ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
 
12 січня 2021 року
м. Київ
 
Справа № 757/44631/19-ц
 
Провадження № 14-171цс20
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
 
судді-доповідача Ситнік О. М.,
 
суддів Анцупової Т. О., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Катеринчук Л. Й.,              Князєва В. С., Лобойка Л. М., Пількова К. М., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Сімоненко В. М., Ткача І. В., Штелик С. П.
 
розглянула в порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу  Верховної Ради України на постанову Київського апеляційного суду від 28 січня 2020 року у складі колегії суддів Пікуль А. А., Гаращенка Д. Р., Невідомої Т. О.,
у цивільній справі за позовом ОСОБА_1 до Державної казначейської служби України, Верховної Ради України про відшкодування шкоди та 
ВСТАНОВИЛА:
У серпні 2019 року ОСОБА_1 звернувся до суду з  указаним позовом, у якому просив: 
- стягнути з Державного бюджету України на відшкодування майнової шкоди, завданої органом державної влади - Верховною Радою України,                                              1 660 047 грн 24 коп. через зобов`язання Державної казначейської служби України списати вказані кошти зі спеціально визначеного для цього рахунку Державного бюджету України на відшкодування шкоди, завданої органами державної влади чи службовими особами;
- стягнути з Державного бюджету України на відшкодування моральної шкоди, завданої органом державної влади - Верховною Радою України,                                       1 000 000 грн 00 коп. через зобов`язання Державної казначейської служби України списати вказані кошти зі спеціально визначеного для цього рахунку Державного бюджету України для відшкодування шкоди, завданої органами державної влади чи службовими особами.
Короткий зміст позовних вимог
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що 07 травня 2018 року рішенням Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду задоволено його позов до Верховної Ради України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, - Вища рада правосуддя, та визнано незаконною і скасовано Постанову Верховної Ради України від 29 вересня  2016 року № 1616-VIII про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Вищого господарського суду України у зв`язку з порушенням присяги судді.
26 лютого 2019 року постановою Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу Верховної Ради України залишено без задоволення, а рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 07 травня 2018 року - без змін.
ОСОБА_1 у позові вказував, що йому завдано матеріальну і моральну шкоду в результаті прийняття Верховною Радою України постанови про звільнення з посади судді. Зокрема, при обрахуванні розміру шкоди він ураховував право на отримання відшкодування у розмірі неотриманої суддівської винагороди, неотриманої компенсації за невикористану щорічну оплачувану відпустку, неотриманої допомоги на оздоровлення у розмірі посадового окладу, неотриманої компенсації за невикористану додаткову відпустку за період  із 07 жовтня 2016 року по 02 серпня 2019 року на загальну суму  1 660 047 грн 24 коп.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
21 листопада 2019 року ухвалою Печерського районного суду міста Києва задоволено заяву представника Верховної Ради України  Шумар В. Ю. про закриття провадження у справі.
Закрито провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Державної казначейської служби України, Верховної Ради України про відшкодування шкоди.
Роз`яснено ОСОБА_1 право на звернення з позовом у порядку адміністративного судочинства.
Ухвала суду першої інстанції мотивована тим, що питання, пов`язані з прийняттям (обранням, призначенням) громадян на публічну службу, її проходженням та звільненням з публічної служби (припиненням), регулюються спеціальними нормативно-правовими актами. У цій справі таким спеціальним нормативно-правовим актом є Закон України «Про судоустрій та статус суддів», який визначає організацію судової влади та здійснення правосуддя в Україні, що функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів і забезпечує право кожного на справедливий суд.
Предметом спору в цій справі є стягнення збитків у вигляді неотриманої суддівської винагороди, неотриманої компенсації за невикористану щорічну оплачувану відпустку, неотриманої допомоги на оздоровлення в розмірі посадового окладу, неотриманої компенсації за невикористану додаткову відпустку за період із 07 жовтня 2016 року по 02 серпня 2019 року на загальну суму 1 660 047 грн 24 коп. 
Суд вказав, що спір, який виник між сторонами у справі, стосується проходження позивачем публічної служби, що має відношення і до виплати суддівської винагороди, компенсації за невикористані оплачувані відпустки, неотриманої допомоги на оздоровлення в розмірі посадового окладу, та відповідно до положень статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України (далі-КАС України) підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства та послався на правовий висновок, викладений у постановах Великої Палати Верховного Суду від 14 листопада 2018 року у справі                                 № 757/70264/17-ц та від 05 червня 2019 року у справі № 686/23445/17.
28 січня 2020 року постановою Київського апеляційного суду апеляційну скаргу представника ОСОБА_1 - ОСОБА_2 задоволено.
Ухвалу Печерського районного суду міста Києва від 21 листопада 2019 року скасовано, справу направлено для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Апеляційний суд указав, що вимоги про відшкодування шкоди можуть розглядатися за правилами адміністративного судочинства, якщо вони стосуються шкоди, завданої протиправними діями суб`єкта владних повноважень, і заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір та послався на статтю 21 КАС України.
Зазначив, що публічно-правовий спір, у якому було вирішено питання про протиправність рішення Верховної Ради України і встановлення порушення прав позивача як суб`єкта публічно-правових відносин, вже було розглянуто судом у порядку адміністративного судочинства у справі № 800/520/16. 
А ОСОБА_1 звернувся до суду з вимогою лише про відшкодування шкоди, тому відсутні правові підстави для закриття провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 255 Цивільного процесуального кодексу України (далі-ЦПК України), та вказав, що аналогічний правовий висновок, викладений у постанові Великої Палати Верховного Суду від                           26 червня 2019 року у справі № 263/5125/18.
Короткий зміст наведених у касаційній скарзі вимог 
У вересні 2018 року Голова Верховної Ради України подав до Верховного Суду касаційну скаргу, у якій, посилаючись на порушення судами норм процесуального права, просив постанову суду апеляційної інстанції скасувати і залишити без змін ухвалу суду першої інстанції.
Узагальнені доводи особи, яка подала касаційну скаргу
Як на підставу касаційного оскарження особа, яка подала касаційну скаргу, послалася на порушення судом норм процесуального права, а саме неврахування правового висновку щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Великої Палати Верховного Суду від 14 листопада 2018 року у справі № 757/70264/17-ц (провадження                      № 14-360цс18), від 05 червня 2019 року у справі № 686/23445/17 (провадження № 14-162цс19) (пункт 1 частини другої статті 389 ЦПК України).
Скасовуючи ухвалу суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції не врахував, що питання, пов`язані з прийняттям (обранням, призначенням) громадян на публічну службу, її проходженням та звільненням з публічної служби (припиненням), віднесено до компетенції судів адміністративної юрисдикції. Предметом спору в цій справі є стягнення збитків у вигляді неотриманої суддівської винагороди, неотриманої компенсації за невикористані оплачувані відпустки, неотриманої допомоги на оздоровлення в розмірі посадового окладу, виплата яких передбачена Законом України «Про судоустрій та статус суддів». 
Особа, яка подала касаційну скаргу, вважала, що суд першої інстанції правомірно зробив висновок, що зазначений спір не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства, тому обґрунтовано закрив провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 255 ЦПК України.
Позиція інших учасників справи
У травні 2020 року представник ОСОБА_1 - ОСОБА_2 подав відзив на касаційну скаргу, зазначив, що підстави для скасування оскаржуваного судового рішення відсутні, оскільки доводи касаційної скарги не свідчать про те, що судом допущено неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права, яке призвело до неправильного вирішення справи.
Рух справи у суді касаційної інстанції
27 квітня 2020 року ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного цивільного суду відкрито касаційне провадження.
19 жовтня 2020 року ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду справу призначено до судового розгляду, а ухвалою від 11 листопада 2020 року - передано на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду зауважив, що предметом розгляду в цій справі є вимога судді ОСОБА_1 про стягнення з відповідачів збитків у вигляді неотриманої суддівської винагороди, неотриманої компенсації за невикористану щорічну оплачувану відпустку, неотриманої допомоги на оздоровлення в розмірі посадового окладу, неотриманої компенсації за невикористану додаткову відпустку за період із 07 жовтня  2016 року по  02 серпня 2019 року на загальну суму 1 660 047 грн 24 коп.
Питання матеріального і соціально-побутового забезпечення суддів регулюються розділом ІХ Закону України «Про судоустрій та статус суддів».
З огляду на вказане Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду вважав, що спір, який виник між сторонами у справі, стосується проходження позивачем публічної служби, до якої включається і питання виплати суддівської винагороди, компенсації за невикористану щорічну та додаткову оплачувану відпустку, допомоги на оздоровлення.
Саме такий  висновок зробив суд першої інстанції, закривши провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 255 ЦПК України, з посиланням  на те, що спори, пов`язані з проходженням публічної служби, розглядаються за правилами адміністративного судочинства.
Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду послався на правовий висновок, викладений Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 14 листопада 2018 року у справі                                                 № 757/70264/17-ц, від 05 червня 2019 року у справі № 686/23445/17 та Верховним Судом у складі Об`єднаної палати Касаційного цивільного суду у постанові від 05 вересня 2019 року у справі № 686/6775/18, про те, що спір щодо проходження позивачем публічної служби, у тому числі й виплати заробітної плати та щомісячного грошового утримання, розглядається за правилами адміністративного судочинства.
Скасовуючи ухвалу суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції керувався правовим висновком Великої Палати Верховного Суду, висловленим у постанові від 26 червня 2019 року у справі № 263/5125/18, про те, що  відповідно до частини п`ятої статті 21 КАС України вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб`єктів публічно-правових відносин, або вимоги про витребування майна, вилученого на підставі рішення суб`єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше такі вимоги вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства.
Крім того, у справі № 210/5258/16-ц, у якій фізична особа звернулася до суду з позовом до Відділення виконавчої дирекції Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України в                   місті Кривому Розі Дніпропетровської області про відшкодування моральної шкоди, Велика Палата Верховного Суду, вирішуючи питання про юрисдикцію  справи, у постанові від 05 грудня 2018 року вказала, що, оскільки позивач не оспорював правомірність дій відповідача та не просив визнати їх протиправними, а вимога про відшкодування моральної шкоди не заявлена в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір, таку вимогу необхідно розглядати за правилами цивільного судочинства. Подібний висновок щодо юрисдикційності справи у подібних правовідносинах Велика Палата Верховного Суду висловила у постанові від 23 січня 2019 року у справі                    №  210/2104/16-ц.
З урахуванням наведеного суд апеляційної інстанції вважав, що цей спір стосується відшкодування шкоди і підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства, оскільки питання про протиправність рішення Верховної Ради України і встановлення порушення прав позивача як суб`єкта публічно-правових відносин вже  розглянуто судом у порядку адміністративного судочинства у справі № 800/520/16.
Верховний Суд у складі Касаційного цивільного суду зауважив, що спір, який виник між сторонами у справі, стосується проходження позивачем публічної служби.
Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду вважав за необхідне відступити від висновку, викладеного у постановах Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі                                         № 263/5125/18 та  від 05 грудня 2018 року у справі № 210/5258/16-ц про розгляд таких спорів за правилами цивільного судочинства.
09 грудня 2020 року ухвалою Великої Палати Верховного Суду справу прийнято для продовження розгляду та призначено до розгляду.
Позиція Великої Палати Верховного Суду
Велика Палата Верховного Суду, заслухала доповідь судді, перевірила наведені в касаційній скарзі та у відзиві на неї доводи, матеріали справи та вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню.
Суди встановили, що у жовтні 2016 року ОСОБА_1 звертався до Вищого адміністративного суду України як суду першої інстанції з позовом до Верховної Ради України, у якому просив визнати незаконною та скасувати Постанову Верховної Ради України від 29 вересня 2016 року № 1616-VIII «Про звільнення судді».
07 травня 2018 року рішенням Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду позов ОСОБА_1 задоволено: визнано незаконною та скасовано Постанову Верховної Ради України від                           29 вересня 2016 року № 1616-VIII про звільнення судді ОСОБА_1 з посади судді Вищого господарського суду України у зв`язку з порушенням присяги судді.
26 лютого 2019 року постановою Великої Палати Верховного Суду рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду               07 травня 2018 року залишено без змін.
Тобто публічно-правовий спір, у якому було вирішено питання про протиправність рішення Верховної Ради України та встановлення порушення прав позивача як суб`єкта публічно-правових відносин, розглянуто судом у порядку адміністративного судочинства у справі № 800/520/16, однак у цій справі не заявлялися вимоги про відшкодування шкоди.
Подаючи позов у порядку цивільного судочинства до Печерського районного суду міста Києва, ОСОБА_1 звернувся до Державної казначейської служби України, Верховної Ради України винятково з вимогами про відшкодування шкоди.
Вирішуючи питання юрисдикційності цього спору, Велика Палата Верховного Суду керується такими міркуваннями.
Відповідно до статті 124 Конституції України правосуддя в Україні здійснюють виключно суди.
Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
 За статтею 125 Конституції України судоустрій в Україні будується за принципами територіальності та спеціалізації і визначається законом. 
У статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі-Конвенція) закріплено принцип доступу до правосуддя. 
Поняття «суд, встановлений законом» стосується не лише правової основи існування суду, але й дотримання ним норм, які регулюють його діяльність (пункт 24 рішення ЄСПЛ від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України», заяви № 29458/04 та № 29465/04).
Поняття «суд, встановлений законом» включає в себе, зокрема, таку складову, як дотримання усіх правил юрисдикції та підсудності.
Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1                        статті 6 Конвенції.
ЄСПЛ неодноразово зазначив, що фраза «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. У рішенні у справі «Занд проти Австрії» («Zand v. Austria») Комісія висловила думку, що термін «суд, встановлений законом» у пункті 1 статті 6 передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з […] питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів [...]». У деяких випадках він визнавав, що найвищий судовий орган, уповноважений тлумачити закон, міг ухвалювати рішення, яке не було чітко визначене законом. Таке застосування закону, однак, мало винятковий характер, і зазначений суд надав чіткі й вірогідні підстави для такого виняткового відступу від застосування своїх визначених повноважень (рішення ЄСПЛ від 13 травня 2003 року у справі «Хуліо Воу Жиберт та Ель Хогар і ля Мода проти Іспанії») («Julio Bou Gibert and El Hogar Y La Moda J. A. X. A. v. Span»). 
За вимогами частини першої статті 18 Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі-Закон № 1402-VIII) суди спеціалізуються на розгляді цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення.
З метою якісної та чіткої роботи судової системи міжнародним і національним законодавством передбачено принцип спеціалізації судів.
Система судів загальної юрисдикції є розгалуженою. Судовий захист є основною формою захисту прав, інтересів та свобод фізичних і юридичних осіб, державних та суспільних інтересів.
Судова юрисдикція - це інститут права, який покликаний розмежувати між собою компетенцію як різних ланок судової системи, так і різні види судочинства - цивільне, кримінальне, господарське та адміністративне.
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Щодо визначення предметної та суб`єктної юрисдикції справи необхідно зазначити таке. 
За змістом статті 19 ЦПК України (тут і надалі у редакції, чинній на час подання позову до суду) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства. 
За загальним правилом у порядку цивільного судочинства загальні суди вирішують справи про захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, у яких хоча б одна зі сторін є фізичною особою, зокрема спори, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин, а також з інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства.
Критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від інших є, по-перше, те, що за своєю правовою природою вони виникають у приватноправових відносинах і містять наявність спору щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, крім випадків, коли такий спір вирішується за правилами іншого судочинства, а по-друге, спеціальний суб`єктний склад цього спору, у якому однією зі сторін є, як правило, фізична особа.
Щодо визначення адміністративної юрисдикції необхідно звернути увагу на таке.
Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
У пунктах  2, 7, 17 частини першої статті 4 КАС України надано визначення таких термінів: 
- публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій;  або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг;  або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи;
- суб`єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг;
- публічна служба - діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.
Публічно-правовий характер спору визначається тим, що вказані суб`єкти наділені владно-управлінськими повноваженнями у сфері реалізації публічного інтересу.
Характерною ознакою публічно-правових спорів є сфера їх виникнення - публічно-правові відносини, тобто передбачені нормами публічного права суспільні відносини, що виражаються у взаємних правах та обов`язках їх учасників у різних сферах діяльності суспільства, зокрема пов`язаних з реалізацією публічної влади.
Публічно-правовим вважається також спір, який виник з позовних вимог, що ґрунтуються на нормах публічного права, де держава в особі відповідних органів виступає щодо громадянина не як рівноправна сторона у правовідносинах, а як носій суверенної влади, який може вказувати або забороняти особі певну поведінку, надавати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.
Тому до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.
Крім того, до компетенції адміністративних судів належить розгляд спорів з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби, що передбачено у пунктах 1 та 2 частини першої статті 19 КАС України, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема:
 
1)     спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження;
2)     спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби.
Поняття публічної служби є широким, оскільки включає в себе державну службу, службу в органах місцевого самоврядування та службу в публічних установах. 
Сутність публічної служби полягає в трьох аспектах, а саме: у функціональному аспекті вона постає як діяльність з метою виконання загальнодержавних завдань управління; в інституційному - окреслює певне коло осіб, оскільки виконання публічних справ становить їх соціальну функцію; у юридичному - охоплює правове регулювання особливих публічно-правових, службових відносин.
Під «публічною службою» необхідно розуміти врегульовану виключно Конституцією та законами України професійну публічну діяльність осіб, які заміщують посади в державних органах і органах місцевого самоврядування щодо реалізації завдань і функцій держави та органів місцевого самоврядування.
Публічну службу в найширшому розумінні можуть здійснювати працівники усіх організацій публічного сектору: органами державної влади (тобто не лише виконавчої, а й законодавчої та судової); державними підприємствами та установами; органами місцевого самоврядування; комунальними підприємствами та установами.
Поняття «публічного службовця» необхідно розглядати через запропоновані юридичною наукою та практикою ознаки. Це, зокрема, зайняття посади в органі публічної влади, виконання завдань держави (громади) в межах покладених на них обов`язків і наданих прав, фінансування з державного (або місцевого) бюджету. Публічним є службовець, що обіймає посаду в органі влади, апараті органів влади чи органі місцевого самоврядування на підставі фактичного складу, обов`язковим елементом якого є акт призначення на посаду, і здійснює професійну виконавчо-розпорядчу адміністративну діяльність на постійній основі, виходячи з публічних інтересів.
Велика Палата Верховного Суду неодноразово висловлювалася щодо юрисдикційності справ за позовами, що стосуються обрання, перебування та звільнення з публічної служби.
Належність таких спорів до адміністративних обґрунтовано таким.
У рамках цивільного процесу суд не може досліджувати та встановлювати правомірність дій, рішень чи бездіяльності службовця або посадовця, оскільки така можливість передбачена лише в адміністративному процесі в силу приписів статті 19 КАС України, якою охоплюється питання прийняття на публічну службу, її проходження та звільнення (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 22 січня 2020 року у справі № 813/1045/18).
У постанові від 31 жовтня 2018 року у справі № 761/33941/16-ц Велика Палата Верховного Суду зазначала, що  публічна служба є різновидом трудової діяльності, відносини публічної служби як окремий різновид трудових відносин існують на стику двох галузей права - трудового та адміністративного, тому правовідносини, пов`язані з прийняттям на публічну службу, її проходженням та припиненням, регламентуються нормами як трудового, так і адміністративного законодавства, а спори, які виникають з таких правовідносин, підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Тобто до вказаних правовідносин, які є різновидом трудових, застосовуються і норми трудового права, у тому числі і стаття 237-1 Кодексу законів про працю України (далі-КЗпП України) про відшкодування моральної шкоди працівнику, незважаючи на те, що такий спір виникає щодо прийняття, проходження чи припинення публічної служби.
З аналізу зазначених норм випливає, що законодавець урегулював питання, пов`язані з прийняттям (обранням, призначенням) громадян на публічну службу, її проходженням та звільненням з публічної служби (припиненням), спеціальними нормативно-правовими актами.
Одним з елементів публічної служби є служба в органах судової влади. Залежно від завдань і функцій судової влади можна виокремити такі види публічної служби: 1) служба на посаді судді, 2) служба в органах, що забезпечують діяльність судді, 3) служба в державних органах та установах системи правосуддя.
Служба на посаді судді - це вид публічної служби, який  стосується тільки однієї категорії - професійних суддів при здійсненні ними правосуддя і характеризується: а) зайняттям суддею державної посади у державному органі (суді) і неналежністю до категорії як політичних, так і державних службовців;              б) особливим порядком призначення на посаду судді, і проходження суддівської служби та припинення такої служби; в) незалежністю суддів і підпорядкуванням тільки закону; г) оплатою праці за рахунок державного бюджету.  
Публічна служба професійного судді здійснюється із часу складання ним присяги та припиняється із часу звільнення з посади органом, що його обрав або призначив.
На час виникнення спірних правовідносин, пов`язаних зі звільненням судді з посади діяв Закон України «Про судоустрій і статус суддів» від07 липня                     2010 року за № 2453-VI (далі-Закон № 2453-VI).
 
Цей Закон визначав організацію судової влади та здійснення правосуддя в Україні, що функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів і забезпечує право кожного на справедливий суд.
У статті 1 цього Закону передбачалося, що судова влада в Україні відповідно до конституційних засад поділу влади здійснюється незалежними та безсторонніми судами, утвореними згідно із законом.
Судову владу реалізовують професійні судді та, у визначених законом випадках, народні засідателі і присяжні шляхом здійснення правосуддя в рамках відповідних судових процедур.
Згідно зі статтею 52 Закону № 2453-VIсуддею є громадянин України, який відповідно до Конституції України та цього Закону призначений чи обраний суддею, займає штатну суддівську посаду в одному з судів України і здійснює правосуддя на професійній основі.
Судді в Україні мають єдиний статус незалежно від місця суду в системі судів загальної юрисдикції чи адміністративної посади, яку суддя обіймає в суді.
Відповідно до статті 81Закону № 2453-VIпорядок розгляду питання та прийняття Верховною Радою України рішення про обрання кандидата на посаду судді безстроково встановлюється цим Законом та Регламентом Верховної Ради України.
У статті 116Закону № 2453-VI передбачався порядок звільнення судді з посади у зв`язку з порушенням ним присяги судді.  
Відповідно до пункту 5 частини п`ятої статті 126 Конституції України суддя звільняється з посади у зв`язку з порушенням ним присяги судді.
Факти, що свідчать про порушення суддею присяги, мають бути встановлені Вищою кваліфікаційною комісією суддів України або Вищою радою юстиції.
Звільнення судді з посади на підставі порушення ним присяги судді відбувається за поданням Вищої ради юстиції після розгляду цього питання на її засіданні відповідно до Закону України «Про Вищу раду юстиції».
На підставі подання Вищої ради юстиції Верховна Рада України приймає постанову про звільнення судді з посади.
Отже, Верховна Рада України приймала участь у процедурі призначення на посаду судді безстроково, а також приймала остаточне рішення про звільнення судді, призначеного на посаду безстроково.
Спеціальним нормативно-правовим актом, яким врегульовано діяльність на посаді судді  за період, за який позивач вважав, що йому спричиненого матеріальну та моральну шкоду, є Закон № 1402-VIII. 
У розділі ХІІІ «Прикінцеві та перехідні положення» цього Закону визначено, що він набирає чинності з дня набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», крім пунктів 39 та 48 цього розділу, які набирають чинності з дня, наступного за днем опублікування цього Закону.
У розділі ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» визначено, що цей Закон набирає чинності через три місяці з дня, наступного за днем його опублікування, крім частини шостої статті 124 Конституції України в редакції цього Закону, яка набирає чинності через три роки з дня, наступного за днем опублікування цього Закону, який набрав чинності 30 вересня 2016 року.
У преамбулі Закону № 1402-VIII (тут і далі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) зазначено, що цей Закон визначає організацію судової влади та здійснення правосуддя в Україні, що функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів і забезпечує право кожного на справедливий суд.
Статтею 1 Закону № 1402-VIII передбачалося, що судова влада в Україні відповідно до конституційних засад поділу влади здійснюється незалежними та безсторонніми судами, утвореними законом.
Судову владу реалізовують судді та, у визначених законом випадках, присяжні шляхом здійснення правосуддя у рамках відповідних судових процедур.
Питання обрання (призначення) на посаду судді врегульовано розділом IV,  звільнення судді з посади та припинення його повноважень у розділі  VII та розділом XII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1402-VIII.
Згідно із частинами першою та другою статті 135 Закону № 1402-VIII суддівська винагорода регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами.
Суддівська винагорода виплачується судді з дня зарахування його до штату відповідного суду, якщо інше не встановлено цим Законом. Суддівська винагорода складається з посадового окладу та доплат. 
У справі, яка переглядається, ОСОБА_1 у позовній заяві просив відшкодувати йому моральну та майнову шкоду (упущену вигоду), завдану протиправною Постановою Верховної Ради України, у розмірі неотриманої компенсації за невикористану додаткову відпустку, неотриманої компенсації за невикористану щорічну оплачувану відпустку, неотриманих суддівської винагороди та виплати допомоги на оздоровлення.
З огляду на вказане можна зробити висновок, що спір, який виник між сторонами у справі, стосується проходження позивачем публічної служби, що обумовлює  виплату щомісячного грошового утримання, компенсації за невикористану відпустку, виплату матеріальної допомоги на оздоровлення та відшкодування моральної шкоди.
У постанові  від 14 листопада 2018 року у справі № 757/70264/17-ц Велика Палата Верховного Суду вказала, що спори з приводу прийняття на публічну службу, її проходження чи звільнення, на відміну від спорів щодо оскарження рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, мають розглядатися за правилами адміністративного судочинства незалежно від того, чи здійснює орган, з яким виник спір, у конкретних правовідносинах з позивачем владні управлінські функції. Для визначення юрисдикції спору з приводу прийняття громадянина на публічну службу, її проходження чи звільнення суд має встановити, чи проходила особа публічну службу, а також, у зв`язку із чим - прийняттям, проходженням або звільненням виник спір.
У постанові від 05 червня 2019 року у справі № 697/23445/17 Велика Палата Верховного Суду зробила висновок, що предметом спору є стягнення збитків у вигляді неотриманого щомісячного грошового утримання, які мали бути нараховані позивачу, коли він працював суддею, тобто перебував на публічній службі. Спір, який виник між сторонами, стосується проходження позивачем публічної служби, до якої включається і виплата щомісячного грошового утримання, тому він підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.
Велика Палата Верховного Суду вважає,  якщо спір виник після звільнення публічного службовця, у цьому випадку - судді, з посади у зв`язку з прийняттям постанови Верховної Ради України, яка була скасована відповідно до рішення суду, однак пов`язаний з вирішенням питань, які стосуються його діяльності на публічній службі та звільненням з неї, з вимогами про відшкодування моральної шкоди включно, такий спір має розглядатися за правилами адміністративного судочинства.
Тобто спори про відшкодування матеріальної чи моральної шкоди, пов`язаної з невиплатою суддівської винагороди, доплат та компенсаційних виплат  є такими, що пов`язані з проходженням та звільненням з публічної служби, якою є перебування на посаді судді,  тому повинні розглядатися за правилами адміністративного судочинства.
Щодо необхідності відступу від висновку, викладеного у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 263/5125/18 (провадження № 11-286апп19), Велика Палата Верховного Суду керується такими міркуваннями.
У зазначеній постанові Велика Палата Верховного Суду зробила, зокрема, такі висновки.
Згідно із частиною п`ятою статті 21 КАС України вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб`єктів публічно-правових відносин, або вимоги про витребування майна, вилученого на підставі рішення суб`єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше такі вимоги вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства.
Велика Палата Верховного Суду вказала, що вимоги про відшкодування матеріальної та моральної шкоди не заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір, і вважала помилковими доводи касаційної скарги про належність цього спору до юрисдикції адміністративного суду та погодилася з висновками судів першої й апеляційної інстанцій про те, що розгляд таких позовних вимог має вирішуватись за правилами цивільного судочинства.
Разом із цим Велика Палата Верховного Суду зауважує, що правовідносини у вказаній справі та у справі № 263/5125/18 не є тотожними, оскільки у вказаній справі спір стосується порядку проходження та звільнення особи з публічної служби, тоді як у справі № 263/5125/18 позивач звертався до суду з позовом до органів соціального захисту населення  про відшкодування майнової та моральної шкоди, обґрунтовуючи їх спричинення саме ненаданням субсидії та не просив визнати дії посадових осіб органів соціального захисту населення з відмови у наданні субсидії  протиправними.
Тобто спір не стосувався порядку призначення, проходження чи припинення публічної служби, і правовідносини не є подібними.
Оскільки спір у  справі №263/5125/18 та справі, що розглядається, вочевидь відрізняються як за суб`єктним складом, так і предметом доказування та правовим регулюванням,  тому підстав для відступу від висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеного у постанові від 26 червня 2019 року у справі   № 263/5125/18 (провадження № 11-286апп19), не вбачається.
У постанові від 05 грудня 2018 року у справі № 210/5258/16-ц  Велика Палата Верховного Суду з посиланням на статтю 21 КАС України вказала, що умовою розгляду вимоги про відшкодування моральної шкоди за правилами адміністративного судочинства є та обставина, щоб така  шкода була заподіяна протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб`єктів публічно-правових відносин і заявлена в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір.
У  справі № 210/5258/16-ц  спірні правовідносини пов`язані з відшкодуванням позивачеві моральної шкоди, завданої ушкодженням здоров`я від нещасного випадку на виробництві, відшкодування якої врегульовано у частині третій  статті 28 Закону України «Про загальнообов`язкове державне соціальне страхування» № 1105-XIV у редакції, чинній станом на час настання страхового випадку та встановлення позивачеві втрати професійної працездатності у зв`язку з трудовим каліцтвом і І групи інвалідності, за якою за  наявності факту заподіяння моральної шкоди потерпілому провадиться страхова виплата.
Оскільки  позивач не оспорював правомірність дій Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України в м. Кривому Розі Дніпропетровської області та не просив визнати їх протиправними, а вимога про відшкодування моральної шкоди не заявлена в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правий спір, така вимога має розглядатися за правилами цивільного судочинства.
Тобто у справі № 210/5258/16-ц  вимога про відшкодування майнової та моральної шкоди не пов`язана з питанням прийняття, проходження та припинення публічної служби позивачем. Обставини справ не є подібними, тому підстав для відступу від правового висновку, висловленого у справі № 210/5258/16-ц, Велика Палата Верховного Суду не вбачає.
Велика Палата Верховного Суду вважає, що спір у справі, що перебуває на розгляді, про відшкодування матеріальної чи моральної шкоди, пов`язаної з невиплатою суддівської винагороди, доплат та компенсаційних виплат є таким, що пов`язаний з проходженням та звільненням з публічної служби, якою є перебування на посаді судді,  тому повинен розглядатися за правилами адміністративного судочинства.
За таких обставин постанова апеляційного суду підлягає скасуванню, оскільки справа розглянута з порушенням правил юрисдикції, адже вона мала розглядатися за правилами адміністративного судочинства, про що зробив правильний висновок суд першої інстанції.
Згідно із частиною першою статті 413 ЦПК України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 400  цього Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
Постанову Київського апеляційного суду від 28 січня 2020 року необхідно скасувати, а ухвалу Печерського районного суду міста Києва від 21 листопада 2019 року залишити без змін.
Відповідно до підпунктів «б», «в» пункту 4 частини першої статті 416 ЦПК України у постанові суду касаційної інстанції має бути зазначено про розподіл судових витрат, понесених у зв`язку із розглядом справи у суді першої інстанції та апеляційної інстанції, у разі скасування рішення та ухвалення нового рішення або зміни рішення; розподілу судових витрат, понесених у зв`язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції.
За вимогами частини шостої статті 141 ЦПК України якщо сторону, на користь якої ухвалено рішення, звільнено від сплати судових витрат, з другої сторони стягуються судові витрати на користь осіб, які їх понесли, пропорційно до задоволеної чи відхиленої частини вимог, а інша частина компенсується за рахунок держави у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Якщо обидві сторони звільнені від оплати судових витрат, вони компенсуються за рахунок держави у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до пункту 13 частини другої статті 3 Закону України «Про судовий збір» судовий збір не справляється за подання позовної заяви про відшкодування шкоди, заподіяної особі незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їх посадовою або службовою особою, а так само незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, органів досудового розслідування, прокуратури або суду.
Позивач був звільнений від сплати судового збору. Тому з огляду на задоволення касаційної скарги, скасування постанови апеляційного суду  та залишення в силі ухвали суду першої інстанції про закриття провадження у справі сплачений Верховною Радою України судовий збір у зв`язку з розглядом справи у суді касаційної інстанції компенсується за рахунок держави.
На  користь Верховної Ради України з Державного бюджету України необхідно стягнути судовий збір, сплачений за подання касаційної скарги у сумі 2 102 (дві тисячі сто дві) грн.
Керуючись статтями 141, 259, 268, 400, 409, 413, 415, 416, 419 ЦПК України, Велика Палата Верховного Суду 
ПОСТАНОВИЛА:
Касаційну скаргу Верховної Ради України задовольнити.
Постанову Київського апеляційного суду від 28 січня 2020 року скасувати, ухвалу Печерського районного суду міста Києва від 21 листопада 2019 року залишити без змін.
Стягнути з Державного бюджету України на користь Верховної Ради України (01008, м. Київ, вул. М. Грушевського, 5, код ЄДРПОУ 20064120) судовий збір за подання касаційної скарги в розмірі 2 102 (дві тисячі сто дві) гривні.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач                                                                                    О. М. Ситнік
Судді:                        Т. О. Анцупова                                                     В. С. Князєв
                                  В. В. Британчук                                                   Л. М. Лобойко
                                  Ю. Л. Власов                                                         К. М. Пільков
                                  І. В. Григор`єва                                                     О. Б. Прокопенко
                                  В. І. Данішевська                                                 Л. І. Рогач
                                  Ж. М. Єленіна                                                      В. М. Сімоненко
                                  О. С. Золотніков                                                  І. В. Ткач
                                  Л. Й. Катеринчук                                                 С. П. Штелик