П О С Т А Н О В А 
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
Справа №  600/750/20-а 
Головуючий суддя 1-ої інстанції - Боднарюк О.В.  
Суддя-доповідач -  Шидловський В.Б.   
28 січня 2021 року
м. Вінниця
Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді:  Шидловського В.Б. 
суддів:  Матохнюка Д.Б.  Боровицького О. А. , 
за участю:
секретаря судового засідання: Стаднік Л. В., 
представника відповідача - Котельбан Н.Д.,

розглянувши  у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Комунального підприємства "Міжнародний аеропорт "Чернівці" імені Леоніда Каденюка" на рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 22 вересня 2020 року у справі за адміністративним позовом Комунального підприємства "Міжнародний аеропорт "Чернівці імені Леоніда Каденюка" до Західного офісу Держаудитслужби, Управління Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області про визнання протиправною вимоги, 
В С Т А Н О В И В :
У червні 2020 року Комунальне підприємство "Міжнародний аеропорт "Чернівці" імені Леоніда Каденюка" звернулось до суду з адміністративним позовом до Західного офісу Держаудитслужби, Управління Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області, в якому просило:
- визнати протиправними та скасувати пункт 6 вимоги Управління Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області в частині забезпечення відшкодування виплаченої директору підприємства заробітної плати в сумі 235 717,56 грн. та нарахувань єдиного соціального внеску на суму 51 859,86 грн.;
- визнати протиправним та скасувати пункт 7 вимоги в цілому.
Позивач в обґрунтування позовних вимог зазначив, що посадовими особами відповідача проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Комунального підприємства "Міжнародний аеропорт "Чернівці" імені Леоніда Каденюка", якою встановлено ряд порушень та недоліків, що відображені в акті від 10.03.2020 року № 06-33/4.
Вважає, що викладені в акті перевірки висновки, щодо виплати директору Комунального підприємства "Міжнародний аеропорт "Чернівці" імені Леоніда Каденюка" без розпорядження міського голови винагороди за вислугу років, надбавки за почесне звання України "заслужений", доплати за знання та постійне використання в роботі іноземної мови, та нарахований єдиний соціальний внесок безпідставними, а п.6 та 7 вимоги є протиправним, які підлягають скасуванню.
Рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду від 22 вересня 2020 року в задоволенні позовних вимог відмовлено.
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, позивачем подано апеляційну скаргу, в якій він просить скасувати оскаржуване рішення та ухвалити нове, яким задовольнити позовні вимоги повністю.
Обґрунтовуючи вимоги апеляційної скарги апелянт посилається на порушення судом першої інстанції, при прийнятті рішення, норм матеріального та процесуального права, також неповне з`ясування обставин, що мають значення для справи, з обставин і обґрунтувань, викладених в апеляційній скарзі.
Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши рішення суду та доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Судом встановлено, що відповідно до п.п.7.3.3.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Західного офісу Держаудитслужби України на ІV квартал 2019 року, на підставі направлень від 04.12.2019 № 507, 508, 509 виданих начальником Управління Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області, робочою групою Управління Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області проведено планову ревізію фінансово - господарської діяльності в Комунальному підприємстві "Міжнародний аеропорт "Чернівці" імені Леоніда Каденюка" за період з 01.06.2016 року по 31.12.2019 року.
За результатами проведеної ревізії 10.03.2020 року складено акт № 06-33/4, яким зафіксовані окремі порушення вимог законодавства. (а.с.13-31)
В подальшому, 27.03.2020 року позивачем отримано лист Держаудитслужби про усунення порушень законодавства № 13-24-06-14/1757, яким останньому пред`явлені обов`язкові до виконання (окрім іншого) вимоги:
- пункт 6 (в частині заявлених вимог) - забезпечити відшкодування від виплаченої директору та працівникам підприємства заробітної плати, зокрема всупереч умовам трудових контрактів, укладених між міським головою та директором підприємства ОСОБА_1 , без розпоряджень міського голови, директору підприємства виплачено винагороди за вислугу років за ревізійний період на суму 168 454,31 грн., надбавки за почесне звання "заслужений" з березня 2019 року по грудень 2019 року - 30 069,53 грн., доплати за знання та постійне використання в роботі іноземної мови з травня 2017 року по грудень 2019 року - 37 193,72 грн., всього на суму 235717,56 грн., на які нараховано єдиного соціального внеску на суму 51 857,86 грн., що є порушенням пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України від 19.05.1999 року № 859 «Про умови і розмір оплати праці керівників підприємства, заснованих на державній, комунальній власності та об`єднань державних підприємств».
- пункт 7 - забезпечити виконання вимог п.15 постанови Ради Міністрів СРСР "Про порядок та умови суміщення професій та посад" від 04.12.1981 року № 1145, Інструкції щодо застосування постанови Ради Міністрів СРСР від 04.12.1981 року № 1145, затвердженої Держкомпраці, Мінфіном СРСР і ВЦРПС від 14.05.1982 року № 53-ВЛ, відповідно до яких дана постанова не розповсюджується на керівників структурних підрозділів, відділів, цехів, служб та їх замісників (зазначені вище нормативні документи діють у частині, що не суперечить чинному законодавству України (Постанова Верховної Ради України від 12.09.1991 № 1545-12), при цьому, розглянути питання щодо звільнення від суміщення керівників структурних підрозділів працюючих на повну ставку. (а.с. 32-37)
Не погодившись із даними вимогами Держаудитслужби позивач оскаржив їх до суду.
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідач приймаючи спірну вимогу в частині п.6 і 7 щодо усунення порушень законодавства від 27.03.2020 року № 13-24-06-14/1757, діяв на підставі та у спосіб, що передбачені чинним законодавством України, з дотриманням вимог ч.2 ст.2 КАС України, а отже і відсутні підстави для визнання протиправною та скасування зазначеної вимоги.
Колегія суддів погоджується з рішенням суду першої інстанції, з огляду на наступне.
Так, предметом спору у цій справі є визнання правомірності вимоги Держаудитслужби про усунення порушень законодавства.
Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначаються Законом № 2939-ХІІ, частиною першої статті 1 якого, установлено, що здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).
Пунктом 1 Положення про Державну фінансову інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 06 серпня 2014 року № 310 “Про затвердження Положення Державну фінансову інспекцію України ” (далі – Положення № 310), встановлено, що
Державна фінансова інспекція України (Держфінінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
Держфінінспекція здійснювала свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи (пункт 7 Положення № 310).
28 жовтня 2015 року Кабінетом Міністрів України прийнято постанову № 868, згідно з пунктом 1 якої утворено Державну аудиторську службу України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів, реорганізувавши Державну фінансову інспекцію шляхом перетворення.
Пунктом 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43 “Про затвердження Положення про Державну аудиторську службу України” встановлено, що Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) (далі – Положення № 43) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи (пункт 7 Положення № 43).
Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 06 квітня 2016 року № 266 «Про утворення міжрегіональних територіальних органів Державної аудиторської служби» (далі – постанова КМУ № 266) утворено, як юридичні особи публічного права, міжрегіональні територіальні органи Державної аудиторської служби, у тому числі Західний офіс Держаудитслужби (додаток 1 до постанови КМУ№ 266).
Відповідно до додатку 2 постанови КМУ № 266 Державну фінансову інспекцію у Чернівецькій області реорганізовано шляхом її приєднання до Західного офісу Держаудитслужби.
Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 24 червня 2016 року № 519-р функції і повноваження Державної фінансової інспекції України, що припиняється, покладено на Державну аудиторську службу України.
Відповідно до частини першої статті 2 Закону № 2939-ХІІ головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі – підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування (частина друга статті 2 Закону № 2939-ХІІ).
За визначенням, наведеним у частині першій статті 3 Закону № 2939-ХІІ державний фінансовий аудит є різновидом державного фінансового контролю і полягає у перевірці та аналізі органом державного фінансового контролю фактичного стану справ щодо законного та ефективного використання державних чи комунальних коштів і майна, інших активів держави, правильності ведення бухгалтерського обліку і достовірності фінансової звітності, функціонування системи внутрішнього контролю. Результати державного фінансового аудиту та їх оцінка викладаються у звіті.
За змістом пунктів 1, 7, 10 частини першої статті 10 Закону № 2939-XII органу державного фінансового контролю надається право перевіряти у підконтрольних установах грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (грошових сум, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо); пред`являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що Держаудитслужба та її територіальні органи мають право здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджету та, у разі виявлення порушень законодавства, пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень. При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, контролюючий орган має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не вжито заходів щодо усунення виявлених під час здійснення перевірки порушень законодавства.
Як встановлено судом, Комунальне підприємство "Міжнародний аеропорт "Чернівці" імені Леоніда Каденюка" оскаржує абзац 6 вимоги Держаудитслужби від 27 березня 2020 року № 13-24-06-14/1757, в частині забезпечення відшкодування виплаченої директору підприємства заробітної плати в сумі 235 717,56 грн та нарахувань єдиного соціального внеску на суму 51 859,86 грн.
Вирішуючи спір, суд першої інстанцій виходив з того, що вимога органу державного фінансового контролю може бути оскаржена підконтрольною організацією, оскільки обов`язковість її приписів породжує у підконтрольної установи певні обов`язки, невиконання яких може вплинути на фінансово-господарську діяльність підприємства. Проте такі висновки є помилковими та не відповідають завданню адміністративного судочинства, з огляду на таке.
Так, аналіз наведених приписів норм чинного законодавства свідчить про те, що проведення перевірки органом державного фінансового контролю здійснюється з метою корегування роботи підконтрольного суб`єкта та приведення його діяльності відповідно до вимог законодавства. Наслідком такої перевірки є надіслання об`єкту такої перевірки вимоги, яка містить інформацію про виявлені порушення. Одночасно, з метою коригування діяльності підприємства, у такій вимозі може бути зазначено і спосіб усунення виявлених порушень і лише у цій частині така вимога є обов`язковою до виконання. Водночас відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, здійснюється шляхом звернення до суду з окремим позовом про їх стягнення або відшкодуванням їх підприємством у добровільному порядку.
Це означає, що приписи вимоги, у яких зазначено суми збитків, не мають зобов`язального характеру для об`єкта контролю, оскільки не є виконавчим документом, на підставі якого ці кошти можуть бути стягнуто інакше, ніж за рішенням суду.
Отже, вимога контролюючого органу в частині усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, є обов`язковою до виконання лише у частині, яка не передбачає можливості примусового стягнення сум завданих збитків, відшкодування яких здійснюється через суд або у добровільному порядку. Тому така вимога в частині, де зазначено конкретні суми збитків, не є рішенням, що безпосередньо породжує права та/чи обов`язки для підприємства, що було об`єктом перевірки.

Щодо доводів відповідача з приводу порушення позивачем вимог п.15 постанови Ради Міністрів СРСР від 04.12.81 року № 1145 "Про порядок і умови суміщення професій (посад) ", Інструкції щодо застосування постанови Ради Міністрів СРСР від 04.12.81 року № 1145, колегія суддів зазначає наступне.
В акті ревізії посадовими особами відповідача зафіксовано порушення позивачем вимог п.15 зазначеної вище постанови та Інструкції, що полягають у встановленні відповідно до наказів ставок до посадового окладу працівників за суміщенням, зокрема: ОСОБА_2 - начальнику господарського відділу призначено з 01.03.2017 року за суміщенням на 30% (з 04.05.2018 року -50%) ставки інженера за експлуатації споруд та устаткування водопровідного та каналізаційного
господарства цього ж відділу; ОСОБА_3 - начальнику аеродромної служби призначено з 03.08.2017 року за суміщенням на 0,5 ставки інженера з авіаційної орнітології цієї ж служби; ОСОБА_4 - начальнику юридично договірного відділу призначено з 02.04.2018 року за суміщенням на 50% ставки інженера з якості аеропорту; ОСОБА_5 - начальнику відділу кадрів з 15.03.2016 року призначено за суміщенням на 25% ставки посади інспектора з питань запобігання та виявлення корупції цього ж відділу.
За приписами статті 105 КЗпП працівникам, які виконують на тому ж підприємстві, в установі, організації поряд зі своєю основною роботою, обумовленою трудовим договором, додаткову роботу за іншою професією (посадою) або обов`язки тимчасово відсутнього працівника без звільнення від своєї основної роботи, провадиться доплата за суміщення професій (посад) або виконання обов`язків тимчасово відсутнього працівника.
Питання суміщення посад регламентується з урахуванням Порядку тимчасової дії на території України окремих актів законодавства Союзу PCP, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 12 вересня 1991 року N 1545-XII, у частині, що не суперечить чинному законодавству.
Пунктом 2 постанови Міністрів СРСР від 04.12.1981 року № 1145 "Про порядок і умови суміщення професій (посад)" передбачено, що суміщення професій (посад) передбачає виконання працівником водночас з основною роботою, передбаченою трудовим договором, додаткової роботи за іншою професією (посадою) і виконання обов`язків тимчасово відсутнього працівника без звільнення від основної роботи допускається на одному й тому ж підприємстві, в установі, організації за згодою працівника протягом установленої законодавством тривалості робочого дня (робочої зміни), це економічно доцільно та не веде до погіршення якості продукції, виконання робіт, обслуговування населення.
Згідно пункту 9 Інструкції Держкомпраці, Мінфіну СРСР і ВЦРПС від 14.05.1982 року №53-ВЛ "Про порядок і умови суміщення професій (посад)" зменшення чисельності працівників у результаті суміщення професій (посад) не може бути підставою для зміни встановленого підприємствам, установам, організаціям ліміту чисельності та затвердженого для них штатного розпису, ліквідації підрозділів.
Отже, правова конструкція суміщення професій (посад) полягає в тому, що суміщення можливе виключно за вакантною посадою.
Так, основною передумовою суміщення є наявність відповідних робочих місць, посад, штатних одиниць, а відсутність вакансій означає відсутність відповідних посадових окладів, тарифних ставок. Відсутність вакантної посади унеможливлює поєднання цієї посади, і як наслідок встановлення за це доплати. При цьому, робота тимчасово відсутнього працівника покладається на працівників, які мають відповідну професійну підготовку та певну освіту, необхідну для виконання такої роботи.
Відповідно до пункту 3 статті 3 Постанови Кабінету Міністрі України " Про оплату праці працівників на основі Єдиної тарифної сітки розрядів і коефіцієнтів з оплати праці працівників установ, закладів та організацій окремих галузей бюджетної сфери" від 30 серпня 2002 N 1298 доплата за суміщення не встановлюється керівникам бюджетних установ, закладів та організацій, їхнім заступникам, керівникам структурних підрозділів цих установ, закладів та організацій, їхнім заступникам.
Як встановлено судом та підтверджено матеріалами справи, зазначенні вище особи, окрім сумісництва, займали посади начальників відділів на підприємстві, що унеможливлює суміщення їх праці за посадою інженера, інспектора, тощо. Отже у начальників відділів відносини суміщення виникнути не могли в силу законодавчих обмежень.
Крім того, пунктом 15 постанови Міністрів СРСР від 04.12.81 р. № 1145 "Про порядок і умови суміщення професій (посад)" визначено, що на керівників підприємств, установ і організацій, їх заступників, керівників структурних підрозділів, відділів, цехів, служб і їх заступників дія цієї постанови не поширюється, тобто доплати за суміщення їм не встановлюються.
З урахуванням зазначених обставин, суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що при прийнятті вимоги орган державного фінансового контролю діяв на підставі, у межах повноважень та у визначений законодавством спосіб, що спростовує висновки позивача щодо протиправності оскаржуваної вимоги.

Таким чином, на думку колегії суддів апеляційної інстанції, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку  про відмову в задоволенні позовних вимог. 
Відповідно до п.1 ч.1 ст.315, 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення – без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд 
П О С Т А Н О В И В :
апеляційну скаргу Комунального підприємства "Міжнародний аеропорт "Чернівці" імені Леоніда Каденюка" залишити без задоволення, а  рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 22 вересня 2020 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Постанова суду складена в повному обсязі  02 лютого 2021 року.

Головуючий	 	 	Шидловський В.Б.	
 	 	 	 	
Судді	 	   	Матохнюк Д.Б.    Боровицький О. А.