ПОСТАНОВА
Іменем України

11 березня 2021 року 
Київ
справа № 640/20494/19
адміністративне провадження № К/9901/11412/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Єресько Л.О.,
суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.
за участю: 
секретаря судового засідання Кисличенко О.В.,
представника позивача - Вознюка Є.В.,
представника відповідача - Анісімова Д.Д.
розглянув у відкритому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу № 640/20494/19
за позовом Акціонерного товариства "Оператор газорозподільчої системи "Сумигаз" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправною та скасування постанови
за касаційною скаргою Акціонерного товариства "Оператор газорозподільчої системи "Сумигаз"
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 грудня 2019 року, ухвалене суддею Вовком П.В.,
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04 березня 2020 року, ухвалену колегією суддів у складі: головуючого судді Шурка О.І., суддів Василенка Я.М., Оксененка О.М.,

УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. У жовтні 2019 року Акціонерне товариство "Оператор газорозподільчої системи "Сумигаз" (далі - позивач, АТ "Сумигаз") звернулося до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - відповідач, НКРЕКП або Національна комісія), у якому просили:
1.1. визнати протиправною та скасувати постанову відповідача від 06 вересня 2019 року № 1860 «Про накладення штрафу на АТ «Сумигаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу».
2. В обґрунтування позову зазначено, що НКРЕКП на час проведення перевірки позивача не затвердила та не оприлюднила у встановленому Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» №877-V від 05 квітня 2007 року (далі - Закон №877-V) порядку уніфіковану форму акту, що відповідає новій Методиці, яка затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 10 травня 2018 року № 342 (далі - Методика № 342), а тому не мала права проводити захід державного контролю (заходу), у зв`язку з чим комісія правомірно, на думку позивача, не допущена до перевірки.
2.1. Позивач указує, що відповідачем застосовано штрафну санкцію, яка не передбачена законом, а саме за законну відмову в допуску посадових осіб НКРЕКП до проведення перевірки та з порушенням правил застосування такої санкції та її меж. Вважає, що відповідачем порушено порядок оформлення відмови у проведенні перевірки, в частині складення акту перевірки, а не акту відмови у допуску до перевірки.
2.2. Наголошує, що відповідачем безпідставно встановлено наявність порушення в частині дотримання ліцензіатом інших нормативних актів - положень статті 11 Закону № 877-V, які не є вимогами ліцензійних умов.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 грудня 2019 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 04 березня 2019 року, у задоволенні адміністративного позову АТ «Сумигаз» відмовлено у повному обсязі.
4. Відмовляючи у задоволенні адміністративного позову, суд першої інстанції з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку про дотримання відповідачем порядку та процедури прийняття оскаржуваної постанови від 06 вересня 2019 року № 1860 "Про накладення штрафу на АТ "Сумигаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу". Суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що оскільки позивач є оператором газорозподільної системи та здійснює діяльність з розподілу природного газу, то відповідачем правомірно накладено на позивача штраф відповідно до Закону України "Про ринок природного газу".
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух в касаційній інстанції
5. 23 квітня 2020 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга АТ «Сумигаз», у якій скаржник просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 грудня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04 березня 2020 року і ухвалити нове судове рішення, яким задовольнити адміністративний позов у повному обсязі.
6. У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій в оскаржуваних рішеннях застосували норми права без урахування висновку щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постанові Верховного Суду від 13 лютого 2020 року у справі № 808/3059/17. На думку скаржника, суд касаційної інстанції у даній постанові підтвердив правову позицію АТ «Сумигаз» про те, що суб`єкт господарювання має беззаперечне право на недопуск посадових осіб державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених у статті 10 Закону № 877-V на стадії до початку перевірки, що і відбулося 22 серпня 2019 року у АТ «Сумигаз» під час допуску відповідача до проведення планового заходу державного нагляду (контролю), внаслідок чого і була прийнята оскаржувана постанова від 06 вересня 2019 року № 1860.
6.1. Скаржник наполягає, що НКРЕКП на час проведення перевірки позивача не затвердила та не оприлюднила у встановленому Законом № 877-V порядку уніфіковану форму акту, що відповідає Методиці № 342, а тому не мала проводити захід державного контролю (заходу),у зв`язку з чим комісія правомірно не допущена до перевірки.
6.2. Наголошує, що відповідачем безпідставно встановлено наявність порушення в частині дотримання ліцензіатом інших нормативних актів - положень статті 11 Закону № 877-V, які не є вимогами ліцензійних умов.
7. 23 квітня 2020 року відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Яковенко М.М., суддів Дашутін І.В., Шишов О.О.
8. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 05 травня 2020 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
9. Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 02 жовтня 2020 року, який здійснено на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 01 жовтня 2020 року № 1885/0/78-20 у зв`язку із зміною спеціалізації та введенням до іншої палати судді - доповідача Яковенка М.М. (Рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 21.09.2020 № 12), що унеможливлює його участь у розгляді касаційних скарг, визначено новий склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя-доповідач) Єресько Л.О., судді Загороднюк А.Г., Соколов В.М.
10. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 03 лютого 2021 року прийнято до свого провадження справу, закінчено підготовчі дії у справі та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження у відповідності до вимог пункту 5 частини 1 статті 340 та статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
11. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 09 лютого 2021 року призначено справу до розгляду у відкритому судовому засіданні.
Позиція інших учасників справи 
12. 25 травня 2020 року від НКРЕКП надійшов відзив на касаційну скаргу, де відповідач посилається на не обґрунтованість доводів даної касаційної скарги та просить її відхилити, а рішення суддів попередніх інстанцій залишити без змін. В обґрунтування відзиву Національна комісія вказує, що підстави недопуску до планової перевірки АТ "Сумигаз", зазначені останнім у листі скаржника від 22 серпня 2019 року № 400007-Сл-6660-0819, є незаконними та такими, що суттєво порушують основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.
12.1. Національна комісія звертає увагу на те, що частиною другою статті 5 Закону №877-V не встановлений строк протягом якого орган державного нагляду (контролю) має затвердити уніфіковані форми актів. При цьому, форма акту, затверджена додатком 18 до Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, затвердженого постановою НКРЕКП від 14 червня 2018 року № 428 (далі - Порядок 428), є уніфікованою та відповідає положенням Методики № 342. Цей Порядок розміщено на офіційному веб-сайті національної комісії за посиланням http://www.nerc.gov.ua/data/filearch/postanovy/2018/p0428-p-2018.pdf.
12.2. Також відповідач стверджує, що вимоги Закону № 877-V в частині необхідності приведення форм актів у відповідність із цим Законом, з урахуванням пункту 9 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» щодо лібералізації системи державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», на НКРЕКП не поширюються. На переконання Національної комісії, при здійсненні заходів державного контролю остання застосовує виключно форму акту перевірки, затверджену додатком 18 до Порядку №428.
13. 09 березня 2021 року на адресу Верховного Суду від НКРЕКП надійшли додаткові пояснення, у яких остання просить врахувати правові висновки, викладені у постанові Верховного Суду від 28 жовтня 2020 року у справі 460/1042/19 при застосуванні норм права у подібних правовідносинах, де Верховний Суд дійшов висновку про правомірінсть застосування НКРЕКП для оформлення результатів проведених контрольних заходів уніфікованої форми акту, затвердженої додатком 18 до Порядку №428.
Установлені судами фактичні обставини справи
14. Згідно із витягом з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань АТ «Сумигаз» є юридичною особою, предметом діяльності якої, відповідно до статуту AT «Сумигаз», зокрема, є: надання послуг з розподілу природного, нафтового газу та газу (метану) вугільних родовищ; розподіл природного нафтового газу та газу (метану) вугільних родовищ; створення, технічне обслуговування і експлуатація газових мереж, споруд, обладнання і приладів для газопостачання природного і скрапленого газу; виконання ремонтів газопроводів, газових приладів і пристроїв; локалізація і ліквідація аварійних ситуацій.
15. Відповідно до Плану здійснення заходів державного контролю суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, на 2019 рік, затвердженого постановою НКРЕКП від 30 листопада 2018 року № 1584, на підставі постанови НКРЕКП від 31 травня 2019 року № 917 «Про проведення планових перевірок суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, у ІІІ кварталі 2019 року» та посвідчення про проведення планової перевірки від 08 липня 2019 року № 254, комісія з проведення перевірки у складі працівників Сектору НКРЕКП у Сумській області мала здійснити планову перевірку позивача щодо дотримання Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16 лютого 2017 року № 201, за період діяльності з 01 січня 2017 року по 31 грудня 2018 року, у строк з 22 серпня 2019 року по 05 вересня 2019 року згідно з переліком питань відповідно до додатку 12 до Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, затвердженого постановою НКРЕКП від 14 червня 2018 року № 428.
16. Відповідач 08 серпня 2019 року на адресу позивача направив повідомлення №50-14.4-23/266 про проведення НКРЕКП на підставі Плану заходів державного контролю суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг на 2019 рік, затвердженого постановою НКРЕКП від 30 листопада 2018 року №1584, у строк з 22 серпня 2019 року по 05 вересня 2019 року планової перевірки щодо дотримання Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу за період з 01 січня 2017 року по 31 грудня 2018 року (а.с.44) та лист Сектору НКРЕКП у Сумській області від 08 серпня 2019 року №50-14.4-23/267 «Щодо надання інформації», відповідно до змісту якого органом ліцензування запитується інформація та документи у зв`язку з проведенням планового заходу державного нагляду (контролю).
17. 22 серпня 2019 року комісія з перевірки прибула за місцезнаходженням позивача та пред`явила голові Правління AT «Сумигаз» ОСОБА_1 оригінал посвідчення на проведення планової перевірки від 08 липня 2019 року №254, а також надала його копію. Водночас, позивачем було відмолено комісії у допуску до проведення цієї перевірки, про що повідомлено листом від 22 серпня 2019 року № 400007-Сл-6660-0819 з указанням причини такої відмови, яка зводилася до того, що відповідачем не затверджено та не оприлюднено на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику. Також, листом від 22 серпня 2019 року № 40007-Сл-6661-0819, наданого позивачем у відповідь на запит відповідача від 08 серпня 2019 року № 50-14.4-23/267 про надання інформації та документів, АТ «Сумигаз» повідомлено комісію, що через недопуск до перевірки, запит не є обов`язковим для виконання.
18. 22 серпня 2019 за результатами проведення планового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу комісією з перевірки складено акт № 290, в якому зазначено про відмову ліцензіата у проведенні планової перевірки та встановлено порушення позивачем п. 2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме: положень статті 11 Закону №877-V в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.
19. Листом від 22 серпня 2019 року № 50-14.4-23/280 НКРЕКП направлено позивачу акт перевірки від 22 серпня 2019 року №290, за наслідкам розгляду якого позивач подав свої заперечення.
20. 06 вересня 2019 року НКРЕКП прийнято постанову № 1860, у якій указано, що АТ «Сумигаз» порушено п. 2.1 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16 лютого 2017 року №201, щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме: положень статті 11 Закону № 877-V в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом, з огляду на що НКРЕКП, відповіднопунктів 11, 12 частини першої статті 17, статей 19, 22 та 59 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», накладено на позивача штраф у розмірі 850 000 грн.
21. Вважаючи вказану постанову протиправною, позивач звернувся до суду із цим позовом про її скасування.
Нормативне регулювання
22. Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
23. Пунктом 7 частини першої статті 1 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» від 02 березня 2015 року № 222-VIII (далі - Закон № 222-VIII, у редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин) визначено, що орган ліцензування - орган виконавчої влади, визначений Кабінетом Міністрів України, або уповноважений законом державний колегіальний орган, який відповідно до пункту 3 частини другої статті 6 цьогог здійснює контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов та за результатами перевірки приймає рішення.
24. У спірних правовідносинах таким органом є Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, правовий статус та повноваження якої визначаються Законом України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» від 22 вересня 2016 року №1540-VIII (далі - Закон №1540-VIII, у редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин).
25. Частиною першою статті 1 Закону №1540-VIII визначено, що Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
26. Згідно із статтею 3 Закону №1540-VIII регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.
26.1. Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; 3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; 4) державного контролю та застосування заходів впливу; 5) використання інших засобів, передбачених законом.
27. Частинами першою - третьою статті 19 Закону №1540-VIII передбачено, що регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю. Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора. Для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату та/або територіальних органів Регулятора.
28. Згідно з частиною четвертою статті 19 Закону №1540-VIII під час здійснення державного контролю регулятор має право: 1) вимагати від суб`єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог цього Закону та законів, що регулюють діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг, і ліцензійних умов; 2) фіксувати процес здійснення планового або позапланового заходу чи кожну окрему дію засобами аудіо - та відеотехніки, не перешкоджаючи здійсненню такого заходу; 3) вимагати припинення дій, що перешкоджають здійсненню державного контролю; 4) призначати експертизу, одержувати пояснення, довідки, копії документів, відомості з питань, що виникають під час державного контролю; 5) приймати обов`язкові до виконання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, рішення про усунення виявлених порушень; 6) накладати штрафні санкції та вживати заходів, передбачених законом.
29. Відповідно до частини п`ятої статті 19 Закону №1540-VIII за результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки. У разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання регулятора, за результатами якого регулятор приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом.
30. Постановою НКРЕКП від 14 червня 2018 року №428 затверджено Порядок контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, який набрав чинності 12 серпня 2018 року (далі - Порядок №428), який застосовується комісією при здійсненні контролю за дотриманням законодавства та ліцензійних умов ліцензіатами шляхом проведення планових та позапланових перевірок.
31. Порядок №428 встановлює: процедуру організації та проведення перевірок; порядок оформлення результатів перевірок; права та обов`язки голови та членів комісії з перевірки; права та обов`язки уповноваженої особи ліцензіата; контроль за виконанням рішень НКРЕКП; порядок застосування санкцій до ліцензіатів за порушення законодавства та ліцензійних умов (пунккти 1.3 та 1.4 Порядку № 428).
32. Згідно з пунктом 7.2 Порядку №428 при відмові ліцензіата у проведенні перевірки голова та члени комісії з перевірки фіксують факт відмови в акті перевірки. При цьому, вказуються причини відмови та додаються відповідні пояснення уповноваженої особи ліцензіата (у разі їх надання). Відмовою ліцензіата у проведенні перевірки вважається недопуск членів комісії з перевірки до здійснення перевірки за відсутності передбачених для цього законом підстав [...]. Відмова ліцензіата у проведенні перевірки за відсутності передбачених для цього законодавством і цим Порядком підстав є порушенням законодавства та відповідних ліцензійних умов та є підставою для застосування санкцій, зокрема санкції у вигляді анулювання ліцензії.
33. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю), визначено Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 5 квітня 2007 року № 877-V (далі - Закон № 877-V, у редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин).
34. Частиною п`ятнадцятою статті 4 Закону № 877-V передбачено, що при здійсненні заходів державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані використовувати виключно уніфіковані форми актів.
35. За приписами абзацу першого частини другої статті 5 Закону № 877-V методика розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), затверджується Кабінетом Міністрів України.
36. Відповідно до абзацу восьмого частини другої статті 5 Закону № 877-V уніфіковані форми актів з переліком питань затверджуються органом державного нагляду (контролю) та оприлюднюються на його офіційному веб-сайті протягом п`яти робочих днів з дня затвердження у порядку, визначеному законодавством.
37. Методика розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 10 травня 2018 року № 342, яка набрала чинності 12 червня 2018 року (далі - Методика № 342).
38. Частиною п`ятою статті 7 Закону № 877-V визначено, що суб`єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходу, якщо вони не пред`явили документів, передбачених цією статтею, зокрема посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю).
39. Згідно зі статтею 10 Закону № 877-V суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю), має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.
40. За приписами частини п`ятнадцятої статті 4 Закону № 877-V посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані використовувати виключно уніфіковані форми актів, які відповідно до статті 5 цього Закону, затверджуються органом державного нагляду на підставі Методики розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), яка затверджуються Кабінетом Міністрів України. Після затвердження уніфікованої форми акту, орган державного нагляду (контролю) зобов`язаний оприлюднити такий акт на власному офіційному веб-сайті.
41. За результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт, який, окрім іншого повинен містити дату складання акту. В останній день перевірки два примірники акта підписуються посадовими особами органу державного нагляду (контролю), які здійснювали захід, та суб`єктом господарювання або уповноваженою ним особою, якщо інше не передбачено законом. Якщо суб`єкт господарювання не погоджується з актом, він підписує акт із зауваженнями. Зауваження суб`єкта господарювання щодо здійснення державного нагляду (контролю) є невід`ємною частиною акта органу державного нагляду (контролю). У разі відмови суб`єкта господарювання підписати акт посадова особа органу державного нагляду (контролю) вносить до такого акта відповідний запис. Один примірник акта вручається керівнику чи уповноваженій особі суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі в останній день заходу державного нагляду (контролю), а другий зберігається в органі державного нагляду (контролю) (частина шоста статті 7 Закону № 877-V).
42. Ліцензійні умови - нормативно-правовий акт Кабінету Міністрів України, іншого уповноваженого законом органу державної влади, положення якого встановлюють вичерпний перелік вимог, обов`язкових для виконання ліцензіатом, та вичерпний перелік документів, що додаються до заяви про отримання ліцензії (пункт 4 статті першої Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" від 02 березня 2015 року № 222-VIII, далі - Закон № 222-VIII).
43. Пунктом 2.1 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП 16 лютого 2017 року №201 (далі - Ліцензійні умови) визначено, що господарська діяльність з розподілу природного газу здійснюється з дотриманням вимог Закону України "Про ринок природного газу", чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу.
43.1. Ліцензійні умови провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджені постановою НКРЕКП від 16 лютого 2017 року № 201 (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Ліцензійні умови).
44. Частиною другою статті 59 Закону України «Про ринок природного газу» від 09 квітня 2015 року № 329-VIII (далі - Закон №329) передбачено перелік правопорушень на ринку природного газу, серед яких, зокрема, порушення ліцензіатами відповідних ліцензійних умов провадження господарської діяльності (пункт 1).
45. Відповідно до частини третьої статті 59 Закону №329 у разі скоєння правопорушення на ринку природного газу до відповідних суб`єктів ринку природного газу можуть застосовуватися санкції у виді: попередження про необхідність усунення порушень; штрафу; зупинення дії ліцензії; анулювання ліцензії.
46. Згідно з підпунктом "б" пункту 5 частини четвертої статті 59 Закону №329 у разі скоєння правопорушення на ринку природного газу приймає у межах своїх повноважень рішення про накладення штрафів на суб`єктів ринку природного газу (крім споживачів), зокрема: від 3000 до 50000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян - на суб`єктів господарювання, що провадять господарську діяльність на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню, за порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню.
47. Частиною п`ятою статті 59 Закону № 329 передбачено, що під час визначення санкцій за порушення, передбачені цією статтею, регулятор враховує серйозність і тривалість правопорушення, наслідки правопорушення для інтересів ринку природного газу та його суб`єктів, пом`якшуючі та обтяжуючі обставини.
48. За одне правопорушення на ринку природного газу може застосуватися лише один вид штрафної санкції (штраф) або штраф разом із зупиненням дії ліцензії. Рішення про накладення санкцій регулятором оскаржуються в судовому порядку (частини сьома, восьма статті 59 Закону №329).
49. Відповідно до пункту 8 частини другої статті 16 Закону № 222-VIII підставою для прийняття рішення про анулювання ліцензії є акт про відмову ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування. Відмовою ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування вважається недопуск уповноважених посадових осіб органу ліцензування до здійснення перевірки додержання ліцензіатом вимог відповідних ліцензійних умов за відсутності передбачених для цього законом підстав (зокрема, ненадання документів, інформації щодо предмета перевірки на письмову вимогу посадових осіб органу ліцензування, відмова в доступі посадових осіб органу ліцензування до місць провадження діяльності, що підлягає ліцензуванню, об`єктів, що використовуються ліцензіатом при провадженні діяльності, що підлягає ліцензуванню, або відсутність протягом першого дня перевірки за місцезнаходженням ліцензіата особи, уповноваженої представляти інтереси ліцензіата на час проведення перевірки)
50. Частиною першою статті 16 Закону № 222-VIII визначено, що анулюванням ліцензії є позбавлення ліцензіата права на провадження виду господарської діяльності, що підлягає ліцензуванню, шляхом прийняття органом ліцензування рішення про анулювання його ліцензії.
Позиція Верховного Суду
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
51. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
52. Зі змісту ухвали Верховного Суду від 05 травня 2020 року слідує, що провадження у справі відкрито з підстав, визначених пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України, а саме якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку.
53. Спір у цій справі виник у зв`язку із накладенням НКРЕКП штрафу на АТ «Сумигаз" в розмірі 850000,00 грн відповідно до пунктів 11, 12 частини першої статті 17, статтей 19, 22 та 59 Закону №1540-VIII через відмову у допуску до перевірки, яке НКРЕКП визначає як порушення Ліцензійних умов.
54. Надаючи оцінку оскаржуваним судовим рішенням у межах доводів касаційної інстанції за правилами статті 341 КАС України, Верховний Суд виходить із такого.
55. Оцінюючи доводи касаційної скарги в частині наполягання АТ "Сумигаз" на законності недопуску до проведення планового контрольного заходу НКРЕКП через відсутність затвердженої уніфікованої форми акту, Верховний Суд враховує таке.
56. У постанові від 28 жовтня 2020 року у справі № 460/1042/19 Верховний Суд досліджував це питання у подібних правовідносинах.
57. Так, у справі № 460/1042/19 Верховний Суд визнав правильним застосування норм матеріального права судами попередніх інстанцій, які виходили з того, що вимоги, встановлені до складення уніфікованої форми акта перевірки Методикою №342, дотримані відповідачем у постанові № 428 від 14 червня 2018 року, якою затверджено Порядок контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, невід`ємною частиною якого є додатки до нього. Цей Порядок набрав чинності та не був оскарженим і скасованим в установленому законодавством порядку. За цих обставин, Верховний Суд дійшов висновку, що зазначена постанова правомірно застосована відповідачем до спірних правовідносин під час здійснення контрольного заходу.
58. Колегія суддів не бачить правових підстав для відступу від указаної правової позиції Верховного Суду у цій справі, а тому доводи касаційної скарги в цій частині належить відхилити.
59. Оцінюючи доводи касаційної скарги в частині наявності правових підстав для накладення НКРЕКП санкцій у вигляді штрафу, що є максимальним за розміром, на підставі статті 59 Закону № 1540-VIII за порушення позивачем ліцензійних умов у зв`язку з недопуском до перевірки, Верховний Суд приходить до таких висновків.
60. За своєю правовою природою санкції є видом юридичної відповідальності, можливість застосування яких має бути чітко врегламентована нормами законодавства. Будь-яке правопорушення має бути чітко визначено в законі.
61.  Конституційний Суд України, розвиваючи практику застосування статті 8 Основного Закону, указав, що верховенство права слід розуміти, зокрема, як механізм забезпечення контролю над використанням влади державою та захисту людини від свавільних дій держави. "Верховенство права як нормативний ідеал, до якого має прагнути кожна система права, і як універсальний та інтегральний принцип права необхідно розглядати, зокрема, в контексті таких основоположних його складових: принцип законності, [...] принцип юридичної визначеності, принцип справедливого суду. Верховенство права означає, що органи державної влади обмежені у своїх діях заздалегідь регламентованими та оголошеними правилами, які дають можливість передбачити заходи, що будуть застосовані в конкретних правовідносинах, і, відповідно, суб`єкт правозастосування може передбачати й планувати свої дії та розраховувати на очікуваний результат" (абзаци третій, четвертий, шостий пункту 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 20 червня 2019 року № 6-р/2019).
62. Принцип юридичної визначеності є істотно важливим для питання довіри до державної влади. 
63. Конституційний Суд України виходить з того, що принцип юридичної визначеності як складова конституційного принципу верховенства права є сукупністю вимог до організації та функціонування системи права, процесів правотворчості та правозастосування у спосіб, який забезпечував би стабільність юридичного становища індивіда. Зазначеного можна досягти лише шляхом законодавчого закріплення якісних, зрозумілих норм (абзац третій підпункту 3.3 пункту 3 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 6 червня 2019 року № 3-р/2019).
64. Юридичну визначеність необхідно розуміти через такі її складові: чіткість, зрозумілість, однозначність норм права; право особи у своїх діях розраховувати на розумну та передбачувану стабільність існуючого законодавства та можливість передбачати наслідки застосування норм права (законні очікування). Таким чином, юридична визначеність передбачає, що законодавець повинен прагнути до чіткості та зрозумілості у викладенні норм права. Кожна особа відповідно до конкретних обставин має орієнтуватися в тому, яка саме норма права застосовується у певному випадку, та мати чітке розуміння щодо настання конкретних правових наслідків у відповідних правовідносинах з огляду на розумну та передбачувану стабільність норм права (абзаци четвертий - шостий підпункту 4.1 пункту 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 20 червня 2019 року № 6-р/2019).
65. За правовою позицією Конституційного Суду України, викладеною у рішенні від 22 вересня 2005 року № 5-рп/2005, із конституційних принципів рівності і справедливості випливає вимога визначеності, ясності і недвозначності правової норми, оскільки інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці і неминуче призводить до сваволі (абзац другий підпункту 5.4 пункту 5 мотивувальної частини).
66. Конституційний Суд України виходить із того, що принцип правової визначеності не виключає визнання за органом державної влади певних дискреційних повноважень у прийнятті рішень, однак у такому випадку має існувати механізм запобігання зловживанню ними. Цей механізм повинен забезпечувати, з одного боку, захист особи від свавільного втручання органів державної влади у її права і свободи, а з другого - наявність можливості у особи передбачати дії цих органів (абзац третій підпункту 2.4 пункту 2 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08 червня 2016 року № 1-2/2016).
67. За усталеною практикою Європейського суду з прав людини вираз «згідно із законом» насамперед вимагає, щоб оскаржуване втручання мало певну підставу в національному законодавстві; він також стосується якості відповідного законодавства і вимагає, щоб воно було доступне відповідній особі, яка, крім того, повинна передбачати його наслідки для себе, а також це законодавство повинно відповідати принципу верховенства права.
68. Застосовуючи принцип правової визначеності та критерій якості нормативно-правових актів, застосованих відповідачем під час накладення санкцій оскаржуваною постановою у цій справі, колегія суддів виходить із такого. 
69. Як слідує із змісту оскаржуваної постанови НКРЕКП, на АТ "Сумигаз" було накладено штраф за порушення пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16 лютого 2017 року №201, щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України "Про ринок природного газу", чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме: положень статті 11 Закону № 877-V в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.
70. Тож, НКРЕКП вбачала порушення позивачем Ліцензійних умов саме у порушенні положень статті 11 Закону № 877-V в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю).
71. При цьому, у письмовому відзиві на касаційну скаргу та додаткових поясненнях НКРЕКП указувала, що до такого висновку вона дійшла у зв`язку з тим, що пунктом 2.1 глави 2 Ліцензійних умов передбачено, що господарська діяльність з розподілу природного газу здійснюється з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу.
72. Позаяк, статтею 11 Закону № 877-V встановлено імперативний обов`язок суб`єкта господарювання під час здійснення заходів державного нагляду (контролю) допускати посадових осіб органу нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом, то НКРЕКП вважає, що ця норма підпадає під визначення "інших нормативно-правових актів", указаних у пункті 2.1 глави 2 Ліцензійних умов.
73. Із наведеного слідує, що пункт 2.1 глави 2 Ліцензійних умов містить невизначений термін ("інші нормативно-правові акти"), що може призводити до непредбачуваного застосування цього пункту, оскільки під цей термін можна підвести будь-який нормативно-правовий акт, що означає надання НКРЕКП дискреційних повноважень у сфері притягнення ліцензіатів до відповідальності, які не мають чітко визначених меж.
74. Така норма не відповідає критерію якості закону (ясності і недвозначності правової норми), оскільки не може забезпечити її однакове застосування, що не виключає необмеженості трактування у її правозастосовній практиці і може призводити до свавільного її застосування. 
73. У свою чергу, Верховний Суд наголошує, що Ліцензійні умови передбачають   вимоги до провадження господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу.
74. Закон № 877 не є нормативно-правовим актом у сфері нафтогазового комплексу.
75. За приписами пункту 4 частини першої статті 1 Закону України "Про ліцензування" ліцензійні умови - це нормативно-правовий акт Кабінету Міністрів України, іншого уповноваженого законом органу державної влади, положення якого встановлюють вичерпний перелік вимог, обов`язкових для виконання ліцензіатом, та вичерпний перелік документів, що додаються до заяви про отримання ліцензії.
76. Частиною дев`ятою статті 9 цього ж Закону встановлено, що вимоги ліцензійних умов до суб`єкта господарювання мають бути обумовлені особливостями провадження виду господарської діяльності, що підлягає ліцензуванню, та включають специфічні організаційні, матеріально-технічні, виробничі, кадрові та інші вимоги.
77. Згідно з частиною десятою цієї ж статті до ліцензійних умов не можуть бути включені вимоги: 1) щодо додержання законодавства України у відповідній сфері та/або окремих законів у цілому; 2) законодавства, обов`язкові до виконання всіма суб`єктами господарювання.
78. Тобто, ліцензійні умови - це специфічні вимоги в тій чи іншій сфері господарювання.
79. Встановлена статтею 11 Закону № 877-V вимога щодо допуску посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом, як обов`язок будь-якого суб`єкта господарювання при здійсненні заходів державного нагляду та контролю, незалежно від того, яку саме господарську, в тому числі, ліцензійну діяльність провадить той чи інший суб`єкт є загальною, обов`язковою для виконання всіма суб`єктами господарювання.
80. Отже, порушення цієї вимоги не є порушенням пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов, тому Верховний Суд приходить до висновку, що недопуск до перевірки не утворює правопорушення у сфері Ліцензійних умов, а тому не може бути підставою для застосування санкцій у вигляді штрафу згідно з підпунктом "б" пункту 5 частини четвертої статті 59 Закону № 329 (за порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню).
81. З огляду на вищевикладене, Верховний Суд констатує, що судами попередніх інстанції неправильно застосовано норми Закону № 877, Закону № 329, Закону № 222-VIII та пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов, що за правилами частини першої статті 351 КАС України є підставою для скасування судових рішень і ухваленням нового рішення про задоволення позовних вимог.
Висновки Верховного Суду за результатами розгляду касаційної скарги
82. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду скарги має право, зокрема, скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанції повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.
83. За змістом частини першої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
84. З урахуванням того, що фактичні обставини справи судами попередніх інстанцій встановлено повно, але неправильно застосовано норми матеріального права, що призвело до ухвалення необґрунтованих судових рішень, Верховний Суд вважає необхідним рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 грудня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04 березня 2020 року скасувати. Ухвалити нову постанову про задоволення позовних вимог у повному обсязі. 
Висновки щодо розподілу судових витрат
85. За приписами частини першої статті 139 КАС України, при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.
86. Згідно з частиною шостою статті 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
87. Відповідно до матеріалів справи, за подання адміністративного позову до суду першої інстанції, за подачу апеляційної скарги та касаційної скарги на судові рішення попередніх інстанцій позивачем сплачено суму судового збору у розмірі 57375,00 грн (12750,00 грн + 19125,00 грн + 25500,00 грн).
88. Враховуючи, що позовні вимоги задоволено повністю, судові витрати мають бути присуджені на користь позивача в сумі 57375,00 грн.
Керуючись статтями 341, 344, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу Акціонерного товариства "Оператор газорозподільчої системи «Сумигаз» задовольнити.
2. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 грудня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04 березня 2020 року у справі № 640/20494/19 скасувати, ухвалити нову постанову, якою адміністративний позов Акціонерного товариства "Оператор газорозподільчої системи «Сумигаз»  - задовольнити.
3. Визнати протиправною та скасувати постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 06 вересня 2019 року № 1860 «Про накладення штрафу на АТ «Сумигаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу».
4. Стягнути на користь Акціонерного товариства "Оператор газорозподільчої системи «Сумигаз» (40021, м. Суми, вул. Лебединська, 13, код ЄДРПОУ 03352432) за рахунок бюджетних асигнувань Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (03057, м.Київ, вул. Смоленська, 19, код ЄДРПОУ 39369133) понесені судові витрати у вигляді сплаченого судового збору в розмірі 57 375 (п`ятдесят сім тисяч триста сімдесят п`ять) гривень 00 копійок.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Повний текст постанови виготовлено 12 березня 2021 року.

...........................

...........................

...........................
Л.О. Єресько
А.Г. Загороднюк 
В.М. Соколов
Судді Верховного Суду