфраструктури.
На вказаній земельній ділянці за кадастровим номером 2110100000:23:001:0083 знаходиться нерухоме майно – нежитлове приміщення загальною площею 54,3 кв.м, яке належить на праві приватної власності Товариству з обмеженою відповідальністю "Інвестгруп К", що додатково підтверджується  інформаційною довідкою від 05.03.2020 року за номером 203067159.
Судом встановлено, що реєстрації земельної ділянки за кадастровим номером 2110100000:23:001:0083 передувало нотаріальна письмова згода Приватного акціонерного товариства "Модуль М" від 05.02.2019, згідно якої Приватне акціонерне товариство не заперечує проти надання дозволу Ужгородською міською радою на розроблення проекту саме Товариству з обмеженою відповідальністю "Інвестгруп К".
Заступник керівника Ужгородської місцевої, вважаючи незаконним п. 2.11 рішення Ужгородської міської ради від 14.11.2019 за №1768, звернувся до суду з вимогою про його скасування.
Надаючи юридичну оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами у справі, колегія суддів виходить з наступного.
Стаття 19 Конституції України передбачає, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з положеннями частини другої статті 2 КАС України в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють їх відповідність закріпленим частиною 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України критеріям.
Відповідно до п.34 ч.1 ст.26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської Ради вирішуються відповідно до закону питання регулювання земельних відносин.
Разом з тим, виходячи з положень ст.122 ЗК України  та п.34 ч.1 ст. 26 Закону №280/97-ВР повноваженнями щодо розпорядження землями комунальної власності наділені сільські, селищні, міські ради, які вирішують ці питання виключно на пленарних засіданнях
Відповідно до частин 1 і 2 ст. 59 Закону № 280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.
Тобто, способом волевиявлення ради, яка здійснює право власності від імені відповідної територіальної громади, з регулювання земельних відносин, є прийняття рішення сесією.
Відтак, приписами чинного законодавства встановлено, що розгляд клопотання заінтересованої особи у вирішенні зазначеного питання повинно прийматися у формі рішення, що є виключною компетенцією органів місцевого самоврядування чи органів виконавчої влади.
Водночас Земельним кодексом України визначено чіткий алгоритм розгляду заяв громадян про відведення у власність земельних ділянок та вичерпний перелік підстав для відмови особі у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Відповідач за результатами розгляду заяв позивача про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення конкретної земельної ділянки зобов`язаний був прийняти рішення, яким надати дозвіл на розроблення такого проекту землеустрою або надати позивачу вмотивовану (із зазначенням конкретних причин) відмову у його наданні.
Таким чином, в межах спірних правовідносин дослідженню підлягають обставини щодо правомірності дій відповідача, зокрема дотримання відповідачем при розгляді клопотання про надання ТзОВ «Інвестгруп К» дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель і споруд підприприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості площею 2,27 га по АДРЕСА_1 встановленої процедури.
Згідно зі статтею 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.
Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
Повноваження відповідних органів місцевого самоврядування у галузі земельних відносин та щодо передачі земельних ділянок у власність або користування та порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування встановлені статтями 12, 116, 122, 123 Земельного кодексу України, статтями 26, 33, 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
Правовідносини у сфері забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель регулюються, зокрема, Конституцією, Земельним кодексом України та Законом України «Про землеустрій».
Згідно з частиною другою статті 4 ЗК України завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.
Відповідно до частини першої статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
Порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування встановлений статтею 123 ЗК України.
Частиною другою статті 123 ЗК України передбачено, що особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.
У клопотанні зазначаються орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, письмова згода землекористувача, засвідчена нотаріально (у разі вилучення земельної ділянки). Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Відповідно до частини третьої статті 123 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Системний аналіз наведених правових норм дає підстави зробити висновок, що ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень статті 123 ЗК України.
Як встановлено судом першої інстанції та відповідачем фактично не заперечувалося того, що ТОВ «Інвестгруп К» до відповідного клопотання поданий вичерпний перелік документів, встановлений ЗК України для отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з подальшою передачею її в оренду.
В той же час, частинами першою-третьою статті 124 ЗК України встановлені певні особливості передачі в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності. За змістом названої правової норми, передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування згідно з їх повноваженнями, визначеними статтею 122 цього Кодексу, чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки (у разі продажу права оренди) шляхом укладення договору оренди земельної ділянки.
Передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється за результатами проведення земельних торгів, крім випадків, встановлених частинами другою, третьою статті 134 цього Кодексу.
Передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, громадянам, юридичним особам, визначеним частинами другою, третьою статті 134 цього Кодексу, здійснюється в порядку, встановленому статтею 123 цього Кодексу.  
В свою чергу, за змістом частин першої-третьої статті 134 ЗК України земельні ділянки державної чи комунальної власності або права на них (оренда, суперфіцій, емфітевзис), у тому числі з розташованими на них об`єктами нерухомого майна державної або комунальної власності, підлягають продажу окремими лотами на конкурентних засадах (земельних торгах), крім випадків, встановлених частиною другою цієї статті.
Аналіз вищенаведених положень ЗК України дає підстави стверджувати, що надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування може здійснюватися поза процедурою земельних торгів лише у передбачених законом випадках.
Судом необгрунтовано відхилено доводи позивача щодо порушення Ужгородською міською радою Закарпатської області положення чинних норм ДБН Б.2.2-12:2019 Планування та забудова територій, затверджених наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комугального господарства №104 від 26.04.2019 з вказівкою на те, що отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає автоматичного виділення земельної ділянки, а є лише однією із стадій реалізаці особою права на отримання земельної ділянки, а тому не створювало перешкод для задоволення поданого ТзОВ «Інвестгруп К» клопотання, оскільки, як зазначено у постанові Верховного Суду від 17.12.2018 у справі №509/4156/15-а, за такого правового регулювання втрачається сенс у першій стадії земельно-правової процедури щодо звернення особи за отриманням дозволу та безпосередньо його отримання, тобто позбавляє цю дію її юридичного (правового) значення.
У цій же постанові Верховного Суду сформульовано правовий підхід, згідно з яким, всі дії відповідних суб`єктів земельно-правової процедури є взаємопов`язаними, послідовними і спрямовані на досягнення результату у вигляді отримання земельної ділянки, зокрема, й у користування. Визначена законом процедура є способом дій відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування у відповідь на звернення особи щодо того чи іншого "земельного" питання. У світлі вимог частини другої статті 19 Конституції України дотримання відповідним органом встановленої законом процедури є обов`язковим.
У ракурсі висловлених Верховним Судом висновків, колегія суддів зазначає, що розгляд поданого позивачем клопотання стосовно  отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення спірної земельної ділянки, надання такого дозволу, є однією зі стадій процедури відведення такої земельної ділянки у користування ТзОВ «Інвестгруп К», відтак надання такого дозволу без дотримання вимог закону забороняється.
Дозвіл і проект землеустрою, розроблений на його підставі, є стадіями єдиного процесу надання земельної ділянки у власність чи користування. Отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не гарантує особі прийняття відповідним органом рішення про надання земельної ділянки у власність чи користування. Однак надання дозволу дає особі правомірні, небезпідставні сподівання та очікування, що після розробки проекту землеустрою земельну ділянку їй може бути надано, якщо для цього не буде законних перешкод.
Судом неправомірно не враховано доводів позивача щодо перевищення розміру земельної ділянки, з наміром отримати в оренду якої до відповідача звернувся за дозволом про розроблення проекту землеустрою ТзОВ «Інвестгруп К» (22700 кв.м), площі нерумомості, яка перебуває у власності заявника (54,3 кв.м) та є лише частиною нежитлового приміщення будівлі (споруди) під літерою «Щ» за адресою АДРЕСА_1 та не належить одноособово заявнику. Крім того, на згаданій  земельній ділянці розташовані інші об`єкти нерухомого майна, які заявнику на праві власності не належать.
Наведене свідчить про невідповідність оскаржуваного пункту рішення критеріям правомірності рішення суб`єкта владних повноважень, визначеним ч.2 ст.2 КАС України, що має наслідком його скасування.
Крім того колегія суддів не погоджується із висновками суду першої інстанції щодо відсутності підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави у даній справі.
Колегія суддів враховує висновки Конституційного Суду України висловлені, зокрема, у Рішенні від 13.05.1997 №1-pп/1997 (у справі щодо несумісності депутатського мандата), в пункті 5 мотивувальної частини якого сказано, що закріплення на конституційному рівні одного з найважливіших загальновизнаних принципів сучасного права - закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі - є гарантією стабільності суспільних відносин, у тому числі відносин між державою і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього закону чи іншого нормативно-правового акта. Необхідністю гарантування стабільності суспільних відносин між органами місцевого самоврядування і громадянами мотивоване й Рішення Конституційного Суду України від 16.04.2009 №7-pп/2009 (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування).
В контексті застосування цих висновків Конституційного Суду України до спірних правовідносин, колегія суддів зазначає, що пункт рішення, який оскаржуються, з огляду на його суть, правову природу і предмет регулювання, дійсно є ненормативним актом індивідуального характеру, який вичерпує свою дію фактом їх реалізації (є актами одноразового застосування), а тому скасування цього акту після його виконання за ініціативи органу, який їх видав, може суперечити принципу «стабільності суспільних відносин», у разі, якщо на їх підставі виникли певні правовідносини і учасники останніх заперечують проти зміни чи припинення таких.
Поряд із цим, одноразовий характер застосування спірного рішення не виводить його за межі судового контролю і не може нівелювати право Прокурора на судовий захист інтересів держави, якщо такий акт суперечить цим інтересам, виданий з порушенням законодавства, перевищенням повноважень та/або не відповідають Конституції та законам України.
Відповідно до частини першоїстатті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Суд першої інстанції не виконав вказані вимоги процесуального закону, оскільки до спірних правовідносин не вірно застосував норми матеріального та процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного рішення, яке підлягає скасуванню.
Керуючись статтями 242, 308, 309, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України,-
                                                       ПОСТАНОВИВ:
Апеляційну скаргу Закарпатської обласної прокуратури задовольнити, а рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2020 року у справі №260/1831/20 – скасувати.
Адміністративний позов заступника керівника Ужгородської місцевої прокуратури задовольнити.
Визнати незаконним та скасувати пункт 2.11 рішення XLI сесії VII скликання Ужгородської міської ради від 14 листопада 2019 року №1768 «Про надання та відмову у наданні дозволів на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок».
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена безпосередньо до суду касаційної інстанції у визначеному Кодексом адміністративного судочинства України порядку. 

Головуючий суддя	 	І. В. Глушко 	
судді	 	В. Я. Макарик 	
 	 	І. І. Запотічний  	
Постанова складена в повному обсязі 04.03.2021.