П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

___________________________________________________________________________________

П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И

15 лютого 2021 р.	м.Одеса	Справа № 400/4199/19	
Головуючий в 1 інстанції: Мельник О.М.
          Колегія суддів П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі:
головуючого  судді - Вербицької Н.В.,
                      суддів – Джабурії О.В.,
                                     Кравченка К.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу   Миколаївської міської ради на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 28 вересня 2020 року по справі за адміністративним позовом товариства з обмеженою відповідальністю «АВЕНТИН» до Миколаївської міської ради про визнання протиправним та нечинним пункту 2 рішення від 10 липня 2019 року №52/18,

В С Т А Н О В И Л А :
29 листопада 2019 року до Миколаївського окружного адміністративного суду надійшов адміністративний позов товариства з обмеженою відповідальністю «АВЕНТИН» до Миколаївської міської ради, в якому позивач просить суд визнати протиправним та нечинним п.2 рішення Миколаївської міської ради від 10.07.2019 №52/18 «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Миколаєва», яким визначено набрання чинності рішенням з 01.01.2020. 
В обґрунтування позовних вимог ТОВ «АВЕНТИН» зазначає, що є землекористувачем відповідно до договору оренди землі, укладеному з Миколаївською міською радою №8942 від 10.08.2012, має право власності на земельні ділянки з кадастровими номерами 4810136300:07:001:0014 та 4810136300:07:001:0076, а тому є суб`єктом застосування оскаржуваного рішення. Позивач вважає, що при прийнятті оскарженого рішення порушені вимоги  Конституції України,  ПК України,  Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», внаслідок чого відбудеться незаконне підвищення розміру плати за землю з 01.01.2020. Нормативна грошова оцінка є базою оподаткування земельним податком, а тому її зміна, що затверджена оскаржуваним рішенням, тягне за собою зміну бази оподаткування. Позивач звертає увагу, що зміни до будь-яких елементів податків та зборів не можуть вноситися пізніш як за шість місяців до початку нового бюджетного періоду, в якому будуть діяти нові правила та ставки. Крім того, на офіційному сайті відповідача відсутня дата оприлюднення оскаржуваного рішення. Загальним висновком позивач вказує, що рішення від 10.07.2019 №52/18 не може бути застосоване протягом бюджетного 2020 року.
Відповідач заперечував проти позову,  зазначаючи, що п.2. рішення Миколаївської міської ради від 10.07.2019 №52/18 відповідає вимогам чинного законодавства та його прийнято у відповідності до встановлених законодавством норм та органом, який має відповідні повноваження. Обов`язковість проведення нормативної грошової оцінки та її періодичність не рідше один раз на 5-7 років встановлені ст. 13,18 Закону України «Про оцінку землі». Положення п. 271.2 ст.271 ПК України імперативно передбачають, що застосування нормативної грошової оцінки земель або змін (плановий період) у межах населених пунктів у наступному бюджетному періоді можливе, якщо рішення про її затвердження офіційно оприлюднене до 15 липня року, що передує бюджетному періоду. Оскаржуване рішення є регуляторним актом, а тому оприлюднюється в друкованих ЗМІ не пізніше ніж у десятиденний строк після їх прийняття та підписання, про що свідчать положення ст. 12 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Відповідач вказує, що в газеті «Южная правда» від 11.07.2019 оприлюднене оголошення про затвердження технічної документації оскаржуваним рішенням, що свідчить про належність його дій.
Позивач надав до суду відповідь на відзив, в якій вказав, що останній не містить заперечень щодо наведених позивачем обставин та правових підстав позову, зокрема, спростувань щодо посилань на п.п.4.1.9 п. 4.1 ст. 4 ПК України, яка встановлює визначення терміну стабільності. Також обставини та підстави викладені позивачем відповідач уже визнавав у 2011 році, прийнявши рішення від 27.01.2011 №3/40 «Про затвердження нормативної грошової оцінки земель міста Миколаєва», ввівши її в дію з 01.06.2011 та в подальшому змінивши дату введення рішення в дію на 01.01.2012 на виконання протесту прокуратури м. Миколаєва від 10.05.2011 №56-1889 вих№11.
Відповідач надав до суду заперечення на відповідь на відзив, в яких зазначив, що оскаржуваним рішенням не змінено формулу розрахунку орендної плати за користування земельними ділянками комунальної власності територіальної громади м. Миколаєва (дану формулу визначено рішенням від 07.07.2011 №7/3 «Про встановлення місцевих податків і зборів на території м. Миколаєва»), а лише змінено грошове значення такої бази оподаткування, що в свою чергу свідчить про не розповсюдження вимог п.п.4.1.9 п. 4.1 ст. 4 ПК України на спірне рішення, оскільки база оподаткування залишилася тією ж. Крім того, Законом України 2628-VIII від 23.11.2018 установлено, що у 2019 році до прийнятих рішень органів місцевого самоврядування про встановлення місцевих податків і зборів, які прийняті на виконання цього Закону, не застосовуються вимоги  підпункту 4.1.9 пункту 4.1  та  пункту 4.5 статті 4,  підпункту 12.3.4 пункту 12.3,  підпункту 12.4.3 пункту 12.4  та  пункту 12.5 статті 12  Податкового кодексу України та  Закону України  "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
Позивач надав до суду пояснення на заперечення на відповідь на відзив, у яких вказав, що базою оподаткування земельним податком є безпосередньо нормативна грошова оцінка земельних ділянок з урахуванням коефіцієнтів індексації, яка затверджена оскаржуваним рішенням. Грошовий вираз, вартісний показник нормативно грошової оцінки застосовується з врахуванням коефіцієнтів, що саме по собі призводить до зміни розміру нормативно грошової оцінки, від якої прямо залежить база оподаткування. Недотримання відповідачем застосування терміну «не пізніше як за шість місяців до нового бюджетного року» в дефініції принципу стабільності податкового законодавства України зводить нанівець логічне міркування законодавця.
Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 28 вересня 2020 року  позовну заяву товариства з обмеженою відповідальністю «АВЕНТИН» задоволено. Визнано протиправним та нечинним пункт 2 рішення Миколаївської міської ради від 10.07.2019 №52/18.
Не погоджуючись з прийнятим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення та прийняти нове, яким у задоволені вимог ТОВ «АВЕНТИН» відмовити в повному обсязі. Зокрема, апелянт вказує на необґрунтованість висновків суду першої інстанції, оскільки оскаржуваним рішенням не вносилися зміни до рішення міської ради  від 07.07.2011 №7/3 «Про встановлення місцевих податків та зборів на території міста Миколаєва» та відповідно не змінювався такий елемент, як база оподаткування. Оскаржуваним рішенням не змінювалася формула розрахунку орендної плати за користування земельними ділянками комунальної власності територіальної громади м. Миколаєва, а лише змінено грошове значення бази оподаткування (грошовий вираз), що, в свою чергу, свідчить про те, що вимоги п.п.4.1.9 п. 4.1 ст. 4 ПК України не розповсюджуються на оскаржуване рішення міської ради, оскільки воно не призводить до змін будь-яких елементів податків та зборів. Нормативно грошова оцінка як економічна та правова категорія є динамічною, залежить від ряду факторів суб`єктивного та об`єктивного характеру і може змінюватися протягом бюджетного періоду. Аналогічні висновки містяться в постанові Верховного Суду від 25.09.2018 по справі №428/7176/14-а. Суд першої інстанції не надав жодної оцінки твердженням відповідача та не врахував, що ним дотримано вимог законодавства України щодо строку прийняття та порядку оприлюднення оскаржуваного рішення.
З урахуванням заяви представника позивача - адвоката Гоцуляк Ю.С. про розгляд справи в письмовому провадженні, беручі до уваги відсутність вимоги апелянта про розгляд справи за його участю, відповідно до п.1 ч.1 ст.311 КАС України, судова колегія здійснює апеляційний перегляд рішення суду першої інстанції за наявними матеріалами в порядку письмового провадження.
Заслухавши доповідача, дослідивши доводи апеляційної скарги, матеріали справи, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.
Судом першої інстанції встановлено, що ТОВ «АВЕНТИН» на праві власності належать земельні ділянки з кадастровими номерами  4810136300:07:001:0014, 4810136300:07:001:0076, площею 22,29 га та 2,173 га відповідно (а.с. 17-18).
Між ТОВ «АВЕНТИН» (код ЄДРПОУ - 32507357) та Миколаївською міською радою укладено договір оренди землі №8942 від 10.08.2012 зі строком дії до 25.01.2024, згідно якого позивач отримав в оренду земельну ділянку з кадастровим номером 4810136300:07:001:0071, площею 29,4018 га (а.с 16).
10 липня 2019 року Миколаївська міська рада прийняла рішення №52/18, який у п.1 зазначено про затвердження технічної документації з   нормативної грошової оцінки земель міста Миколаєва.
Пунктом 2 вказаного рішення визначено, що воно набирає чинності 01.01.2020
Пунктом 3 визнано такими, що втратили чинність, з дня введення в дію цього рішення:
рішення Миколаївської міської ради від 27.01.2011 № 3/40 «Про затвердження грошової оцінки земель м. Миколаєва»; 
рішення Миколаївської міської ради від 09.06.2011 № 6/39 «Про розгляд протесту прокуратури м. Миколаєва від 10.05.11 № 56-1889 вих.-11 на пункти 3, 5 рішення міської   ради від 27.01.11 № 3/40»; 
пункт 1 рішення Миколаївської міської ради від 01.03.2012 № 15/24 «Про приведення у відповідність до вимог чинного законодавства рішень міської ради стосовно нормативної грошової оцінки земель м. Миколаєва». 
Пунктами 4-5 рішення викладено рекомендації Державній службі України з питань геодезії, картографії та кадастру у м. Миколаєві, власникам земельних ділянок, користувачам та орендарям земельних ділянок комунальної власності м. Миколаєва, територіальним органам Державної фіскальної служби України у м. Миколаєві щодо визначеного порядку дій, які необхідно вчинити у зв`язку з прийняттям  даного рішення (а.с. 15).
Наявна в матеріалах справи копія газети «Южная Правда», а саме випуск №52 (23980) від 11.07.2019, підтверджує факт оприлюднення рішення Миколаївської міської ради від 10.04.2019 №52/18 «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Миколаєва». Даний випуск газети також містить посилання, що вказане рішення оприлюднене згідно вимог ст. 271 ПК України у строк до 15.07.2019, нормативно грошову оцінку земель буде застосовано з 01.01.2020. Крім того, зазначено посилання згідно якого можна ознайомитися з додатком до рішення №52/18 від 10.07.2019 (а.с. 37, на звороті).
На виконання вимог ухвали Миколаївського окружного адміністративного суду від 04.12.2019 про відкриття провадження по даній справі №400/4199/19 щодо зобов`язання відповідача опублікувати оголошення про оскарження рішення №52/18 від 10.07.2019, останнім надано копію випуску газети «Южная Правда» №97 (24025) від 26.12.2019, де вказані вимоги суду виконано (а.с. 38, на звороті).
Не погоджуючись з датою набрання оскаржуваним рішенням чинності, позивач звернувся до суду з даним позовом.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що зміна нормативної грошової оцінки земельних ділянок, яка була затверджена оскаржуваним рішенням, тягне за собою зміну бази оподаткування, що є елементом земельного податку, в який не може бути внесена зміна пізніш як за шість місяців до початку нового бюджетного періоду, в якому будуть діяти нові правила та ставки відповідно до п.п.4.1.9 п. 4.1 ст. 4 ПК України. За таких обставин прийняте з порушенням шестимісячного строку рішення не може бути застосовано протягом бюджетного 2020 року. Позивач стверджує, що станом на 01.07.2019 та на дату звернення з позовною заявою до суду на офіційному порталі ДПС відсутні дані про рішення №52/18, що відповідачем не спростовано та відповідно не доведено суду правомірності своїх дій.
Судова колегія не погоджується з висновками суду першої інстанції з огляду на таке.
Фактично предметом оскарження є не правомірність прийняття місцевою радою рішення про затвердження нормативної грошової оцінки землі, а набуття таким рішенням чинності, починаючи з 01.01.2020. 
Отже, дослідженню підлягають виключно обставини щодо своєчасності прийняття оскаржуваного рішення та його належного опублікування.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією  та законами України.
Згідно зі статтею 144 Конституції України  органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.
Статтею 26 цього Закону  визначений перелік питань, які відносяться до виключної компетенції сільських, селищних та міських рад, до яких, зокрема, належить вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин та затвердження ставок земельного податку відповідно до  Податкового кодексу України.
Відповідно до частини третьої  статті 201 Земельного кодексу України  нормативна грошова оцінка земельних ділянок використовується для визначення розміру земельного податку, втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель тощо.
Відповідно до ч.1, 4  статті 23 Закону України «Про оцінку земель»  від 11.12.2003 року №1378-IV передбачено, що технічна документація з нормативної грошової оцінки земельних ділянок затверджується відповідною сільською, селищною, міською радою.
Рішення рад, зазначених у цій статті, щодо технічної документації з нормативної грошової оцінки земельних ділянок набирають чинності у строки, встановлені відповідно до пункту 271.2 статті 271 Податкового кодексу України.
Згідно із ст. 18 Закону України №1378-IV нормативна грошова оцінка земельних ділянок розташованих, зокрема, у межах населених пунктів незалежно від їх цільового призначення проводиться не рідше ніж один раз на 5 - 7 років.
Аналіз наведених правових норм дає підстав для висновку, що нормативна грошова оцінка землі проводиться в обов`язковому порядку для визначення розміру орендної плати за землі комунальної та державної форм власності. При цьому, технічна документація з нормативної грошової оцінки земельних ділянок, розташованих у межах населених пунктів, затверджується рішенням відповідної сільської, селищної чи міської ради, яке, в свою чергу, набуває чинності у строки, визначені п.271.2 ст.271 ПК України.
Згідно п.  271.2  ст.  271 ПК України  рішення рад щодо нормативної грошової оцінки земельних ділянок розташованих у межах населених пунктів офіційно оприлюднюється відповідним органом місцевого самоврядування до 15 липня року, що передує бюджетному періоду, в якому планується застосування нормативної грошової оцінки земель або змін (плановий період). В іншому разі норми відповідних рішень застосовуються не раніше початку бюджетного періоду, що настає за плановим періодом.
Відповідно до ч.5  ст.59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»  акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо органом чи посадовою особою не встановлено пізніший строк введення цих актів у дію.
Приписами частини 5  статті 12 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності»  встановлено, що регуляторні акти, прийняті органами та посадовими особами місцевого самоврядування, офіційно оприлюднюються в друкованих засобах масової інформації відповідних рад, а у разі їх відсутності - у місцевих друкованих засобах масової інформації, визначених цими органами та посадовими особами, не пізніш як у десятиденний строк після їх прийняття та підписання.
З аналізу наведених норм законодавства вбачається, що рішення органів місцевого самоврядування про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель мають визначальні ознаки регуляторного акта, оскільки такі рішення є офіційними письмовими документами, що прийняті уповноваженим регуляторним органом та окремі положення яких спрямовані на правове регулювання господарських та адміністративних відносин, а тому такі рішення підлягають офіційному оприлюдненню в друкованих засобах масової інформації, не пізніш як у десятиденний строк після їх прийняття та підписання.
За таких обставин порядок набрання чинності рішенням міської ради, яке має нормативно-правовий характер і є регуляторним актом, відповідно до вимог чинного законодавства України пов`язується з офіційним оприлюдненням саме у друкованих засобах масової інформації, а тому доводи позивача, що на офіційному сайті відповідача відсутня інформація щодо дати оприлюднення оскаржуваного рішення, судова колегія вважає помилковими.
Відповідачем належним чином доведено вчинення дій щодо своєчасного офіційного оприлюднення в друкованих засобах тексту оскаржуваного рішення до 15 липня 2019 року, що підтверджується наданою копією газети «Южная Правда», а саме випуском №52 (23980) від 11.07.2019 (а.с. 37, на звороті).
Доводи позивача, що в даній газеті опубліковано інше рішення, оскільки вказано дату від 10.04.2019 є необґрунтованими, так як вбачається характер допущеної описки, а не публікації іншого рішення.
Судова колегія помилково погодилась з правовою позицією позивача, що органом місцевого самоврядування допущено порушення положень підпункту 4.1.9 пункту 4.1 статті 4 Податкового кодексу України - принципу стабільності податкового законодавства, який визначає, що зміни до будь-яких елементів податків та зборів не можуть вноситися пізніш як за шість місяців до початку нового бюджетного періоду, в якому будуть діяти нові правила та ставки.  Податки та збори, їх ставки, а також податкові пільги не можуть змінюватися протягом бюджетного року.
Судова колегія звертає увагу, що цей принцип скерований (орієнтований на) органам законодавчої влади, а у випадку передбаченому пунктом 4.4 статті 4 Кодексу - органам місцевого самоврядування, з метою дотримання певного порядку внесення змін до будь-яких елементів податків.
Аналогічні висновки містяться в постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 22 грудня 2020 року по справі № 460/2764/18.
Відповідно до п 4.4 ст. 4 ПК України установлення і скасування податків та зборів, а також пільг їх платникам здійснюються відповідно до цього Кодексу Верховною Радою України, а також Верховною Радою Автономної Республіки Крим, сільськими, селищними, міськими радами та радами об`єднаних територіальних громад, що створені згідно із законом та перспективним планом формування територій громад у межах їх повноважень, визначених  Конституцією України  та законами України.
Відповідно до п. 271.1.1. ст. 271 ПК України базою оподаткування земельним податком є нормативна грошова оцінка земельних ділянок з урахуванням коефіцієнта індексації, визначеного відповідно до порядку, встановленого цим розділом.
Судова колегія звертає увагу, що база оподаткування є елементом податку, тісно пов`язаним з об`єктом оподаткування, а нормативна грошова оцінка - конкретна вартісна характеристика бази. При цьому, процедура встановлення нормативної грошової оцінки включає ряд стадій, передбачених чинним законодавством України. Зокрема, це прийняття уповноваженим органом влади рішення про проведення нормативної грошової оцінки земель, розробка технічної документації з нормативної грошової оцінки спеціалізованою установою, погодження технічної документації органами влади, прийняття відповідною радою рішення про затвердження технічної документації.
Аналогічні правові висновки містяться в постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 25 вересня 2018 року по справі №428/7176/14-а.
Вірними є доводи апелянта, що оскаржуваним рішенням ним не вносилися зміни до рішення міської ради від 07.07.2011 №7/3 «Про встановлення місцевих податків та зборів на території міста Миколаєва» та відповідно не змінювався такий елемент як база оподаткування, а тому доводи про порушення принципу стабільності є необґрунтованими.
Посилання ТОВ «АВЕНТИН», що обставини та підстави викладені ним у позовній заяві, відповідач уже визнавав у 2011 році, прийнявши рішення від 27.01.2011 №3/40 «Про затвердження нормативної грошової оцінки земель міста Миколаєва», ввівши її в дію з 01.06.2011 та в подальшому змінивши дату введення рішення в дію на 01.01.2012 на виконання протесту прокуратури м. Миколаєва від 10.05.2011 №56-1889 вих№11, судова колегія вважає такими, що не спростовують належність дій Миколаївської міської ради у даному випадку, оскільки вони відповідають нормам чинного законодавства України.
Оцінивши вищевикладене, судова колегія приходить до висновку, що відповідачем не допущено порушення принципу стабільності в контексті своєчасності прийняття оскаржуваного рішення та здійснення його публікації у строк та спосіб визначений законодавством України, що спростовує протилежні доводи позивача та є підставою для відмови йому у задоволенні позовних вимог. 
Суд першої інстанції не врахував наведені норми матеріального права, в зв`язку з чим дійшов помилкового висновку про наявність підстав для задоволення позову.
Відповідно до п.4 ч.1 ст.317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
При прийнятті судового рішення суд першої інстанції також порушив норми процесуального права, що є додатковою підставою для його скасування.
Відповідно до ч.8 ст.264 КАС України адміністративна справа щодо оскарження нормативно-правових актів вирішується за правилами загального позовного провадження.
Матеріали справи свідчать, що відкривши провадження у даній справі за правилами загального позовного провадження, суд першої інстанції виніс рішення в письмовому порядку, розглянувши справу за правилами спрощеного провадження.
Відповідно до п.7 ч.3 ст.317 КАС України порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судового рішення та ухвалення нового рішення суду, якщо суд розглянув за правилами спрощеного позовного провадження справу, яка підлягала розгляду за правилами загального позовного провадження.    
З урахуванням викладеного рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню, з ухваленням постанови про відмову у задоволені позовних вимог ТОВ «АВЕНТИН».
Керуючись ст.ст.  308,  311,  315,  317,  321, 322, 325,  328, 329 КАС України, судова колегія,

П О С Т А Н О В И Л А :
Апеляційну скаргу Миколаївської міської ради – задовольнити.
Рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 28 вересня 2020 року – скасувати.
Ухвалити по справі постанову, якою у задоволені позовних вимог товариству з обмеженою відповідальністю «АВЕНТИН» відмовити в повному обсязі.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, але може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення. 

Головуючий:                                                                                 Н.В.Вербицька

Суддя:                                                                                 О.В.Джабурія

          Суддя:                                                                                          К.В.Кравченко