ПОСТАНОВА
Іменем України

20 січня 2021 року 
Київ
справа №1640/2396/18
адміністративне провадження №К/9901/36527/19, №К/9901/29913/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Уханенка С.А.,
суддів: Кашпур О.В., Радишевської О.Р.,
за участю:
секретаря судового засідання - Семопядного О.В., 
позивача - ОСОБА_1 ,
розглянув у відкритому судовому засіданні як суд касаційної інстанції справу
за позовом ОСОБА_1 до Міністерства охорони здоров`я України, Державного закладу «Центральна медико-соціальна експертна комісія Міністерства охорони здоров`я України», за участю третьої особи - Управління соціального захисту населення Автозаводського району Департаменту соціального захисту населення та питань АТО виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області, про визнання дій протиправними, зобов`язання вчинити певні дії, відшкодування моральної та матеріальної шкоди, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 25 березня 2019 року (суддя Костенко Г.В.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 02 вересня 2019 року (суддя-доповідач     Макаренко Я.М., судді Мінаєва О.М., Подобайло З.Г.), а також
за касаційною скаргою Державного закладу «Центральна медико-соціальна експертна комісія Міністерства охорони здоров`я України» на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 02 вересня 2019 року,
У С Т А Н О В И В:
I. Суть спору
1 У липні 2018 року ОСОБА_1 звернулася з адміністративним позовом до Міністерства охорони здоров`я України (далі - МОЗ України) і Державного закладу «Центральна медико-соціальна експертна комісія Міністерства охорони здоров`я України» (далі - Центральна МСЕК), у якому просила:
1) визнати протиправними дії МОЗ України щодо розгляду її звернень;
2) зобов`язати МОЗ України: установити їй з 14.02.2017 безстроково 2 групу інвалідності; здійснити залік пропущеного терміну переогляду МСЕК за період з 01.07.2013 по 14.02.2017 та визнати її інвалідом у цьому періоді;
3) стягнути з МОЗ України матеріальну шкоду в розмірі неотриманої пенсії за період з 01.07.2013 по 14.02.2017 як інвалідом 2 групи; та з 14.02.2017 по час ухвалення рішення суду - в розмірі недоотриманої пенсії по інвалідності в разі визнання її інвалідом 2 групи, а також моральну шкоду та шкоду, завдану здоров`ю, в розмірі 2   000   000 грн;
4) визнати протиправними дії Центральної МСЕК;
5) зобов`язати Центральну МСЕК видати нову довідку з акта огляду МСЕК із новим висновком, замість акта огляду серії АВ №0493488 від 14.02.2017, та надіслати відповідні документи до всіх належних організацій для проведення зарахування пільг з житлово-комунальних платежів.
2. На обґрунтування позову зазначила, що маючи рідкісне (орфанне) захворювання, вона є інвалідом з дитинства. У 2003-2012 роках їй була встановлена 3 група інвалідності, з 01.07.2012 по 01.07.2013 - 2 група. З поважних причин вона вчасно не змогла пройти повторний огляд,, а пройшовши його у 2017 році, знову отримала статус особи з інвалідністю 3 групи, з чим категорично не погоджується, посилаючись на наявність підстав для встановлення їй 2 групи та виплати пенсії за цією групою інвалідності за попередній період (з 2013 по 2017 роки). Незважаючи на численні звернення до закладів охорони здоров??я і органів державної влади, зокрема МОЗ України і Центральної МСЕК, її питання залишилося невирішеним.
ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 25 березня 2019 року у задоволенні позову відмовлено повністю.
4. Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 02 вересня 2019 року скасовано рішення суду першої інстанції в частині відмови в задоволенні позову ОСОБА_1 до Центральної МСЕК. Ухвалено в цій частині нове рішення, яким позов задоволено частково: визнано протиправними дії Центральної МСЕК щодо розгляду скарги ОСОБА_1 від 29.05.2017; зобов`язано Центральну МСЕК повторно розглянути скаргу ОСОБА_1 від 29.05.2017 та надати обґрунтовану відповідь з урахуванням висновків суду. В іншій частині рішення суду першої інстанції залишено без змін.
III. Провадження в суді касаційної інстанції
5. У касаційній скарзі ОСОБА_1 , посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції та змінити рішення суду апеляційної інстанції, задовольнивши позов у повному обсязі.
6. Суть доводів позивачки полягає в тому, що суди неправильно застосували до спірних правовідносин статтю 15 Закону України «Про звернення громадян», оскільки вона зверталася до відповідачів не із заявами, а зі скаргами, тому відповідачі мали їх розглянути в порядку статей 16 і 19 цього Закону та прийняти відповідні рішення з урахуванням, зокрема, положень Закону України «Про основи соціальної захищеності осіб з інвалідністю в Україні» та постанови Кабінету Міністрів України від 03.12.2009 №1317 «Питання медико-соціальної експертизи».
7. Крім того, позивачка стверджує про порушення судами норм процесуального права, а саме: допуск до участі у справі представників відповідачів Дяк Ю.М. і Уральцевої І.Є. , повноваження яких не підтверджені належними документами, а також неповне з?ясування обставин справи та встановлення фактів, що не відповідають дійсності.
8. Центральна МСЕК у касаційній скарзі просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції в частині задоволених позовних вимог та ухвалити нове рішення у відповідній частині, не передаючи справу на новий розгляд.
9. Зазначає, що Центральна МСЕК не є належним відповідачем у цій справі, оскільки скаргу від 24.05.2017 ОСОБА_1 адресувала цій установі, проте подала її до Полтавського обласного центру медико-соціальної експертизи (зареєстрована 29.05.2017), який і здійснював її розгляд. Таким чином, відсутня вина Центральної МСЕК у ненаданні відповіді на звернення, яке до неї не надходило.
10. У відзиві на касаційну скаргу ОСОБА_1 . МОЗ України просить залишити судові рішення у цій справі без змін, вказуючи на їхню законність і обґрунтованість. 
11. Центральна МСЕК у відзиві на касаційну скаргу ОСОБА_1 наводить позицію, аналогічну викладеній у власній касаційній скарзі. Вказує також на дотримання порядку огляду позивачки і встановлення їй 3 групи інвалідності.
12. У відзиві на касаційну скаргу Центральної МСЕК ОСОБА_1 зазначає про безпідставність доводів відповідача. Зокрема, наголошує, що її скарга від 24.05.2017 разом з медико-експертної справою була направлена до Центральної МСЕК, тому відповідь не неї мала дати саме ця установа.
13. Касаційний розгляд справи здійснюється за відсутності повноважних представників відповідачів і третьої особи, які були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання. Від третьої особи надійшло клопотання про розгляд справи без участі її представника.
14. Заслухавши пояснення позивача, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів виходить з такого.
IV. Встановлені судами фактичні обставини справи
15. 24.05.2017 ОСОБА_1 звернулася до Центральної МСЕК зі скаргою (зареєстрована 29.05.2017), у якій просила встановити їй 2 групу інвалідності безстроково, визнати її інвалідом з дитинства за період з 01.07.2013 по 07.02.2017 та визнати, що строк пропущений з поважної причини. 
16. У скарзі ОСОБА_1 зазначила, що Кременчуцька міжрайонна МСЕК №1 встановила їй з 07.02.2017 3 групу інвалідності безстроково. З визначеною групою інвалідності вона не погодилася і 06.03.2017 пройшла переогляд у Полтавській обласній МСЕК, яка не знайшла підстав для підвищення групи, хоча при огляді, так само як і при обстеженні в Українському державному науково-дослідному інституті медико-соціальних проблем інвалідності МОЗ України (м. Дніпро) їй підтвердили основний діагноз (рідкісне захворювання), що, на думку позивачки, є підставою для встановлення їй 2 групи інвалідності (т.3 а.с.177-179).
17. За результатами розгляду медико-експертної справи і об?єктивного огляду       ОСОБА_1 з питань підвищення групи інвалідності та зарахування її терміну Центральною МСЕК прийнято рішення про підтвердження їй 3 групи інвалідності з дитинства безстроково (акт огляду від 19.06.2017 №217).
18. Листом від 07.07.2017 Полтавський обласний центр медико-соціальної експертизи повідомив позивачці, що згідно з листом Центральної МСЕК від 26.06.2017 №323/06 комісія не знайшла підстав для зміни рішення обласної МСЕК про встановлення їй 3 групи інвалідності з дитинства безстроково.
19. 13.07.2017 ОСОБА_1 подала заяву-скаргу на ім?я в.о. Міністра охорони здоров`я України Ульяни Супрун (вх №Д-12840 від 13.07.2017), в якій, посилаючись на те, що у вирішенні питання про визнання її інвалідом заклади охорони здоров?я від первинної ланки аж до Центральної МСЕК порушують вимоги законодавства, просила встановити їй 2 групу інвалідності безстроково, визнати її інвалідом за період з 01.07.2013 по 07.02.2017 та визнати, що строк пропущений з поважної причини. 
20. Супровідним листом від 15.08.2017 №03.4-07-Д-12840/12513-зв МОЗ України направило звернення ОСОБА_1 для розгляду по суті порушених у ньому питань до Департаменту охорони здоров`я Полтавської обласної державної адміністрації.
21. Розглянувши вказане звернення, Департамент охорони здоров`я Полтавської обласної державної адміністрації листом від 05.09.2017 №М0119/1900/6503/26 повідомив ОСОБА_1 , що прийняте Кременчуцькою міжрайонною МСЕК рішення про встановлення їй 3 групи інвалідності безстроково підтверджене як Полтавською обласною МСЕК, так і Центральною МСЕК, які не знайшли підстав для підвищення групи інвалідності.
V. Позиція Верховного Суду
22. Як свідчать матеріали справи, предметом звернень ОСОБА_1 до Центральної МСЕК і МОЗ України були вимоги про встановлення їй 2 групи інвалідності та зарахування терміну інвалідності з 2013 року з мотивів необґрунтованості рішень Кременчуцької міжрайонної МСЕК і Полтавського обласного центру медико-соціальної експертизи про встановлення їй 3 групи інвалідності з 07.02.2017.
23. Посилаючись на те, що порушені нею питання залишилися невирішеними,           ОСОБА_1 звернулася до суду з цим позовом, у якому просила визнати неправомірними дії відповідачів щодо розгляду її звернень та зобов?язати відповідачів вчинити фактично ті самі дії, які були предметом її скарг.
24. Відмовляючи у задоволенні позову до МОЗ України, суди обох інстанцій, проаналізувавши Положення про Міністерство охорони здоров`я України, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 25.03.2015 №267, та Положення про медико-соціальну експертизу, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 03.12.2009 №1317, дійшли висновку, що вирішення порушених позивачкою у заяві-скарзі від 13.07.2017 питань не належить до повноважень МОЗ України, тому відповідач правомірно переслав вказане звернення за належністю Департаменту охорони здоров?я Полтавської обласної державної адміністрації, що відповідає статті 7 Закону України від 02.10.1996 №393/96-ВР "Про звернення громадян" (далі - Закон №393/96-ВР).
25. Що стосується позовних вимог до Центральної МСЕК, то суд першої інстанції зазначив про безпідставність вимоги ОСОБА_1 про зобов`язання Центральної МСЕК видати їй нову довідку з акта огляду МСЕК, враховуючи, що рішення Кременчуцької міжрайонної МСЕК про встановлення 3 групи інвалідності не оскаржується, і позивачка не спростувала консультативного висновку Державної установи «Український державний науково-дослідний інститут медико-соціальних проблем інвалідності МОЗ України» від 05.04.2017 №1958 про відсутність даних для встановлення їй 2 групи інвалідності та підстав для заліку терміну інвалідності з 2013 року.
26. Суд апеляційної інстанції з таким висновком окружного суду не погодився, зазначивши, що Центральна МСЕК не дала відповіді на звернення позивачки від 29.05.2017, яке за своїм змістом є заявою, що свідчить про порушення порядку розгляду заяв, установленого статтею 15 Закону №393/96-ВР, та є підставою для зобов?язання відповідача вчинити відповідні дії.
27. Колегія суддів не погоджується з висновками обох судових інстанцій, оскільки вони не ґрунтуються на правильному застосуванні норм матеріального права та належній правовій оцінці встановлених обставин справи.
28. Згідно зі статтею 1 Закону України від 06.10.2005 №2961-IV «Про реабілітацію осіб з інвалідністю в Україні» медико-соціальна експертиза - це визначення на основі комплексного обстеження усіх систем організму конкретної особи міри втрати здоров`я, ступеня обмеження її життєдіяльності, викликаного стійким розладом функцій організму, групи інвалідності, причини і часу її настання, а також рекомендацій щодо можливих для особи за станом здоров`я видів трудової діяльності та умов праці, потреби у сторонньому догляді, відповідних видів санаторно-курортного лікування і соціального захисту для найповнішого відновлення усіх функцій життєдіяльності особи.
29. Статтею 3 Закону України від 21.03.1991 №875-XII  «Про основи соціальної захищеності осіб з інвалідністю в Україні» установлено, що інвалідність як міра втрати здоров`я визначається шляхом експертного обстеження в органах медико-соціальної експертизи центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров`я. 
30. Постановою Кабінету Міністрів України від 03.12.2009 №1317 затверджено Положення про медико-соціальну експертизу та Положення про порядок, умови та критерії встановлення інвалідності.
31. Відповідно до пункту 4 Положення про медико-соціальну експертизу медико-соціальну експертизу проводять медико-соціальні експертні комісії (далі - комісії), з яких утворюються в установленому порядку центри (бюро), що належать до закладів охорони здоров`я при Міністерстві охорони здоров`я Автономної Республіки Крим, управліннях охорони здоров`я обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій. Комісії перебувають у віданні МОЗ і утворюються за таким територіальним принципом: Кримська республіканська; обласні; центральні міські у мм. Києві та Севастополі (далі - центральні міські); міські, міжрайонні, районні. МОЗ утворює Центральну медико-соціальну експертну комісію МОЗ, яку очолює головний лікар.
32. У силу підпункту 1 пункту 11 Положення про медико-соціальну експертизу групу інвалідності визначають міські, міжрайонні, районні комісії.
33. Кримська республіканська, обласні, центральні міські комісії:  здійснюють організаційно-методичне керівництво та контроль за діяльністю відповідно районних, міжрайонних, міських комісій, перевіряють правомірність прийнятих ними рішень і в разі визнання їх безпідставними змінюють їх;  повторно оглядають осіб, що звертаються для встановлення інвалідності і оскаржили рішення районних, міжрайонних, міських комісій, перевіряють якість розроблення індивідуальних програм реабілітації, здійснюють контроль за повнотою і якістю їх виконання (абзаци другий і третій пункту 12 Положення про медико-соціальну експертизу).
34. Центральна медико-соціальна експертна комісія МОЗ: проводить перевірку обґрунтованості рішень, прийнятих обласними, Київською та Севастопольською центральними міськими комісіями, і в разі необхідності скасовує їх; повторно оглядає осіб, які оскаржили рішення обласних, Київської та Севастопольської центральних міських комісій, перевіряє якість розроблених ними індивідуальних програм реабілітації, здійснює контроль за повнотою і якістю виконання програми (абзаци четвертий і шостий пункту 13 Положення про медико-соціальну експертизу).
35. Наведеним нормам кореспондують приписи пунктів 23 і 24 Положення про порядок, умови та критерії встановлення інвалідності, відповідно до яких у разі незгоди з рішенням районної, міжрайонної, міської комісії хворий, потерпілий від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання або особа з інвалідністю має право подати протягом місяця після одержання висновку комісії письмову заяву до Кримської республіканської, обласної, Київської та Севастопольської центральних міських комісій або до комісії, в якій він проходив огляд, чи до відповідного управління охорони здоров`я. Комісія, що проводила огляд, або управління охорони здоров`я надсилає у триденний строк після надходження відповідного запиту всі наявні документи на розгляд Кримської республіканської, обласної, центральної міської комісії, яка протягом місяця з дня подання зазначених документів проводить повторний огляд заявника і приймає відповідне рішення.
36. Рішення Кримської республіканської, обласної, центральної міської комісії може бути оскаржене до МОЗ. 
37. МОЗ за наявності фактів порушення законодавства про медико-соціальну експертизу доручає Центральній медико-соціальній експертній комісії МОЗ або Кримській республіканській, Київській та Севастопольській міським або обласній комісії іншої області повторно розглянути з урахуванням усіх наявних обставин питання, з якого оскаржується рішення, а також вживає інших заходів впливу для забезпечення дотримання законодавства під час проведення медико-соціальної експертизи. 
38. Таким чином, МОЗ України уповноважене розглядати скарги на рішення обласної, Київської та Севастопольської центральних міських комісій та, у випадку виявлення фактів порушення законодавства про медико-соціальну експертизу, може доручити Центральній медико-соціальній експертній комісії МОЗ або Кримській республіканській, Київській та Севастопольській міським або обласній комісії іншої області повторно розглянути з урахуванням усіх наявних обставин питання, з якого оскаржується рішення.
39. У свою чергу Центральна МСЕК за дорученням МОЗ України повторно оглядає осіб, які оскаржили рішення обласних, Київської та Севастопольської центральних міських комісій, перевіряє обґрунтованість прийнятих рішень і в разі необхідності скасовує їх.
40. Зміст звернень ОСОБА_1 від 24.05.2017 і від 13.07.2017 свідчить про те, що обидва ці звернення за своїм змістом є скаргами на рішення МСЕК нижчого рівня, тому їхній розгляд мав здійснюватися з урахуванням норм Положення про медико-соціальну експертизу та Положення про порядок, умови та критерії встановлення інвалідності.
41. Як убачається з матеріалів справи, Центральна МСЕК за скаргою ОСОБА_1 від 24.05.2017 (зареєстрована 29.05.2017) з питання підвищення групи інвалідності перевірила обґрунтованість попередніх рішень Кременчуцької міжрайонної МСЕК та Полтавського обласного центру медико-соціальної експертизи про встановлення позивачці 3 групи інвалідності з 07.02.2017, склавши за результатами розгляду медико-експертної справи і огляду ОСОБА_1 акт огляду від 19.06.2017 №217 з висновком про обґрунтованість прийнятих рішень.
42. Отже, скарга ОСОБА_1 від 24.05.2017 була розглянута Центральною МСЕК у порядку, визначеному постановою Кабінету Міністрів України від 03.12.2009 №1317, з прийняттям відповідного рішення, що вказує на відсутність підстав для задоволення позовних вимог, заявлених до цього відповідача.
43. Натомість суд апеляційної інстанції помилково вказав на обов?язок Центральної МСЕК надати відповідь на скаргу у порядку статті 15 Закону №393/96-ВР, яка не підлягає застосуванню до спірних правовідносин.
44. Не можна погодитися і з мотивами суду першої інстанції у вирішенні цього питання, адже судовій перевірці у межах заявлених позовних вимог підлягав порядок розгляду Центральною МСЕК скарги позивачки, а не обґрунтованість рішення, прийнятого за результатами такого розгляду, яке позивачкою в судовому порядку не оскаржується.
45. Водночас МОЗ України за результатом розгляду отриманої скарги ОСОБА_1 від 13.07.2017, мало два законодавчо обумовлених варіанти дій: доручити Центральній МСЕК, або Кримській республіканській, Київській та Севастопольській міським, або обласній комісії іншої області повторно розглянути порушені у скарзі питання - у разі виявлення фактів порушення законодавства про медико-соціальну експертизу, або відмовити у задоволенні скарги у зв?яку з відсутністю фактів таких порушень чи з іншої причини.
46. З огляду на викладене МОЗ України порушило порядок розгляду скарги, встановлений пунктом 24 Положення про порядок, умови та критерії встановлення інвалідності, оскільки без наведення виявлених фактів порушення законодавства про медико-соціальну експертизу направило скаргу ОСОБА_1 до Департаменту охорони здоров`я Полтавської обласної державної адміністрації, який не уповноважений розглядати скарги на рішення обласної МСЕК.
47. При цьому у супровідному листі від 15.08.2017 №03.4-07-Д-12840/12513-зв МОЗ України не посилалося на норми Закону №393/96-ВР, що додатково підтверджує необґрунтованість висновків судів попередніх інстанцій про правомірність дій МОЗ України щодо пересилання скарги позивачки в порядку статті 7 цього Закону.
48. Наведене свідчить про протиправність дій МОЗ України щодо розгляду заяви-скарги ОСОБА_1 від 13.07.2017, що тягне за собою покладення  на МОЗ України обов?язку розглянути цю скаргу відповідно до норм чинного законодавства України, проте не є підставою для задоволення позовної вимоги №2, яка є способами судового захисту в разі оскарження рішення органу медико-соціальної експертизи, а також вимоги №3 з огляду на обґрунтування цієї вимоги неправомірністю встановленої позивачці 3 групи інвалідності з 07.02.2017.
49. Таким чином, доводи касаційної скарги ОСОБА_1 в частині порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права частково знайшли своє підтвердження. Водночас доводи позивачки про порушення судами норм процесуального права зводяться до переоцінки доказів, яким була надана оцінка судами попередніх інстанцій у процесі розгляду справи, що виходить за межі касаційного перегляду, визначені у частині другій статті 341 КАС України.
50. Аргументи касаційної скарги Центральної МСЕК не впливають на висновки суду касаційної інстанції, оскільки обґрунтовують правомірність дій цього відповідача з підстави, яка визнана неприйнятною для вирішення спірних правовідносин.
51. Відповідно до частини першої статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.
52. Оскільки рішення судів обох інстанцій ухвалені з неправильним застосуванням норм матеріального права, а правильне по суті рішення суду першої інстанції в частині відмови в задоволенні позовних вимог до Центральної МСЕК ґрунтується на помилкових мотивах, то рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню з ухваленням нового рішення про часткове задоволення позову.
Керуючись статтями 344, 351, 355, 356, 359 КАС України, Суд
П О С Т А Н О В И В:
1. Касаційні скарги ОСОБА_1 і Державного закладу «Центральна медико-соціальна експертна комісія Міністерства охорони здоров`я України» задовольнити частково.
2. Скасувати рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 25 березня 2019 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 02 вересня 2019 року.
3. Ухвалити нове рішення, яким позов ОСОБА_1 задовольнити частково.
4. Визнати протиправними дії Міністерства охорони здоров`я України щодо розгляду заяви-скарги ОСОБА_1 від 13.07.2017 та зобов?язати Міністерство охорони здоров`я України розглянути зазначену скаргу відповідно до норм чинного законодавства України.
5. У задоволенні решти позовних вимог відмовити.
6. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає оскарженню.
Суддя-доповідач                                                                                 С.А. Уханенко
Судді:                                                                                                     О.В. Кашпур
                                                                                                    О.Р. Радишевська