П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

___________________________________________________________________________________

П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И

25 березня 2021 р.	м.Одеса	Справа № 420/5053/20	
Головуючий в 1 інстанції: Вовченко О.А.
          
П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого судді –	Кравець О.О.	
судді –	Зуєвої Л.Є.	
судді –	Коваля М.П.	
розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 07 грудня 2020 року по справі №420/5053/20, прийнятого суддею Вовченко О.А., за правилами спрощеного позовного провадження, по справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Одеській області про визнання протиправними дії та зобов`язання утриматись від дій,- 

В С Т А Н О В И В:

I. КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ І РІШЕННЯ СУДУ ПЕРШОЇ ІНСТАНЦІЇ:

15 червня 2020 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до ГУНП в Одеській області, в якому, з урахуванням уточнень, просив суд:
визнати протиправними дії Головного управління Національної поліції в Одеській області, що полягають у направленні до ГУМВС України в Одеській області листа № 9/4519 від 15.05.2020 року про відмову в прийнятті позивача; до лав національної поліції як такого, що виявив бажання проходити службу в поліції, тобто до 07.11.2015 року;
зобов`язати відповідача утриматися в подальшому від направлення на адресу ГУМВС України в Одеській області листів, які завідомо спрямовані на порушення прав і законних інтересів позивача.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 07 грудня 2020 року в задоволенні позову було відмовлено.

II.          КОРОТКИЙ ЗМІСТ ВИМОГ АПЕЛЯЦІЙНОЇ СКАРГИ, УЗАГАЛЬНЕНІ  ДОВОДИ АПЕЛЯНТА ТА ІНШИХ  УЧАСНИКІВ АПЕЛЯЦІЙНОГО ПРОВАДЖЕННЯ:

Не погоджуючись з вказаним  рішенням, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, у якій вважає вказане рішення прийнятим з порушенням норм матеріального та процесуального права, просить його скасувати та прийняти нове рішення, яким  позов задовольнити повністю.
Вимоги апеляційної скарги апелянт обґрунтовує тим, що ГУ МВС України в Одеській області неодноразово поновлювало позивача на посаді і знову звільняло з посади, пославшись як на підставу на лист ГУ НП в Одеській області. В результаті розгляду адміністративних позовів ОСОБА_1 усі накази про його звільнення були визнані судами неправомірними й були скасовані, а позивач був поновлений на посаді. Протиправність та необґрунтованість наказів ГУ МВС України про звільнення позивача з посади, які приймались ним з одних і тих же підстав, підтверджується рішеннями Одеського окружного адміністративного суду, П`ятого апеляційного адміністративного суду, Вищого адміністративного суду України у справах №815/6908/15, №815/863/18, №420/2033/19, №420/3196/19. Позивач вказує, що наказом ГУМВС в Одеській області №5 о/с від 18.02.2020 р. позивач знову в черговий раз був поновлений на посаді. ГУ МВС України наказом № 12 о/с від 18.05.2020 р. знову незаконно звільнило позивача, підставою для його прийняття став лист ГУ НП в Одеській області від 15.05.2020 № 9/4519. 
Апелянт також вказує на те, що незаконність дій відповідача полягає в направленні даного листа до ГУ МВС України в Одеській області, що як наслідок, призвело до звільнення позивача з посади, чим порушені його права на працю й заробляння на життя. У відповідача немає жодного доказу про відмову позивача від проходження служби в органах Національної поліції, так само нема жодних доказів про його невідповідність службі в Національній поліції, також немає жодних доказів про відсутність можливості подальшого використання його на службі. Лист не має ніякої законної сили й не може слугувати підставою для звільнення, чому неодноразово в інших аналогічних справах судами різних інстанцій надавалась така оцінка. Лист чи висновок ГУ НП в Одеській області, який не є нормативно-правовим, або актом індивідуальної дії (рішенням), прийнятим компетентним органом на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, не є обов`язковими для виконання, тим паче для органу, непідлеглого ГУ НП в Одеській області.
Відповідач надіслав до апеляційного суду відзив на апеляційну скаргу, у якому зазначив про законність та обґрунтованість оскаржуваного судового рішення, просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції – без змін.

III. ПРОЦЕДУРА АПЕЛЯЦІЙНОГО ПРОВАДЖЕННЯ: 

Ухвалою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 06 січня 2021 року відкрито апеляційне провадження у справі. 
Ухвалою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 03 лютого 2021 року призначено справу до розгляду у порядку письмового провадження.
Апеляційний суд, заслухавши доповідача, вивчивши матеріали справи, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги, вважає, що вона не підлягає задоволенню з наступних підстав:

IV. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ :

Судом першої інстанції було встановлено, що рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 12 вересня 2019 року по справі №420/3196/19, яке набрало законної сили 26.11.2019 року, визнаний протиправним та скасований наказ Головного управління МВС України в Одеській області № 6 о/с від 17.05.2019 року в частині звільнення з 20.05.2019 у запас Збройних сил за пунктом 64 г (через скорочення штатів) майора міліції ОСОБА_1 (М-106948), начальника Теплодарського відділення міліції Біляївського РВ (з обслуговування Біляївського району та м. Теплодар ГУ МВС України в Одеській області), майор міліції ОСОБА_1 був поновлений на посаді начальника Теплодарського відділення міліції Біляївського РВ (з обслуговування Біляївського району та м. Теплодар) ГУ МВС України в Одеській області з 20.05.2019, було стягнуто з Біляївського районного відділу УМВС України в Одеській області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 20.05.2019 по 12.09.2019 у розмірі 16974 грн. (шістнадцять тисяч дев`ятсот сімдесят чотири гривні) та зобов`язано Головне управління Національної поліції в Одеській області розглянути питання щодо прийняття ОСОБА_1 до лав Національної поліції, як такого, що виявив бажання проходити службу в поліції у передбачений Законом України «Про Національну поліцію» строк (тобто до 07.11.2015 року), стягнуто солідарно з Головного управління МВС України в Одеській області та Головного управління Національної поліції в Одеській області на користь ОСОБА_1 моральну шкоду в розмірі 5000 грн.
В іншій частині позовних вимог відмовлено. Допущено негайне виконання рішення суду в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді начальника Теплодарського відділення міліції Біляївського РВ (з обслуговування Біляївського району та м. Теплодар) ГУ МВС України в Одеській області та в частині стягнення з Біляївського районного відділу УМВС України в Одеській області  на користь ОСОБА_1 середнього заробітку за час вимушеного прогулу за один місяць в сумі 4501,88 грн. (а/с 32-48).
04 грудня 2019 року Одеським окружним адміністративним судом видано виконавчий лист №420/3196/19 про поновлення майора міліції ОСОБА_1  на посаді начальника Теплодарського відділення міліції Біляївського РВ (з обслуговування Біляївського району та м. Теплодар) ГУ МВС України в Одеській області з 20.05.2019 року.
Також, 04 грудня 2019 року Одеським окружним адміністративним судом видано виконавчий лист №420/3196/19 про зобов`язання Головного управління Національної поліції в Одеській області розглянути питання щодо прийняття ОСОБА_1 до лав Національної поліції, як такого, що виявив бажання проходити службу в поліції у передбачений Законом України «Про Національну поліцію» строк (тобто до 07.11.2015 року).
18 лютого 2020 року Головним управлінням МВС України в Одеській області прийнято наказ №5/ос (а/с 130), який підписаний головою ліквідаційної комісії І.В. Іщенко про те, що на виконання рішення Одеського окружного адміністративного суду від 12.09.2019 винесеного у справі № 420/3196/19, а також постанови про відкриття виконавчого провадження від 09.01.2020 ВП №60945726 скасувати пункт наказу ГУМВС України в Одеській області від 17.05.2019 №6 о/с у частині звільнення з органів внутрішніх справ майора міліції ОСОБА_1 (М-10694В), начальника Теплодарського відділення міліції Біляївського РВ (з обслуговування Біляївського району та м.Теплодар) ГУМВС України в. області та поновити майора міліції ОСОБА_1 (М-106943) на службі в органах внутрішніх справ на посаді начальника Теплодарського відділення міліції Біляївського РВ (з обслуговування Біляївського району та м.Теплодар) ГУМВС України в області з 20 травня 2019 року.
15 березня 2020 року ліквідаційною комісією ГУМВС України в Одеській області за вих. №9/4518 направлено до Головного управління Національної поліції в Одеській області лист (а/с 194), в якому просить повідомити про прийняття (неприйняття) ОСОБА_1 на посаду в ГУНП в Одеській області та роз`яснити процедуру набору кандидатів на службу до поліції на вакантні посади.
У відповідь на вищевказаний лист Головне управління Національної поліції в Одеській області направило на адресу ліквідаційної комісії ГУМВС України в Одеській області лист від 15.05.2020 року №9/4519 (а/с 132, 195), яким повідомлено, що ОСОБА_1 не приймався на службу до ГУНП в Одеській області, наказ ГУНП в Одеській області про його призначення не видавався. Присяги поліцейського не складав. Заяву стосовно прийняття на службу до поліції ОСОБА_2 подав до ГУНП в Одеській області 09 листопада 2015 року ( вх. № 26 від 09.11.2015), що не відповідає терміну, вказаному в постанові Одеського окружного адміністративного суду від 12.09.2019 по справі № 420/3196/19 для розгляду питання щодо прийняття його до лав Національної поліції, як такого, що виявив бажання проходити службу в поліції, тобто до 07 листопада 2015 року. Також у даному листі зазначено, що згідно висновку ГУНП в Одеській області від 15.05.2020 № 9/4517 питання прийому ОСОБА_1 на службу до лав Національної поліції України, як такого, що виявив бажання проходити службу в НПУ у передбачений Законом строк (тобто до 07.11.2015) розглянуте, але врахувавши усі характеризуючи матеріали прийняття не є доцільним.
18 травня 2020 року Головним управлінням МВС України в Одеській області прийнято наказ №12/ос (а/с131), який підписаний головою ліквідаційної комісії І.В. Іщенко про те, що згідно з пунктами 10 та 11 розділу XI Закону України «Про Національну поліцію» та відповідно до Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ уважати звільненим з 20 травня 2020 року у запас Збройних Сил за пунктом 64 «г» (через скорочення штатів) майора міліції ОСОБА_1 (М-106943), начальника Теплодарського відділення міліції Біляївського РВ із обслуговування Біляївського району та м.Теплодар ГУМВС України в Одеській області. Вислуга років на день звільнення у календарному обчисленні становить 25 років 10 місяців 29 днів, у пільговому обчисленні - 33 роки 03 місяці 24 дні. Підстава: лист ГУНП в Одеській області від 15.05.2020 № 9/4519.
Крім того, постановою Одеського окружного адміністративного суду від 02.03.2016 року у справі №815/6908/15, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 15.11.2017 року визнано протиправним та скасовано наказ ГУ МВС України в Одеській області від 04.11.2015 року №1336 о/с в частині звільнення ОСОБА_1 з 06.11.2015 року з посади начальника Теплодарського відділення міліції Біляївського РВ (з обслуговування Біляївського району та м. Теплодар) ГУ МВС України в Одеській області,поновлено позивача в органах внутрішніх справ ГУ МВС України в Одеській області та стягнуто з Біляївського РВ ГУ МВС України в Одеській області на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу в сумі 17195,40 грн.
Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 19.12.2018 року у справі №815/863/18 скасовано рішення Одеського окружного адміністративного суду від 23 липня 2018 року, прийнято нову постанову, якою визнано протиправним та скасовано наказ Головного управління МВС України в Одеській області № 2 о/с від 04.01.2018 року в частині звільнення з 06.11.2015 року у запас Збройних сил за пунктом 64 г (через скорочення штатів) майора міліції ОСОБА_1 (М-106948), начальника Теплодарського відділення міліції Біляївського РВ (з обслуговування Біляївського району та м. Теплодар ГУ МВС України в Одеській області). Поновлено майора міліції ОСОБА_1 на посаді начальника Теплодарського відділення міліції Біляївського РВ (з обслуговування Біляївського району та м. Теплодар) ГУ МВС України в Одеській області з 06 листопада 2015 року,стягнуто з Біляївського районного відділу УМВС України в Одеській області (код ЄДРПОУ 08674560) на користь ОСОБА_1 (ІПН НОМЕР_1 ) середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 03.03.2016 року по 23.07.2018 року у розмірі 87 969,60 грн. (вісімдесят сім тисяч дев`ятсот шістдесят дев`ять гривень 60 копійок),зобов`язано Головне управління Національної поліції в Одеській області розглянути питання щодо прийняття ОСОБА_1 до лав Національної поліції, як такого, що виявив бажання проходити службу в поліції у передбачений Законом України «Про Національну поліцію» строк (тобто до 07.11.2015 року),допущено негайне виконання рішення суду в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді начальника Теплодарського відділення міліції Біляївського РВ (з обслуговування Біляївського району та м. Теплодар) ГУ МВС України в Одеській області та в частині стягнення з Біляївського районного відділу УМВС України в Одеській області (код ЄДРПОУ 08674560) на користь ОСОБА_1 (ІПН НОМЕР_1 ) середній заробіток за час вимушеного прогулу за один місяць в сумі 4501,88 грн. В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 18.04.2019 року (яке набрало законної сили 24.06.2019 року) по справі № 420/2033/19 визнано протиправною бездіяльність Відділу примусового виконання рішень Управління Державної виконавчої служби Головного управління юстиції в Одеській області щодо невиконання постанови П`ятого апеляційного адміністративного суду по справі № 815/863/18 від 19.12.2018 року в частині: поновлення майора міліції ОСОБА_1 на посаді начальника Теплодарського відділення міліції Біляївського РВ (з обслуговування Біляївського району та м. Теплодар) ГУ МВС України в Одеській області з 06 листопада 2015 року; зобов`язання Головного управління Національної поліції в Одеській області розглянути питання щодо прийняття ОСОБА_1 до лав Національної поліції, як такого що виявив бажання проходити службу в поліції у передбачений Законом України “Про Національну поліцію” строк (тобто до 07.11.2015 року) та зобов`язано Відділ примусового виконання рішень Управління Державної виконавчої служби Головного управління юстиції в Одеській області виконати постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду по справі № 815/863/18 від 19.12.2018 року в частині: поновлення майора міліції ОСОБА_1 на посаді начальника Теплодарського відділення міліції Біляївського РВ (з обслуговування Біляївського району та м. Теплодар ) ГУ МВС України в Одеській області з 06 листопада 2015 року та згідно порядку перехідного періоду, що зазначений в Законі України; зобов`язання Головного управління Національної поліції в Одеській області розглянути питання щодо прийняття ОСОБА_1 до лав Національної поліції, як такого що виявив бажання проходити службу в поліції у передбачений Законом України “Про Національну поліцію” строк (тобто до 07.11.2015 року).
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 12.09.2019 року (яке набрало законної сили 26.11.2019 року) по справі № 420/3196/19 визнаний протиправним та скасований  наказ Головного управління МВС України в Одеській області № 6 о/с від 17.05.2019 року в частині звільнення з 20.05.2019 у запас Збройних сил за пунктом 64 г (через скорочення штатів) майора міліції ОСОБА_1 (М-106948), начальника Теплодарського відділення міліції Біляївського РВ (з обслуговування Біляївського району та м. Теплодар ГУ МВС України в Одеській області). Поновлено майора міліції ОСОБА_1 на посаді начальника Теплодарського відділення міліції Біляївського РВ (з обслуговування Біляївського району та м. Теплодар) ГУ МВС України в Одеській області з 20.05.2019,стягнуто з Біляївського районного відділу УМВС України в Одеській області  на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 20.05.2019 по 12.09.2019 у розмірі 16 974 грн (шістнадцять тисяч дев`ятсот сімдесят чотири гривні), зобов`язане Головне управління Національної поліції в Одеській області розглянути питання щодо прийняття ОСОБА_1 до лав Національної поліції, як такого, що виявив бажання проходити службу в поліції у передбачений Законом України «Про Національну поліцію» строк (тобто до 07.11.2015 року) та стягнуто солідарно з Головного управління МВС України в Одеській області та Головного управління Національної поліції в Одеській області на користь ОСОБА_1 моральну шкоду в розмірі 5000 грн.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 18.12.2020 року (яке набрало законної сили 16.03.2021 року) по справі № 420/5952/20 визнаний протиправним та скасований наказ Головного управління МВС України в Одеській області № 12 о/с від 18.05.2020 року, в частині звільнення з 20.05.2020 року у запас Збройних сил за пунктом 64 «г» (через скорочення штатів» майора міліції ОСОБА_1 (М-106948), начальника Теплодарського відділення міліції Біляївського РВ (з обслуговування Біляївського району та м.Теплодар) ГУМВС України в Одеській області. Поновлено майора міліції ОСОБА_1 на посаді начальника Теплодарського відділення міліції Біляївського РВ (з обслуговування Біляївського району та м. Теплодар ) ГУМВС України в Одеській області. Стягнуто з Біляївського районного відділу ГУМВС України в Одеській області, на користь ОСОБА_1 середній заробіток (грошове забезпечення) за час вимушеного прогулу у розмірі 31291 (тридцять одна тисяча двісті дев`яносто одна) грн. та 20 (двадцять) копійок. Зобов`язано Головне Управління МВС України в Одеській області зарахувати ОСОБА_1 час вимушеного прогулу з 06.11.2015 по 17.12.2020 включно в стаж служби в органах внутрішніх справ України. Допущено негайне виконання рішення суду в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді начальника Теплодарського відділення міліції Біляївського РВ (з обслуговування Біляївського району та м. Теплодар) ГУ МВС України в Одеській області та в частині стягнення з Біляївського районного відділу УМВС України в Одеській області на користь ОСОБА_1 середнього заробітку за час вимушеного прогулу за один місяць в сумі 4501 (чотири тисячі п`ятсот одна) грн. та 88 (вісімдесят вісім) коп.

V.  РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА(в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ  ТА ОЦІНКА СУДУ :

Згідно вимог ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 55 Конституції України передбачено, що права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Положеннями ч.2 ст.124 Конституції України визначено, що юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
Частиною 2 ст. 2 КАС України визначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Згідно п.8 ч.1 ст.4 Кодексу адміністративного судочинства позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.
Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
Правові засади організації та діяльності Національної поліції України, статус поліцейських, а також порядок проходження служби в Національній поліції України визначені у Законі України від 02.07.2015 року № 580-VIII «Про Національну поліцію» (далі – Закону № 580-VIII).
Відповідно до статті 1 Закону № 580-VIII, Національна поліція України (поліція) - це центральний орган виконавчої влади, який служить суспільству шляхом забезпечення охорони прав і свобод людини, протидії злочинності, підтримання публічної безпеки і порядку.
У своїй діяльності поліція керується Конституцією України, міжнародними договорами України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, цим та іншими законами України, актами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, а також виданими відповідно до них актами Міністерства внутрішніх справ України, іншими нормативно-правовими актами (ч.1 ст. Закону № 580-VIII).
Постановою Кабінету Міністрів України від 28 жовтня 2015 р. № 877 затверджено Положення про Національну поліцію (далі – Положення), відповідно до якого Національна поліція є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сферах забезпечення охорони прав і свобод людини, інтересів суспільства і держави, протидії злочинності, підтримання публічної безпеки і порядку та яка у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства (п.п.1, 2).
Єдині вимоги щодо створення управлінських документів і роботи зі службовими документами, а також порядок їх архівного зберігання в державних органах, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах і організаціях незалежно від форм власності (далі - установи), встановлені у Правилах організації діловодства та архівного зберігання документів у державних органах, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах і організаціях, які затверджені наказом Міністерства юстиції України від 18.06.2015 року № 1000/5 (далі – Правила).
Відповідно до п.2 Правил, діловодство - сукупність процесів, що забезпечують документування управлінської інформації та організацію роботи зі службовими документами; інструкція з діловодства - обов`язковий нормативний акт, що регламентує зміст та організацію виконання процесів з діловодства установи; службовий документ - офіційно зареєстрований службою діловодства або відповідним чином засвідчений документ, що одержаний чи створений установою у процесі її діяльності та має відповідні реквізити.
Пунктом 9 Порядку встановлено, що у межах компетенції установи можуть надсилати листи при виконанні оперативних зв`язків з органами вищого рівня, функціональними органами, підлеглими та іншими установами, а також громадянами.
17 січня 2018 року постановою Кабінету Міністрів України №55 затверджено Типову інструкцію з діловодства в міністерствах, інших центральних та місцевих органах виконавчої влади (далі – Інструкція).
Згідно з п.1 Інструкції, ця Інструкція встановлює вимоги щодо документування управлінської інформації та організації роботи з документами, створеними у паперовій формі Секретаріатом Кабінету Міністрів України, центральними органами виконавчої влади, їх територіальними органами, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими органами виконавчої влади, підприємствами, установами, організаціями, що належать до сфери управління центральних або місцевих органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим (далі - установи).
Згідно ст.15 Закону  України, від 29.06.2004,  № 1906-IV "Про міжнародні договори України", чинні міжнародні договори України підлягають сумлінному дотриманню Україною відповідно до норм міжнародного права. Згідно з принципом сумлінного дотримання міжнародних договорів Україна виступає за те, щоб й інші сторони міжнародних договорів України неухильно виконували свої зобов`язання за цими договорами. 
Згідно ст.14 Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони, вчинену у частині політичних положень (преамбула, стаття 1, розділи I, II, VII) від 21 березня 2014 року в м. Брюсселі та у частині торговельно-економічних і галузевих положень (розділи III, IV, V, VI) 27 червня 2014 року в м. Брюсселі, ратифікованої Законом України, від 16.09.2014,  № 1678-VII "Про ратифікацію Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони", в рамках співробітництва у сфері юстиції, свободи та безпеки Сторони надають особливого значення утвердженню верховенства права та укріпленню інституцій усіх рівнів у сфері управління загалом та правоохоронних і судових органів зокрема. Співробітництво буде спрямоване, зокрема, на зміцнення судової влади, підвищення її ефективності, гарантування її незалежності та неупередженості та боротьбу з корупцією. Співробітництво у сфері юстиції, свободи та безпеки буде відбуватися на основі принципу поваги до прав людини та основоположних свобод.
Європейська Конвенція про захист  прав людини та основоположних  свобод від 04.11.1950 року (надалі - Конвенція)  , була ратифікована Законом України N 475/97-ВР  від 17.07.97, та відповідно до ст.9 Конституції України  є частиною національного законодавства.
Згідно ч.1  ст.6 Конвенції  , кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення. 
Відповідно до ст.8 Конституції України, ст.6 КАС України та ч.1 ст.17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» від 23.02.2006 року ,суд  при вирішенні справи керується принципом верховенства права,  відповідно до якого зокрема людина, її права та свободи визнаються найвищими   цінностями   та   визначають   зміст  і спрямованість діяльності держави. застосовує цей принцип  з  урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини. 
Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції, якщо апеляційне оскарження існує в національному правовому порядку, держава зобов`язана забезпечити особам під час розгляду справи в апеляційних судах, в межах юрисдикції таких судів, додержання основоположних гарантій, передбачених статтею 6 Конвенції, з урахуванням особливостей апеляційного провадження, а також має братися до уваги процесуальна єдність судового провадження в національному правовому порядку та роль у ньому апеляційного суду (див., рішення у справі “Подбіельські та ППУ Полпуре проти Польщі” (Podbielskiand PPU Polpure v. Poland) від 26 липня 2005 року, заява № 39199/98, п. 62  та у справі “Воловік проти України” (Volovik v. Ukraine) від 6 грудня 2007 року, заява № 15123/03.). 
Стаття 13 Конвенції визначає, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.
Відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті і є підставами для прийняття судом рішення про відмову в позові.
Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях неодноразово підкреслював необхідність ефективного захисту прав заявників. Наприклад, у п. 75 рішення від 05.04.2005 у справі «Афанасьєв проти України» (заява №38722/02) ЄСПЛ зазначає, що засіб захисту, який вимагається згаданою статтею, повинен бути «ефективним», як у законі, так і на практиці, зокрема, у тому сенсі, щоб його використання не було ускладнене діями або недоглядом органів влади відповідної держави.
Тлумачення та застосування національного законодавства є прерогативою національних органів. Суд, однак, зобов`язаний переконатися в тому, що спосіб, в який тлумачиться і застосовується національне законодавство, призводить до наслідків, сумісних з принципами Конвенції з точки зору тлумачення їх у світлі практики Суду (див. рішення у справі «Скордіно проти Італії»(Scordino v. Italy) (№ 1) [ВП], № 36813/97, пункти 190 та 191, ECHR 2006-V та п.52 Рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Щокін проти України» (заяви №№ 23759/03 та 37943/06), від 14 жовтня 2010 року, яке набуло статусу остаточного 14 січня 2011року).
Принцип «належного урядування», як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (див. зазначене вище рішення у справі «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), п. 73). Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам (див. там само). З іншого боку, потреба виправити минулу «помилку» не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу (див., mutatis mutandis, рішення у справі «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pincv. The Czech Republic), заява № 36548/97, п. 58, ECHR 2002-VIII). Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків (див. зазначене вище рішення у справі «Лелас проти Хорватії» (Lelasv. Croatia), п. 74). Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються (див., серед інших джерел, mutatis mutandis, зазначене вище рішення у справі «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pincv. The Czech Republic), п. 58, а також рішення у справі «Ґаші проти Хорватії» (Gashiv. Croatia), заява № 32457/05, п. 40, від 13 грудня 2007 року, та у справі «Трґо проти Хорватії» (Trgov. Croatia), заява № 35298/04, п. 67, від 11 червня 2009 року, також Рішення у справі «Рисовський проти України» (Rysovskyy v. Ukraine) від 20 жовтня 2011 року, заява № 29979/04, п.71).
Хоча національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень (див. рішення ЄСПЛ у справі Суомінен проти Фінляндії (Suominen v. Finland), № 37801/97, п. 36, від 1 липня 2003 року).

(1)          Оцінка аргументів учасників справи і висновку суду першої інстанції

Суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права (ч.1-2 ст.308 КАС України, в редакції Закону на момент вчинення процесуальної дії).
З системного аналізу вищенаведених норм матеріального права вбачається, що органи державної влади, зокрема органи Національної поліції України, у межах власних повноважень мають право здійснювати листування з питань, пов`язаних з їх діяльністю.
Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні та конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
У  рішенні Конституційного Суду України від 01.12.2004 № 18-рп/2004  визначено, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити  Конституції  і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним".
Рішенням Конституційного Суду України від 30.01.2003 № 3-рп/2003  також вказано, що правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах.
Апеляційний суд, враховуючи тлумачення ,зазначене у рішеннях Конституційного Суду України, вважає що гарантоване  статтею 55 Конституції України  й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Аналогічна позиція викладена в постанові Верховного Суду від 26.02.2020 року у справі №807/2213/15.
Згідно із частиною першою статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
За визначенням пунктів 1, 2 та 7 частини першої статті 4 КАС адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - це спір, у якому, зокрема, хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
За змістом статті 5 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема, визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є наявність публічно-правового спору, тобто спору, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції і який виник у зв`язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Окрім того, здійснення владних управлінських функцій має тягнути за собою виникнення правовідносин влади і підпорядкування, тобто суб`єкт владних повноважень повинен шляхом вчинення дій або бездіяльності, прийняття певних рішень владно керувати поведінкою позивача, впливати на його майнові та/або особисті немайнові права та обов`язки.
Аналогічна позиція викладена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 05.02.2021 року у справі № 820/5347/17
До адміністративного суду вправі звернутися кожна особа, яка вважає, що її право чи охоронюваний законом інтерес порушено чи оспорюється, водночас, відповідно до зазначених норм право особи на звернення до адміністративного суду обумовлено суб`єктивним уявленням особи про те, що її право чи законний інтерес потребує захисту, однак, обов`язковою умовою здійснення такого захисту судом є наявність відповідного порушення права або законного інтересу на момент звернення до суду.
При цьому, неодмінною ознакою порушення права особи є зміна стану її суб`єктивних прав та обов`язків, тобто припинення чи неможливість реалізації її права та/або виникнення додаткового обов`язку.
Рішення суб`єкта владних повноважень є такими, що порушує права і свободи особи в тому разі, якщо, по-перше, такі рішення прийняті владним суб`єктом поза межами визначеної законом компетенції, а, по-друге, оспорюванні рішення є юридично значимими, тобто такими, що мають безпосередній вплив на суб`єктивні права та обов`язки особи шляхом позбавлення можливості реалізувати належне цій особі право або шляхом покладення на цю особу будь-якого обов`язку.
Обов`язковою умовою захисту в адміністративному суді прав, свобод, інтересів фізичних або юридичних осіб є одночасна наявність двох факторів: існування публічно-правових відносин між позивачем - фізичною особою та відповідачем -суб`єктом владних повноважень; наявність факту порушень прав, свобод, інтересів позивача, вчинених або допущених відповідачем у таких правовідносинах.
При цьому особа на власний розсуд визначає чи порушені її права, свободи чи інтереси рішеннями, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень. Водночас, задоволення відповідних вимог особи можливе лише в разі об`єктивної наявності порушення, тобто встановлення, що рішення, дія або бездіяльність протиправно породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки саме цієї особи у сфері публічно-правових відносин.
Отже, під час розгляду кожної справи суд повинен встановити чи має місце порушення прав та інтересів особи, адже без цього не можна виконати завдання судочинства. Якщо особа не довела факту порушення особисто своїх прав чи інтересів, то навіть у разі, якщо дії суб`єкта владних повноважень є протиправними, підстав для задоволення позову немає.
Звернення до суду є способом захисту порушених суб`єктивних прав, а не способом відновлення законності та правопорядку у публічних правовідносинах.
Завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав особи у публічно-правових відносинах, причому, захист прав, свобод та інтересів особи є похідним, тобто, передбачає наявність встановленого судом факту їх порушення.
Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 19.10.2020 року по справі № 815/1294/16.
Тобто, саме по собі звернення до адміністративного суду ще не означає, що суд зобов`язаний надати такий захист. Для того щоб було надано судовий захист, суд повинен встановити, що особа дійсно має право, свободу чи інтерес, про захист яких вона просить, і це право, свобода чи інтерес порушені відповідачем у публічно-правових відносинах.
З матеріалів справи не вбачається, яким чином саме дії відповідача щодо направлення листа від 15.05.2020 року №9/4519 порушують права та інтереси позивача. При цьому позивач лише посилається на те, що даний лист, у якому наявна інформація щодо недоцільності його прийому на службу в органи Національної поліції України (посилання на висновок ГУНП в Одеській області від 15.05.2020 року №9/4517) порушує його права, оскільки він став підставою для його звільнення ліквідаційною комісією ГУМВС України в Одеській області. Разом з тим, позивачем не обґрунтовано, яким саме чином направлення відповідачем до іншого державного органу листа суперечить вимогам чинного законодавства.
Як вірно зазначив суд першої інстанції, сама процедура листування між Головним управлінням Національної поліції в Одеській області та ліквідаційною комісією ГУМВС України в Одеській області, зокрема дії щодо направлення відповідачем листа ліквідаційній комісії у відповідь на її запит, жодним чином не порушує права та інтереси ОСОБА_2 та є елементом діяльності усіх органів державної влади.
Апеляційний суд також зазначає, що Листом Міністерства юстиції України від 28.04.2011 року № 3915-0-4-11/101 роз`яснено, що листи - це службова кореспонденція, вони не є нормативно-правовими актами, можуть носити лише роз`яснювальний, інформаційний та рекомендаційний характер і не повинні містити нових правових норм, які зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер. Такі правові норми мають бути викладені виключно у нормативно-правовому акті, затвердженому відповідним розпорядчим документом, погодженому із заінтересованими органами та зареєстрованому в органах юстиції в порядку, встановленому законодавством про державну реєстрацію нормативно-правових актів. У разі встановлення листами нових правових норм вони підлягають відкликанню з місць застосування органом, що їх видав, та скасуванню.
Отже, здійснюючи передбачене статтею 55 Конституції України право на судовий захист, звертаючись до суду, особа вказує в позові суб`єктивне уявлення про порушене право чи охоронюваний інтерес та спосіб його захисту. При цьому, вирішуючи спір по суті, суд надає об`єктивну оцінку наявності порушеного права чи інтересу на момент звернення до суду, а також визначає, чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством, та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.
Відтак, якщо особа вважає, що її право у певних правовідносинах не може бути реалізованим належним чином, або на неї протиправно поклали певний обов`язок, така особа має право звернутися за судовим захистом. У разі відповідного звернення особи, суд розглядає питання щодо наявності порушення права заявника у конкретних правовідносинах і на підставі цього вирішує спір.
Разом з тим, оскільки вказаний лист не є нормативно-правовим-актом, а також не є правовим актом індивідуальної дії, отже не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні пункту 1 частини першої статті 19 КАС України, відповідно, не породжує для позивача правових наслідків, - дії щодо його надсилання одним органом до іншого (в межах свої повноважень) не є підставою для виникнення у позивача будь-яких прав та обов`язків, а отже ніяким чином не порушує охоронюваних законом прав та інтересів позивача, у зв`язку з чим не є предметом публічно-правового спору.
Юридичні наслідки для позивача мав саме наказ Головного управління МВС України в Одеській області №12/ос від 18 травня 2020 року (а/с131), який був скасований рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 18.12.2020 року по справі № 420/5952/20 (яке набрало законної сили 16.03.2021 року). 
Окрім того, вимога позивача про зобов`язання відповідача утриматися в подальшому від направлення на адресу ГУМВС України в Одеській області листів, які завідомо спрямовані на порушення прав і законних інтересів позивача є вимогою, спрямованою на захист від майбутнього, гіпотетичного та на момент звернення до суду неіснуючого порушення прав та інтересів позивача, що не узгоджується з вищенаведеними висновками суду.
Таким чином, апеляційний суд доходить до висновку щодо відсутності підстав для задоволення позову та погоджується із відповідним висновком суду 1-ої інстанції.
Доводи апеляційної скарги не спростовують висновки суду першої інстанції і апеляційним судом відхиляються за необґрунтованістю.

(2) Висновки апеляційного суду:

Судом 1-ої інстанції повно з`ясовані обставини, що мають значення для справи, висновки, викладених у рішенні суду першої інстанції, відповідають обставинам справи, правильно застосовані та додержані норми матеріального та процесуального права, справу розглянуто повноважним складом суду, суд не приймав рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі, судове рішення прийнятне та підписано суддею, який зазначений у судовому рішенні.
Апеляційний суд доходить до висновку щодо відсутності підстав для задоволення апеляційної скарги , зміни чи скасування рішення суду 1-ої інстанціїта також вважає, що відсутні підстави для зміни розподілу судових витрат.
Керуючись ст.8,19,55 Конституції України, ст. 6 та ст. 1 Першого протоколу Європейської Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод від 04.11.1950 року, ст. 3, 6, 7, 242, 292, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд апеляційної інстанції,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 – залишити без задоволення, а  рішення Одеського окружного адміністративного суду від 07 грудня 2020 року –  без змін. 
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її підписання та не підлягає   оскарженню в касаційному порядку, крім випадків, встановлених ст.328 КАС України.

Повне рішення складене та підписане  25.03.2021 року

Головуючий суддя 	 	Кравець О.О.	
Судді	    	Коваль М.П.    Зуєва Л.Є.