ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 березня 2021 року 
м. Київ
справа № 640/1171/19
адміністративне провадження №К/9901/31437/19, №К/9901/32457/19, №К/9901/35656/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,

за участю: 
секретаря судового засідання - Андрієнко Н.А., 
представника Національної поліції України - Золотухіної Г.О., 
представника Кабінету Міністрів України і Міністерства юстиції України - Гелецького П.В.,

розглянув у відкритому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу №640/1171/19

за позовом ОСОБА_1 
до Міністерства внутрішніх справ України, Національної поліції України,
треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Кабінет Міністрів України, Міністерство юстиції України, 
про визнання протиправним і скасування частини нормативно-правового акту,

за касаційними скаргами Міністерства внутрішніх справ України, Національної поліції України, Міністерства юстиції України
на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 жовтня 2019 року (прийняту у складі: головуючого судді Парінова А.Б., суддів Єгорової Н.М., Лічевецького І.О.).

УСТАНОВИВ:

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

ОСОБА_1 у січні 2019 року звернувся з адміністративним позовом до Міністерства внутрішніх справ України (далі - «МВС України», «відповідач-1»), Національної поліції України (далі - «НП України», «відповідач-2»), треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Кабінет Міністрів України (далі - «КМ України»), Міністерство юстиції України (далі - «Мін`юст»), в якому просив визнати протиправним і скасувати пункт 12.20 Інструкції про порядок виготовлення, придбання, зберігання, обліку, перевезення та використання вогнепальної, пневматичної, холодної і охолощеної зброї, пристроїв вітчизняного виробництва для відстрілу патронів, споряджених гумовими чи аналогічними за своїми властивостями метальними снарядами несмертельної дії, та патронів до них, а також боєприпасів до зброї, основних частин зброї та вибухових матеріалів, затвердженої наказом МВС України від 21 серпня 1998 року №622 (далі - «Інструкція №622»).

Позов обґрунтований тим, що вказаний пункт оскаржуваного наказу не відповідає статтям 41, 92 Конституції України, положенням Цивільного кодексу України, зокрема його статтям 178, 319, 321, а також обмежує права і свободи громадян, зокрема право власності ОСОБА_1 на зброю як річ матеріального світу.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 квітня 2019 року у задоволенні позову відмовлено. Суд зазначив, що Інструкцією №622, пункт якої оскаржується, регулюється не право власності на зброю, а лише способи реалізації обмежень, передбачених іншими нормативними актами. Водночас обмеження щодо оборотоздатності об`єктів цивільного права, які є предметом регулювання оскаржуваного позивачем нормативно-правового акту, прямо встановлені законодавчими актами України: Кодексом України про адміністративні правопорушення та Постановою Верховної Ради України від 17 червня 1992 року №2471-XII «Про право власності на окремі види майна». Також суд зауважив, що наявність дозволу, виданого особі на придбання зброї, є обов`язковою умовою для вчинення відповідного правочину, а його відсутність унеможливлює її придбання і подальше зберігання та використання на законних підставах.

Крім того, суд першої інстанції мотивував своє рішення тим, що у випадку незгоди ОСОБА_1 із оскаржуваною нормою Інструкції №622 він мав можливість звернутися до суду з цим позовом, починаючи з дати реєстрації права на володіння зброєю, тобто у 2016 році. Оскільки за весь час володіння зброєю позивач до суду з таким позовом не звертався, то цей спір нерозривно пов`язаний з притягненням ОСОБА_1 до адміністративної відповідальності, а отже належним способом захисту його порушеного права є вирішення питання про притягнення до адміністративної відповідальності, оскарження висновку про анулювання дозволу, що свідчить про відсутність підстав для скасування пункту 12.20 Інструкції №622.

Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 16 жовтня 2019 року скасував зазначене рішення суду першої інстанції й ухвалив нове, яким визнав протиправним і скасував пункт 12.20 Інструкції №622.

Постанова суду апеляційної інстанції мотивована тим, що згідно статей 41, 92 Конституції України особа може бути позбавлена права власності виключно на підставі і в порядку, встановлених законом. Водночас станом на 12 жовтня 2018 року (час анулювання дозволу позивача на зброю), а також на момент розгляду цієї справи в апеляційному суді, Верховна Рада України статус зброї як об`єкту цивільних прав законодавчо не визначила, а відповідний перелік об`єктів права власності передбачений виключно підзаконним нормативно-правовим актом, яким є Інструкція №622, затверджена наказом МВС України. До того ж не мають сили закону і Положення про дозвільну систему, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 12 жовтня 1992 року №576 (далі - «Положення КМ України про дозвільну систему»), і Постанова Верховної Ради України від 17 червня 1992 року «Про право власності на окремі види майна».

Також апеляційний суд зазначив, що з прийняттям Цивільного кодексу України Закон України «Про власність» втратив чинність, а іншого закону який визначав би спеціальний порядок набуття права власності громадянами на окремі види майна, а також види майна, що не можуть перебувати у власності громадян, зокрема вогнепальна гладкоствольна мисливська зброя, Верховна Рада України не прийняла. Водночас суд відхилив доводи відповідачів про те, що Законом, який регулює вказане питання, є Кодекс України про адміністративні правопорушення (далі - «КУпАП), оскільки КУпАП встановлює виключно відповідальність за правопорушення у сфері володіння, користування та розпорядження зброєю і його нормами не регламентовано обов`язку особи щодо реалізації вогнепальної мисливської зброї після анулювання дозволу на її зберігання. 

З огляду на викладене, Шостий апеляційний адміністративний суд дійшов висновку, що наразі не існує такого закону, який би передбачав можливість примусового відчуження вогнепальної зброї у особи, яка набула права власності на це майно на законних підставах, у разі анулювання органом поліції відповідного дозволу. Відтак положення пункту 12.20 Інструкції №622 є такими, що не відповідають нормам чинного законодавства та порушують гарантовані Конституцією та встановлені іншими законами права громадян на вільне володіння, користування та розпорядження своїм майном (власністю).

Короткий зміст вимог касаційних скарг та відзивів (заперечень)

У касаційних скаргах МВС України, НП України та Мін`юст просять скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 жовтня 2019 року і залишити в силі рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 квітня 2019 року.

МВС України та НП України, вказуючи на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права, наводять такі доводи: 

- суд апеляційної інстанції не надав правової оцінки аргументам відповідачів щодо застосування до спірних правовідносин положень Цивільного кодексу України, Закону України «Про захист прав споживачів» і не врахував висновки Верховного Суду України, викладені у постанові від 27 червня 2017 року у справі №21-1441а16. Зокрема, як вказують відповідачі, згідно статті 178 Цивільного кодексу України, види об`єктів цивільних прав, перебування яких в обороті допускається за спеціальним дозволом, встановлюються законом. Згідно статті 17 Закону України «Про захист прав споживачів» застосування обмежень прав споживачів не допускається, крім випадків, передбачених нормативно-правовими актами. Наразі, на думку скаржників, таким актом є Постанова Верховної Ради України «Про право власності на окремі види майна». До того ж підстава позбавлення права власності на зброю встановлена статтею 193 КУпАП; 

- скаржники вважають помилковим висновок апеляційного суду про те, що чинна Постанова Верховної Ради України «Про право власності на окремі види майна» не має сили закону. В контексті цих доводів також зауважують, що суд апеляційної інстанції не врахував висновків, викладених у постанові Верховного Суду від 26 березня 2019 року у справі №826/6056/16, щодо чинності вказаної Постанови Верховної Ради України; 

- апеляційний суд порушив вимоги статей 264, 265 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - «КАС України»), оскільки прийняв рішення про визнання протиправним і скасування пункту 12.20 Інструкції, тоді як в силу вказаних норм повинен був визнати цей пункт протиправним і нечинним; 

- МВС України і НП України вважають, що позивач пропустив шестимісячний строк звернення до суду, встановлений статтею 122 КАС України, на що вказували відповідачі, тоді як суд апеляційної інстанції не надав цим доводам жодної оцінки. Водночас скаржники зазначають, що особа може оскаржити нормативно-правовий акт незалежно від дати його прийняття в силу статі 264 КАС України, проте в межах загального шестимісячного строку.

Мін`юст у касаційній скарзі також вказує на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Стосовно тлумачення і застосування норм матеріального права цей скаржник повністю погоджується з висновками суду першої інстанції, вважаючи, що обмеження оборотоздатності зброї прямо встановлені законодавчими актами: КУпАП і Постановою Верховної Ради України «Про право власності на окремі види майна». Крім того, Мін`юст вказує, що: 

- закон призначений для регулювання лише найбільш важливих сфер суспільних відносин і не може визначати абсолютно всі суспільні відносини, для врегулювання яких і приймаються відповідні підзаконні нормативно-правові акти. Таким підзаконним актом є постанова КМ України від 12 жовтня 1992 року №576 «Про затвердження Положення про дозвільну систему», питанню чинності якої суд апеляційної інстанції оцінки не надав і безпідставно не застосував її для регулювання спірних правовідносин; 

- суд апеляційної інстанції не спростував доводи Мін`юсту про те, що ним була проведена правова експертиза проекту наказу МВС України, яким затверджена Інструкція №622, і при здійсненні державної реєстрації цього наказу підстави для відмови чи скасування такої реєстрації були відсутні. Також суд не надав оцінки доказам, які підтверджують ці доводи Мін`юсту, що свідчить про неповне з`ясування всіх обставин, що мають значення для справи.

Представник позивача у відзивах на касаційні скарги МВС України та НП України повністю погоджується з мотивами суду апеляційної інстанції, а також зауважує, що Закон України «Про захист прав споживачів» не регулює спірні правовідносини, а Постанови Верховної Ради України «Про право власності на окремі види майна» і Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про дозвільну систему» не можуть вважатися чинними. Водночас представник позивача звертає увагу на те, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваній постанові не робив висновків щодо нечинності вказаної Постанови Верховної Ради України, а тому доводи МВС і НП України про неврахування позиції Верховного Суду, викладеної у постанові від 26 березня 2019 року у справі №826/6056/16, є необґрунтованими. Щодо порушення шестимісячного строку звернення до суду, то представник позивача зауважує, що згідно статті 264 КАС України нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом усього строку їх чинності, у зв`язку з чим посилається на правову позицію, викладену у постанові Верховного Суду від 24 січня 2019 року у справі №826/22472/15. Стосовно доводів НП України про те, що суд апеляційної інстанції порушив вимоги статей 264, 265 КАС України щодо необхідності визнання нормативно-правового акта протиправним і нечинним (а не його скасування), то представник позивача вважає, що такі порушення не впливають на правильність прийнятої апеляційним судом постанови по суті спору, а тому не можуть бути підставою для її скасування. 

У відзиві на касаційну скаргу Мін`юсту представник позивача, окрім зазначеного, зауважує, що інструкція - підзаконний нормативно-правовий акт, що видається з метою роз`яснення і визначення порядку застосування закону, а отже не є законом і жоден з доводів Мін`юсту не спростовує цього твердження. 

Інші учасники справи відзивів на касаційні скарги не подали, копії ухвал Верховного Суду про відкриття касаційного провадження отримали.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ 

Суди першої та апеляційної інстанцій встановили, що інспектором КОЗ ДС СП Славутицького ВП Пилеко Д.М. складено протокол про адміністративне правопорушення серії АА №411753 від 4 грудня 2018 року щодо ОСОБА_1 за статтею 193 КУпАП. Відповідно до зазначеного протоколу станом на 4 грудня 2018 року позивач ухиляється від реалізації належної йому мисливської вогнепальної рушниці ("HATSAN", к-20, № НОМЕР_1 ) після анулювання 12 жовтня 2018 року дозволу № НОМЕР_2 на право носіння і зберігання гладкоствольної зброї, порушуючи пункт 12.20 Інструкції № 622 .

Вважаючи положення пункту 12.20 Інструкції такими, що порушують право власності ОСОБА_1 , він звернувся до суду з цим позовом. 

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ 

Основним Законом України є Конституція України. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується (преамбула, стаття 8 Конституції України). 

Закони та інші нормативні акти, прийняті до набуття чинності цією Конституцією, є чинними у частині, що не суперечить Конституції України (пункт 1 Перехідних Положень Конституції України).

За статтею 41 Конституції України кожен має право володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю, результатами своєї інтелектуальної, творчої діяльності.

Ніхто не може бути протиправно позбавлений права власності. Право приватної власності є непорушним.

Примусове відчуження об`єктів права приватної власності може бути застосоване лише як виняток з мотивів суспільної необхідності, на підставі і в порядку, встановлених законом, та за умови попереднього і повного відшкодування їх вартості. Примусове відчуження таких об`єктів з наступним повним відшкодуванням їх вартості допускається лише в умовах воєнного чи надзвичайного стану.

Згідно пункту 7 статті 92 Конституції України правовий режим власності визначається виключно законами України.

Відповідно до статті 75 Основного Закону України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України.

Статтею 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (ратифікована Законом України від 17 липня 1997 року №475/97-ВР) визначено, що кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права. Проте попередні положення жодним чином не обмежують право держави вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів.

За статтею 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» від 23 лютого 2006 року №3477-IV суди застосовують при розгляді справ Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколи до неї, згоду на обов`язковість яких надано Верховною Радою України, та практику Європейського суду з прав людини як джерело права.

Згідно частини другої статті 321 Цивільного кодексу України (тут і далі у редакції, чинній на час звернення позивача до суду) особа може бути позбавлена права власності або обмежена у його здійсненні лише у випадках і в порядку, встановлених законом.

Відповідно до статті 178 цього ж Кодексу об`єкти цивільних прав можуть вільно відчужуватися або переходити від однієї особи до іншої в порядку правонаступництва чи спадкування або іншим чином, якщо вони не вилучені з цивільного обороту, або не обмежені в обороті, або не є невід`ємними від фізичної чи юридичної особи.

Види об`єктів цивільних прав, перебування яких у цивільному обороті не допускається (об`єкти, вилучені з цивільного обороту), мають бути прямо встановлені у законі.

Види об`єктів цивільних прав, які можуть належати лише певним учасникам обороту або перебування яких у цивільному обороті допускається за спеціальним дозволом (об`єкти, обмежено оборотоздатні), встановлюються законом.

Статтею 348 Цивільного кодексу України визначено, що якщо з підстав, що не були заборонені законом, особа набула право власності на майно, яке за законом, який був прийнятий пізніше, не може їй належати, це майно має бути відчужене власником протягом строку, встановленого законом.

Якщо майно не відчужене власником у встановлені законом строки, це майно з урахуванням його характеру і призначення за рішенням суду на підставі заяви відповідного органу державної влади підлягає примусовому продажу. У разі примусового продажу майна його колишньому власникові передається сума виторгу з вирахуванням витрат, пов`язаних з відчуженням майна.

Якщо майно не було продане, воно за рішенням суду передається у власність держави. У цьому разі колишньому власникові майна виплачується сума, визначена за рішенням суду.

Якщо з підстав, що не були заборонені законом, особа набула право власності на майно, на набуття якого за законом, який був прийнятий пізніше, потрібен особливий дозвіл, а в його видачі цій особі було відмовлено, це майно підлягає відчуженню у порядку, встановленому частиною першою цієї статті.

Згідно з пунктом 12.20 Інструкції №622 (у редакції, чинній на момент звернення позивача до суду) у разі анулювання органом поліції дозволу на зберігання та носіння вогнепальної зброї (разом із основними частинами зброї - за наявності), пневматичної та холодної, охолощеної зброї, пристроїв вони в 15-денний строк передаються власниками на комісійний продаж або можуть бути переоформлені на особу, що має дозвіл на їх придбання.

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Законом України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» від 15 січня 2020 року №460-IX, що набрав чинності 8 лютого 2020 року, внесено ряд змін до КАС України, зокрема до Глави 2 «Касаційне провадження» Розділу ІІІ «Перегляд судових рішень».

Разом з тим, пунктом 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» вказаного Закону встановлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

Оскільки касаційні скарги МВС України, НП України та Мін`юсту подані до набрання чинності Законом України від 15 січня 2020 року №460-IX, то здійснюючи касаційний перегляд справи Верховний Суд керується положеннями КАС України, які діяли до набрання чинності вказаним Законом, тобто у редакції Кодексу, чинній до 8 лютого 2020 року.

Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги і на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

Надаючи оцінку доводам МВС України та НП України про те, що обмеження володіння позивачем належної йому мисливської вогнепальної рушниці після анулювання дозволу на право її носіння і зберігання визначається законами, зокрема Цивільним кодексом України, Законом України «Про захист прав споживачів», КУпАП, а також положеннями Постанови Верховної Ради України «Про право власності на окремі види майна», Верховний Суд виходить із такого. 

З аналізу статей 41, 92 Конституції України випливає, що правовий режим власності визначається виключно законом і ніхто не може бути протиправно позбавлений права власності. 

Отже, саме законом має бути встановлений особливий порядок діяльності суб`єктів, об`єктом права власності яких є, зокрема, вогнепальна мисливська гладкоствольна зброя, і тільки закон може встановлювати щодо цього об`єкта конкретні обмеження та покладати на відповідних суб`єктів (власників зброї) визначені обов`язки.

Такий же висновок випливає з положень абзацу другого частини другої статті 178, частини другої статті 321 і частини першої статті 348 Цивільного кодексу України.

Вказані положення щодо обмеження права власності виключно на підставі закону є чіткими і не допускають неясного (двоякого) трактування.

Водночас підзаконні нормативно-правові акти приймаються на основі і для виконання законів. У такій ієрархії нормативно-правових актів виявляється конституційний принцип розподілу влади: на законодавчу, виконавчу й судову. Відтак закони є основними проявами реалізації компетенції законодавчої влади, а підзаконні акти - виконавчих функцій держави, завдань виконавчої гілки влади, зокрема й МВС України (подібна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 9 жовтня 2019 року у справі №826/12323/18).

Так, Інструкція №622, пункт 12.20 якої оскаржується, не є законом, оскільки вона прийнята, як зазначено у її преамбулі в редакції станом на січень 2019 року: «Відповідно до Закону України "Про міліцію", постанови Кабінету Міністрів України від 12 жовтня 1992 року №576 "Про затвердження Положення про дозвільну систему", Положення про Міністерство внутрішніх справ України, затвердженого Указом Президента України від 6 квітня 2011 року №383, Постанови Верховної Ради України від 17 червня 1992 року "Про право власності на окремі види майна" із доповненнями до неї від 22 квітня 1993 року та 24 січня 1995 року, а також у зв`язку з прийняттям інших нормативних актів по лінії служби дозвільної системи». 

З викладеного висновується, що пунктом 12.20 Інструкції №622 не можуть встановлюватися обмеження щодо права власності особи на зброю, в тому числі й обов`язки стосовно передачі зброї на комісійний продаж чи для переоформлення іншій особі у 15-ти денний строк, оскільки як строк, так і саме обмеження права власності повинно визначатися виключно законом, а не вказаною Інструкцією як підзаконним нормативно-правовим актом. 

Не є тими нормами, якими встановлюються обмеження щодо права власності на мисливську гладкоствольну зброю, і статті 190, 193, 194 КУпАП України, а також статті 2, 6, 17 Закону України «Про захист прав споживачів».

Так, правовий режим власності - це поєднання засобів та методів правового регулювання відносин, що виникають з приводу володіння, користування й розпорядження матеріальними благами.

Натомість ані КУпАП, ані Закон України «Про захист прав споживачів» не регулюють необхідного комплексу правовідносин щодо реалізації громадянами свого права власності на зброю (володіння, користування і розпорядження нею), оскільки вказані статті КУпАП встановлюють лише відповідальність за адміністративні правопорушення, що посягають на встановлений порядок управління, а Закон України «Про захист прав споживачів» - відносини між споживачами і продавцями з основною метою захисту прав споживачів. З огляду на завдання вказаних законів, жоден з них не спрямований на регулювання правового режиму зброї як об`єкта цивільних прав та порядку перебування зброї у цивільному обороті.

Також Верховний Суд вважає правильним висновок суду апеляційної інстанції про те, що Постанова Верховної Ради України «Про право власності на окремі види майна» не є законом, оскільки вона прийнята, як зазначено у її преамбулі, відповідно до статей 13, 28 і 45 Закону України "Про власність". Той факт, що вказана постанова прийнята парламентом, не надає їй автоматично статусу закону, оскільки Конституція України у статті 91 чітко визначає види актів, які приймаються парламентом, серед яких визначено закони і постанови. Натомість у статті 92 Конституції України чітко зазначено, що правовий режим власності визначається виключно законами, а не Постановами Верховної Ради України. 

Так само і Конституція Української РСР від 20 квітня 1978 року, яка була чинною на момент прийняття постанови «Про право власності на окремі види майна» передбачала два види актів, які приймаються законодавчим органом: закони, постанови та інші акти (стаття 102). Наприклад, стаття 149 вказаної Конституції передбачала, що «Організація і порядок діяльності судів Української РСР визначаються законами Союзу РСР і Української РСР».

З викладеного випливає, що немає підстав ототожнювати закони і Постанови Верховної Ради України, керуючись лише тим, що обидва види нормативних актів приймаються одним і тим же органом та більшістю голосів депутатів від його складу. 

Водночас питання чинності Постанови Верховної Ради України «Про право власності на окремі види майна» не впливає на вказаний висновок, тому Верховний Суд йому оцінки не надає. До того ж у постанові Верховного Суду від 26 березня 2019 року у справі №826/6056/16 Суд вже виклав позицію щодо чинності цієї постанови (визнав чинною), проте ця позиція, як правильно зауважує представник позивача, не має значення для справи, що розглядається. Відтак доводи МВС України і НП України щодо незастосування судом апеляційної інстанції висновків, викладених у постанові Верховного Суду у справі №826/6056/16, Верховний Суд відхиляє.

Так само не є законом і постанова КМ України від 12 жовтня 1992 року №576 «Про затвердження Положення про дозвільну систему», а тому доводи Мін`юсту щодо регулювання нею спірних правовідносин необґрунтовані і жодним чином не впливають на викладені висновки про те, що правовий режим власності повинен визначатися саме законом.

Також не впливають на вказаний висновок доводи Мін`юсту про те, що при здійсненні державної реєстрації наказу, яким затверджена Інструкція №622, це Міністерство не встановило підстав для відмови у реєстрації чи скасування такої реєстрації. Так, повноваження Мін`юсту щодо проведення правової експертизи та відповідні рішення Мін`юсту у цій сфері не можуть нівелювати висновки судових рішень, прийнятих внаслідок реалізації повноважень суду щодо перевірки законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правового акту міністерства. Тобто наслідки реалізації Мін`юстом своїх повноважень щодо проведення правової експертизи нормативно-правового акту не можуть бути достатніми доводами для спростовування протилежних висновків суду щодо відповідності оскаржуваного акту міністерства правовому акту вищої юридичної сили.

Підсумовуючи викладене, Верховний Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що положення пункту 12.20 Інструкції №622 порушують гарантоване Конституцією України право громадян на вільне володіння, користування і розпорядження своїм майном, зокрема право власності позивача на зброю, яке може бути обмежене виключно на підставі закону, а не вказаної Інструкції як підзаконного нормативно-правового акту. 

Крім того, відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини (далі - «ЄСПЛ») стаття 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - «Конвенція») містить три окремі норми: перша, що виражається в першому реченні першого абзацу та має загальний характер, закладає принцип мирного володіння майном. Друга норма, що міститься в другому реченні того ж абзацу, охоплює питання позбавлення права власності та обумовлює його певними критеріями. Третя норма, що міститься в другому абзаці, визнає право договірних держав, серед іншого, контролювати використання майна в загальних інтересах. Друга та третя норми, які стосуються конкретних випадків втручання у право мирного володіння майном, повинні тлумачитися у світлі загального принципу, закладеного першою нормою (mutatis mutandis рішення ЄСПЛ у справі East/West Alliance Limited v. Ukraine, заява №19336/04), § 166-168).

Критеріями сумісності заходу втручання у право на мирне володіння майном із гарантіями статті 1 Першого протоколу до вказаної Конвенції є те, чи ґрунтувалося таке втручання на національному законі, чи переслідувало легітимну мету, що випливає зі змісту вказаної статті, а також, чи є відповідний захід пропорційним легітимній меті втручання у право:

- втручання держави у право власності повинно мати нормативну основу у національному законодавстві, яке є доступним для заінтересованих осіб, чітким, а наслідки його застосування - передбачуваними;

- якщо можливість втручання у право власності передбачена законом, Конвенція надає державам свободу розсуду щодо визначення легітимної мети такого втручання: або з метою контролю за користуванням майном відповідно до загальних інтересів, або для забезпечення сплати податків, інших зборів або штрафів;

- втручання у право власності, навіть якщо воно здійснюється згідно із законом і з легітимною метою, буде розглядатися як порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції, якщо не буде встановлений справедливий баланс між інтересами суспільства, пов`язаними з цим втручанням, й інтересами особи, яка зазнає втручання в її право власності. Отже, має існувати розумне співвідношення (пропорційність) між метою, досягнення якої передбачається, та засобами, які використовуються для її досягнення.

Порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції ЄСПЛ констатує, якщо хоча б один із зазначених критеріїв не буде дотриманий. І навпаки: встановлює відсутність такого порушення, якщо дотримані всі три критерії.

Будь-яке втручання у права, захищені статтею Першого протоколу до Конвенції, повинне відповідати вимозі законності (Vistins and Perepjolkins v. Latvia [ВП], §95). До того ж вимога щодо законності у розумінні Конвенції вимагає відповідності принципові верховенства права, що включає свободу від свавілля (East West Alliance Limited v. Ukraine, §167). 

У переважній більшості справ, якщо ЄСПЛ встановив, що втручання не підпорядковувалося умовам, передбаченим законодавством або не переслідувало цілі в інтересах суспільства, він виявляє порушення Конвенції лише на цій підставі і не вважає за необхідне розпочинати аналіз пропорційності оскаржених заходів (Simonyan v. Armenia, §§25-26; Vijatovic v. Croatia, §58; Gubiyev v. Russia, §83; Dimitrovi v. Bulgaria, §§52-56; Bock and Palade v. Romania, §§58-65).

Так, ані відповідачі, ані треті особи не навели жодних вагомих доводів щодо захисту інтересів суспільства як легітимної мети, на досягнення якої спрямоване обмеження права власності позивача та усіх інших осіб на підставі пункту 12.20 Інструкції №622. Крім того, Верховний Суд вважає, що відповідне втручання відбулося з порушенням вимоги законності. Отже критерії позбавлення права власності, які встановлені у статті 1 Першого протоколу до Конвенції за обставин цієї справи і відповідного правового регулювання не виконуються.

Відтак обмеження права власності позивача на наявну у нього зброю є втручанням держави у його право на мирне володіння майном у розумінні статті 1 Першого протоколу до Конвенції.

Щодо аргументів скаржників про неврахування апеляційним судом висновків Верховного Суду України, викладених у постанові від 27 червня 2017 року у справі №21-1441а16, то їх Верховний Суд також відхиляє, оскільки правовідносини у вказаній справі і справі, що розглядається, не є подібними. Так, предметом спору у справі №21-1441а16 було визнання незаконною частини першої Додатка N1 та пункт "а" Додатка N2 до Постанови Верховної Ради України "Про право власності на окремі види майна" і Верховний Суд України дійшов висновку, що зазначений спір не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства, оскільки він віднесений до юрисдикції Конституційного Суду України. Натомість у справі №460/1171/19 предметом спору є не Постанова Верховної Ради України, а Інструкція №622, затверджена наказом МВС України, і перевірка її законності належить до юрисдикції адміністративних судів. 

Стосовно доводів МВС України і НП України про порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права Верховний Суд зазначає таке. 

Так, вказані скаржники зазначають про порушення позивачем шестимісячного строку звернення до суду. 

Однак для оскарження нормативно-правових актів міністерств, зокрема МВС України, процесуальним законодавством встановлені конкретні особливості.

Частинами другою, третьою статті 264 КАС України встановлено, що право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. Нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.

Відтак зазначена норма виділяє два види суб`єктів, які можуть звернутися до суду з вимогою про скасування нормативно-правового акту, а саме: суб`єкт, щодо якого застосовано оскаржуваний акт, та особа, яка є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Необхідно зазначити, що незважаючи на набрання чинності нормативно-правового акту, останній може бути застосований до кожної конкретної особи не безпосередньо в день набрання чинності, а, наприклад, при настанні якоїсь конкретної обставини. Так, оскаржуваний акт може бути застосований до особи як в перший день набрання чинності, так і протягом всього строку його дії. Однак вказане не означає, що суб`єкт до якого застосований оскаржуваний акт пізніше (в тому числі після закінчення шестимісячного строку з дня опублікування акту), не зможе його оскаржити, оскільки це буде звуженням встановлених статтею 264 КАС України прав.

Скаржники МВС України і НП України вказують, що ОСОБА_1 вперше отримав дозвіл на право носіння і зберігання зброї у 2016 році, а тому шестимісячний строк звернення повинен обчислюватися саме з 2016 року. 

Однак з установлених судами обставин вбачається, що оскаржуваний пункт Інструкції №622 був застосований до позивача у грудні 2018 року, коли стосовно нього було складено протокол про адміністративне правопорушення, передбачене статтею 193 КУпАП. Водночас із цим позовом ОСОБА_1 звернувся у січні 2019 року, тобто через місяць з того моменту, як до нього був застосований оскаржуваний пункт Інструкції №622. 

З огляду на викладене і враховуючи приписи частини третьої статті 264 КАС України щодо права особи, стосовно якої застосовано нормативно-правовий акт, оскаржити його до суду протягом всього строку чинності такого акту, ОСОБА_1 не пропустив строк звернення до суду з цим позовом. Водночас норми частини другої статті 122 КАС України (щодо шестимісячного строку звернення до суду) у випадку оскарження нормативно-правового акта не застосовуються.

Аналогічні правові висновки містяться у постановах Верховного Суду від 24 січня 2019 року у справі №826/22472/15 і від 13 жовтня 2020 року у справі №160/10542/19.

Суд апеляційної інстанції дійсно не надав жодної оцінки доводам МВС України щодо пропуску позивачем шестимісячного строку звернення до суду, однак це не призвело до неправильного вирішення спору щодо наявності підстав для визнання протиправним пункту 12.20 Інструкції.

Так, згідно частини другої статті 351 КАС України порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення.

Отже, порушення апеляційним судом вимог статті 322 КАС України стосовно незазначення у судовому рішенні мотивів прийняття або відхилення кожного аргументу, викладеного учасником справи у відзиві на апеляційну скаргу, не є підставою для скасування постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 жовтня 2019 року. 

Разом з тим, Верховний Суд вважає обґрунтованими доводи скаржників МВС України і НП України стосовно порушення судом апеляційної інстанції вимог статті 264 КАС України в частині обрання правильного способу захисту порушених прав позивача, з огляду на таке.

Так, Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 16 жовтня 2019 року визнав протиправним і скасував пункт 12.20 Інструкції №622, тоді як приписами статей 245 і 264 КАС України передбачено, що у разі задоволення позову суд може прийняти рішення про визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень. 

Скасування акта суб`єкта владних повноважень як способу захисту порушеного права позивача застосовується тоді, коли спірний акт не породжує жодних правових наслідків від моменту прийняття такого акта.

Визнання ж акта суб`єкта владних повноважень нечинним означає втрату чинності таким актом з моменту набрання чинності відповідним судовим рішенням або з іншого визначеного судом моменту після прийняття такого акта.

Отже, у разі визнання акта протиправним суд повинен скасувати його, якщо він є актом індивідуальної дії, або визнати нечинним, якщо він є нормативно-правовим актом, про що зазначити у резолютивній частині постанови.

Аналогічний висновок щодо застосування вказаних норм права міститься у постанові Верховного Суду від 30 листопада 2020 року у справі №826/4922/16.

Суд апеляційної інстанції викладеного не врахував, тому резолютивну частину оскаржуваної постанови необхідно змінити, обравши належний спосіб захисту прав позивача згідно повноважень суду, визначених пунктом 1 частини другої статті 245 та частини дев`ятої статті 264 КАС України. 

Водночас Верховний Суд зазначає, що відповідно до частини першої статті 265 КАС України резолютивна частина рішення суду про визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання рішенням законної сили.

За правилами частини першої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Відповідно до частини четвертої статті 351 КАС України зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

З огляду на викладене, доводи касаційних скарг МВС України і НП України в частині порушення судом апеляційної інстанції вимог статті 264 КАС України заслуговують на увагу, у зв`язку з чим наявні підстави для їх часткового задоволення і зміни резолютивної частини рішення суду апеляційної інстанції в частині обрання належного способу захисту з огляду на повноваження суду, визначені статтями 245, 264 КАС України. В іншій частині оскаржувану постанову апеляційного суду належить залишити без змін.

З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати у зв`язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України у редакції, чинній до 8 лютого 2020 року, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційні скарги Міністерства внутрішніх справ України, Національної поліції України і Міністерства юстиції України задовольнити частково. 

Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 жовтня 2019 року змінити, виклавши абзац другий її резолютивної частини у такій редакції: 

«Визнати протиправним і нечинним пункт 12.20 Інструкції про порядок виготовлення, придбання, зберігання, обліку, перевезення та використання вогнепальної, пневматичної, холодної і охолощеної зброї, пристроїв вітчизняного виробництва для відстрілу патронів, споряджених гумовими чи аналогічними за своїми властивостями метальними снарядами несмертельної дії, та патронів до них, а також боєприпасів до зброї, основних частин зброї та вибухових матеріалів», затвердженої наказом Міністерства внутрішніх справ України від 21 серпня 1998 року №622».

В решті постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 жовтня 2019 року залишити без змін. 

Судові витрати не розподіляються. 

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.

……………………………

…………………………….

…………………………….

Н.М.          Мартинюк
А.В.          Жук
Ж.М.          Мельник-Томенко,
Судді          Верховного Суду