ОКРЕМА ДУМКА

27 січня 2021 року 
Київ
справа №9901/202/20
адміністративне провадження №П/9901/202/20, №П/9901/296/20

судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Єресько Л.О. у справі № 9901/202/20 за позовом Любимівської сільської ради до Верховної Ради України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Кабінет Міністрів України, Центральна виборча комісія, про визнання протиправною та скасування постанови Верховної Ради України "Про утворення і ліквідацію районів" від 17 липня 2020 року № 807-ІХ (провадження №9901/202/20), та за позовом Голопристанської районної ради Херсонської області до Верховної Ради України про визнання протиправними дій Верховної Ради України в частині утворення у Херсонській області Скадовського району (з адміністративним центром у місті Скадовськ) та зобов`язання утворити адміністративно-територіальну одиницю з визначенням адміністративного центру у місті Гола Пристань (провадження № 9901/296/20).

Ухвалою Верховного Суду від 27 січня 2021 року клопотання ВРУ про закриття провадження у справі № 9901/202/20 (провадження № П/9901/202/20, № П/9901/296/20) задоволено; закрито провадження у справі №9901/202/20 за позовом Любимівської сільської ради до ВРУ, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Кабінет Міністрів України, Центральна виборча комісія, про визнання протиправною та скасування постанови ВРУ "Про утворення і ліквідацію районів" від 17 липня 2020 року № 807-ІХ (провадження №9901/202/20), та за позовом Голопристанської районної ради Херсонської області до ВРУ про визнання протиправними дій ВРУ в частині утворення у Херсонській області Скадовського району (з адміністративним центром у місті Скадовськ) та зобов`язання утворити адміністративно-територіальну одиницю з визначенням адміністративного центру у місті Гола Пристань (провадження № 9901/296/20) на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України (якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства).
Цією ухвалою задоволені клопотання ВРУ від 01 вересня 2020 року та 05 жовтня 2020 року про закриття провадження у справі № 9901/202/20 (провадження № П/9901/202/20, № П/9901/296/20).  
Відповідно до частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України ) суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку.
Користуючись цією нормою висловлюю незгоду із ухвалою колегії суддів від 27 січня 2021 року про закриття провадження у справі № 9901/202/20 і вважаю, що дана справа має розглядатися за правилами адміністративного судочинства, а тому не підлягає закриттю на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України з огляду на таке.
Закриваючи провадження у цій справі, Верховний Суд виходив з того, що особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України визначені у статті 266 КАС України. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема щодо законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України. 
Водночас Верховний Суд вважав, що аналіз статей 19 та 266 КАС України дає підстави для висновку, що у порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть бути оскаржені постанови Верховної Ради України, її дії чи бездіяльність, які виникли у правовідносинах, у яких вона реалізовує свої владні (управлінські) повноваження, і які не вимагають перевірки на відповідність Конституції України за їхнім юридичним змістом і процедурою розгляду.
У цій ухвалі Верховний Суд указав, що оскільки позивачі оскаржують постанову ВРУ від 17 липня 2020 року № 807-ІХ з підстав її невідповідності приписам Конституції України, то перевірка оскаржуваної постанови не може бути здійснена в порядку адміністративного судочинства. 
До таких висновків Суд дійшов у зв`язку з тим, що в межах цієї справи в основу правової підстави звернення з позовом до суду щодо оскарження постанови ВРУ від 17 липня 2020 року № 807-ІХ покладено саме невідповідність її приписам Конституції України, усі інші посилання на нормативні акти та обґрунтування, зокрема регламентної процедури її прийняття (законодавча процедура), є похідними.
Однак, після вивчення підстав цих позовних заяв приходжу до висновку, що в основу позову Любимівської сільської ради покладено невідповідність оскаржуваної постанови ВРУ положенням статті 5 Європейської хартії місцевого самоврядування, яка є частиною міжнародних зобов`язань України в частині попереднього з`ясування думки територіальної громади щодо зміни меж районів, а також порушення існуючих нормативно-правових актів, якими внормовано процедуру визначення та зміну меж районів, як то Земельний кодекс України.
Предметом позову Голопристанської районної ради визначено дії ВРУ в частині утворення у Херсонській області Скадовського району (з адміністративним центром у місті Скадовськ).
В обґрунтування позовних вимог Голопристанська районна рада також посилалася на порушення відповідачем при ухваленні оскаржуваної постанови статті 5 Європейської хартії місцевого самоврядування, позаяк ВРУ змінені територіальні кордони (просторові межі) районів без урахування думки безпосередньо громад району та представницького органу місцевого самоврядування, що представляє спільні інтереси сіл, селищ, міст району (Голопристанської районної ради Херсонської області).
Зважаючи на відсутність на сьоднішній день закону, який би регулював питання порядку, процедури та методології утворення адміністративно-територіальних одиниць районного рівня, то позивач просив перевірити оскаржувані дії ВРУ на відповідність положення Методичних рекомендацій щодо критеріїв формування адміністративно-територіальних одиниць субрегіонального (регіонального) рівня, наданими Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України та підготовлених Директоратом з питань розвитку місцевого самоврядування, територіальної організації влади та адміністративно-територіального устрою Мінрегіону на виконання Плану заходів з реалізації нового етапу реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні на 2019-2021 роки, затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 23 січня 2019 року № 77-р, які на думку позивача  відповідачем не дотримані. 
Представники позивачів, заперечуючи проти задоволення клопотань ВРУ про закриття провадження у справі, наполягали на перевірці оскаржуваної постанови та дій ВРУ на предмет їх законності (а не конституційності).
Позивачі також просили перевірити оспорювану постанову ВРУ на відповідність критеріям, визначеним частиною другою статті 2 КАС України.
Позовні заяви не містять таких підстав як невідповідність оскаржуваної постанови ВРУ  регламентної процедури її прийняття (законодавчої процедури).
Варто врахувати, що Конституційний Суд України неодноразово наголошував у своїх рішеннях (зокрема, Рішення від 12 липня 2000 року № 9-рп/2000, Рішення від 26 квітня 2018 року № 4-р/2018, ухвала від 14 липня 2011 № 35-у/2011, ухвала від 12 жовтня 2016 року № 66-у/2016), що неконституійним може бути визнаний лише той правовий акт ВРУ, у процесі прийняття якого або набрання ним чинності було порушено процедурні вимоги, що встановлються безпосередньо Конституцією України (конституційна процедура), а не іншими правовими актами, зокрема такими, як Закон України "Про Регламент Верховної Ради України".   
Згідно з частиною першою статті 152 Конституції України закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності.
Закриваючи провадження у даній справі, Верховний Суд в ухвалі від 27 січня 2021 року також виходив з того, що конституційний процес організації територіального устрою України, у тому числі шляхом утворення і ліквідації районів, та участь у ньому Верховної Ради України не є формою реалізації управлінських функцій цього органу, тому не може підпадати під контроль суду адміністративної юрисдикції, а незгода позивача з тим, як відбулася організація територіального устрою України не може бути підставою для того, щоб у порядку адміністративного судочинства скасовувати постанову законодавчого органу, прийняту з цього питання. 
Ураховуючи, що відповідач, приймаючи оскаржувану постанову, не виконував владних управлінських функцій, а реалізував свої повноваження з питань, віднесених до його компетенції як єдиного органу законодавчої влади в Україні, то, на думку колегії суддів, такий спір не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.
Не можу погодитися з таким підходом, виходячи із такого.
Перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в частині другій статті 19 КАС України. За цією нормою такими є справи: що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом; щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об`єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті.
Предметом оскарження у цій справі є постанова ВРУ, яка є підзаконним нормативно-правовим актом, а також дії ВРУ в частині утворення у Херсонській області Скадовського району (з адміністративним центром у місті Скадовськ) у складі територій Бехтерської сільської, Голопристанської міської, Долматівської сільської, Каланчацької селищної, Лазурненської селищної. Мирненської селищної, Новомиколаївської сільської, Скадовської міської. Чулаківської сільської територіальних громад, затверджених Кабінетом Міністрів України.
Статтею 266 КАС України визначено особливості провадження у справах щодо оскарження, зокрема актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України.
Пунктом 1 частини першої статті 266 КАС України встановлено, що правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України.  
У мотивувальній частині Рішення Конституційного Суду України від 27 березня 2002 року № 7-рп/2002 визначено, що за змістом положень статей 85, 91 Конституції України ВРУ приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та, відповідно до частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України, є об`єктом судового конституційного контролю.
Той факт, що постанови ВРУ можуть бути об`єктом судового конституційного контролю у випадках їх оскарження з підстав їх неконституційності чи порушення конституційної процедури у процесі їх прийняття або набрання ними чинності, на мою думку, автоматично не виключає постанови ВРУ із-під судового контролю в адміністративному судочинстві в усіх інших випадках. 
На підставі наведеного прихожу до висновку, що Верховний Суд не мав правових підстав для закриття провадження у цій справі та у такий спосіб ухилився від розгляду заявленого у цій справі спору. 

Суддя                                                                                                           Л.О.Єресько