ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 лютого 2021 року 
м. Київ
справа № 1.380.2019.000319
адміністративне провадження № К/9901/34598/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,

розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу №1.380.2019.000319

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Верболіз» і ОСОБА_1 
до прокуратури Львівської області
про визнання протиправними дій і зобов`язання утриматися від вчинення дій

за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю «Верболіз» і фізичної особи ОСОБА_1
на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 24 червня 2019 року
(прийняте у складі: головуючого судді Гулика А.Г.)
і постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24 жовтня 2019 року (прийняту у складі: головуючого судді Судової-Хомюк Н.М., суддів Пліша М.А., Святецького В.В.).

УСТАНОВИВ:

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

Товариство з обмеженою відповідальністю «Верболіз» і фізична особа ОСОБА_1 (директор вказаного товариства) у січні 2019 року звернулися з адміністративним позовом до прокуратури Львівської області, в якому, з урахуванням уточнень просили: 

- визнати незаконним подання касаційної скарги прокуратурою Львівської області у справі №914/2612/17 у зв`язку з відсутністю правових підстав для представництва прокурором інтересів держави у цій справі та непропорційністю дій, які ведуть до порушення прав позивачів;

- визнати сторонніми, упередженими і протизаконними дії прокуратури, а саме: те, що відповідач з одного боку шукає причини діяти проти товариства, при чому самостійно проводить дослідження і без права звертається до суду, а з другого боку, справи щодо захисту прав позивачів залишає без розгляду або спрямовує до інших органів і залишає без нагляду; зобов`язати прокуратуру провести нагляд відповідно до Закону України "Про прокуратуру", у тому числі над справами, про які повідомляли позивачі: клопотання до Національного антикорупційного бюро України, клопотання №154 від 15 червня 2017 року до Генеральної прокуратури України, клопотання щодо незареєстрованих договорів оренди, клопотання про розслідування можливих протизаконних дій і корупційних відносин з боку деяких працівників Журавнівської селищної ради;

- зобов`язати прокуратуру вияснити, чи упущення у ході внутрішнього контролю перевірки та непроведений нагляд прокуратурою (Стрийська місцева прокуратура, Львівська обласна прокуратура), у тому числі доводи у поясненні щодо судового засідання від 9 липня 2018 року, є правопорушеннями і при наявності порушень, в рамках своєї функції, прийняти відповідні заходи: кримінальні (як державний обвинувач), адміністративні або дисциплінарні.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що відповідач незаконно подав касаційну скаргу на рішення Господарського суду Львівської області та Львівського апеляційного господарського суду у справі №914/2612/17 за позовом першого заступника керівника Стрийської місцевої прокуратури Львівської області до Володимирецької сільської ради, ТОВ «Верболіз» про визнання недійсним рішення органу місцевого самоврядування та повернення земельних ділянок. Позивач зазначає, що прокурор має право звертатися до суду з позовом лише за наявності порушень або загрози порушень інтересів держави і лише після підтвердження судом повноважень для представництва. Натомість подання касаційної скарги у справі №914/2612/17, на думку позивачів, свідчить про невідповідність цих дій критеріям, визначеним статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - «КАС України»), і свідчить про тиск на позивачів з боку прокуратури. Також ОСОБА_1 вказує на порушення його конституційного права на вільний розвиток, розпорядження своєю власністю, втручання в його особисте життя.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 24 червня 2019 року, залишеною без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24 жовтня 2019 року, закрито провадження в частині позовних вимог про: 

- визнання сторонніми, упередженими і протизаконними дій відповідача, а саме, того, що прокуратура залишає без розгляду або спрямовує до інших органів і залишає без нагляду справи щодо захисту прав позивачів; зобов`язання провести нагляд відповідно до Закону України "Про прокуратуру", у тому числі над справами, про які повідомляли позивачі клопотання до Національного антикорупційного бюро України, (додаток 10 до позовної заяви), клопотання від 15 червня 2017 року №154 до Генеральної прокуратури України, клопотання щодо незареєстрованих договорів оренди (додаток 14 до позовної заяви), клопотання про розслідування можливих протизаконних дій і корупційних відносин з боку деяких працівників Журавнівської селищної ради (додаток 16 до позовної заяви);

- зобов`язання з`ясувати чи упущення у ході внутрішнього контролю перевірки та непроведений нагляд прокуратурою (Стрийська місцева прокуратура, Львівська обласна прокуратура), у тому числі доводи у поясненні щодо судового засідання від 9 липня 2018 року, є правопорушеннями і при наявності порушень, в рамках своєї функції, прийняти відповідні заходи: кримінальні (як державний обвинувач), адміністративні або дисциплінарні.

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 24 червня 2019 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24 жовтня 2019 року, у задоволенні позову відмовлено. 

Вказані рішення і постанова мотивовані тим, що адміністративний суд не вправі визначати наявність/відсутність підстав для звернення першого заступника керівника Стрийської місцевої прокуратури до Господарського суду Львівської області з позовом до Володимирецької сільської ради Жидачівського району Львівської області і ТОВ «Верболіз» про визнання недійсним рішення та повернення земельних ділянок, а також з касаційною скаргою заступника прокурора Львівської області на рішення господарського суду Львівської області від 23 квітня 2018 року та постанову Львівського апеляційного господарського суду від 30 липня 2018 року у справі №914/2612/17, оскільки вирішення питання про наявність підстав для такого звернення/подання касаційної скарги, має вирішуватися відповідним господарським судом в порядку, передбаченому Господарським процесуальним кодексом України.

Короткий зміст вимог касаційних скарг та відзивів (заперечень)

У касаційній скарзі позивачі просять скасувати оскаржувані рішення і постанову судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нову постанову, якою визнати незаконним подання касаційної скарги прокуратурою Львівської області у справі №914/2612/17 у зв`язку з відсутністю правових підстав для представництва прокурором інтересів держави у цій справі та непропорційністю дій, які ведуть до порушення прав позивачів.

Скаржники вказують на порушення судами норм матеріального і процесуального права і зазначають, що поданий позов стосується не вирішення питання про наявність/відсутність підстав для подання прокуратурою касаційної скарги у справі №914/2612/17, а перевищення відповідачем як державним органом своїх повноважень та непропорційність дій прокуратури. Так, позивачі зауважують, що відсутність у відповідача підстав для представництва інтересів держави в суді встановлена Господарським судом Львівської області в ухвалі від 28 січня 2019 року, яка постановлена після розгляду касаційної скарги прокуратури Львівської області і передачі Верховним Судом вказаної справи на новий розгляд. Скаржники вказують, що суд апеляційної інстанції не взяв до уваги вказані доводи, у зв`язку з чим порушив вимоги статей 1, 3, 19, 23, 32, 41, 131-1 Конституції України і статей 9, 78 КАС України. 

Прокуратура Львівської області відзиву на касаційну скаргу не подала, копію ухвали про відкриття касаційного провадження отримала 10 лютого 2020 року.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ 

Суди першої та апеляційної інстанцій встановили, що перший заступник керівника Стрийської місцевої прокуратури 11 грудня 2017 року звернувся з позовом до Господарського суду Львівської області до Володимирецької сільської ради Жидачівського району Львівської області і ТОВ «Верболіз» про визнання недійсним рішення від 23 грудня 2016 №81 «Про передачу в оренду земельних ділянок на території Володимирецької сільської ради на 2017 рік» та повернення земельних ділянок площею 228 га.

Рішенням Господарського суду Львівської області від 23 квітня 2018 року у справі №914/2612/17, залишеним без змін постановою Львівського апеляційного господарського суду від 30 липня 2018 року, у задоволенні позову відмовлено.

27 серпня 2018 року заступник прокурора Львівської області подав касаційну скаргу на вказані судові рішення. Постановою Верховного Суду касаційна скарга задоволена частково, судові рішення скасовані, а справа направлена на новий розгляд до суду першої інстанції.

Ухвалою Господарського суду Львівської області від 28 січня 2019 року позов першого заступника керівника Стрийської місцевої прокуратури до Володимирецької сільської ради Жидачівського району Львівської області і ТОВ «Верболіз» про визнання недійсним рішення та повернення земельних ділянок залишено без розгляду.

Не погоджуючись із діями відповідача щодо подання касаційної скарги на судові рішення, позивачі звернулися до суду з цим позовом.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) 

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з пунктом 3 частини першої статті 131-1 Основного Закону України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

За частинами третьою, четвертою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року №1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Приписами частини шостої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» визначено, що під час здійснення представництва інтересів громадянина або держави у суді прокурор має право в порядку, передбаченому процесуальним законом та законом, що регулює виконавче провадження: 1) звертатися до суду з позовом (заявою, поданням); 2) вступати у справу, порушену за позовом (заявою, поданням) іншої особи, на будь-якому етапі судового провадження; 3) ініціювати перегляд судових рішень, у тому числі у справі, порушеній за позовом (заявою, поданням) іншої особи; 4) брати участь у розгляді справи; 5) подавати цивільний позов під час кримінального провадження у випадках та порядку, визначених кримінальним процесуальним законом; 6) брати участь у виконавчому провадженні при виконанні рішень у справі, в якій прокурором здійснювалося представництво інтересів громадянина або держави в суді; 7) з дозволу суду ознайомлюватися з матеріалами справи в суді та матеріалами виконавчого провадження, робити виписки з них, отримувати безоплатно копії документів, що знаходяться у матеріалах справи чи виконавчого провадження.

Відповідно до частин першої, третьої статті 24 Закону України «Про прокуратуру» право подання позовної заяви (заяви, подання) в порядку цивільного, адміністративного, господарського судочинства надається Генеральному прокурору, його першому заступнику та заступникам, керівникам регіональних та місцевих прокуратур, їх першим заступникам та заступникам. Право подання апеляційної чи касаційної скарги на судове рішення в цивільній, адміністративній, господарській справі надається прокурору, який брав участь у судовому розгляді, а також незалежно від участі в розгляді справи прокурору вищого рівня: Генеральному прокурору, його першому заступнику та заступникам, керівникам регіональних та місцевих прокуратур, першим заступникам та заступникам керівників регіональних прокуратур.

За частинами другою, третьою статті 4 Господарського процесуального кодексу України (надалі - «ГПК України» у редакції, чинній станом на момент подання касаційної скарги Заступником прокурора Львівської області у справі №914/2612/17) юридичні особи та фізичні особи - підприємці, фізичні особи, які не є підприємцями, державні органи, органи місцевого самоврядування мають право на звернення до господарського суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав та законних інтересів у справах, віднесених законом до юрисдикції господарського суду, а також для вжиття передбачених законом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням. До господарського суду у справах, віднесених законом до його юрисдикції, мають право звертатися також особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

Згідно з частиною першою статті 17 ГПК України учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, інтереси та (або) обов`язки, мають право на апеляційний перегляд справи та у визначених законом випадках - на касаційне оскарження судового рішення.

Частинами третьою, четвертою статті 53 ГПК України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу.

Згідно частини першо статті 176 ГПК України за відсутності підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви чи відмови у відкритті провадження суд відкриває провадження у справі протягом п`яти днів з дня надходження позовної заяви або заяви про усунення недоліків, поданої в порядку, передбаченому статтею 174 цього Кодексу.

Водночас у пункті 4 частини п`ятої статті 174 ГПК України вказано, що суддя повертає позовну заяву і додані до неї документи у разі відсутності підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

У частині першій статті 294 ГПК України зазначено, що за відсутності підстав для залишення касаційної скарги без руху, повернення касаційної скарги чи відмови у відкритті касаційного провадження суд касаційної інстанції постановляє ухвалу про відкриття касаційного провадження у справі, в якій повідомляється про дату, час і місце розгляду скарги, а також про витребування матеріалів справи.

Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

За частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Законом України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» від 15 січня 2020 року №460-IX, що набрав чинності 8 лютого 2020 року, внесено ряд змін до КАС України, зокрема до Глави 2 «Касаційне провадження» Розділу ІІІ «Перегляд судових рішень».

Разом з тим, пунктом 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» вказаного Закону встановлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

Оскільки касаційна скарга Товариства з обмеженою відповідальністю «Верболіз» і ОСОБА_1 подана до набрання чинності Законом України від 15 січня 2020 року №460-IX, то здійснюючи касаційний перегляд справи Верховний Суд керується положеннями КАС України, які діяли до набрання чинності вказаним Законом, тобто у редакції Кодексу, чинній до 8 лютого 2020 року.

Ключовим доводом касаційної скарги є те, що позов у цій справі стосується не вирішення питання про наявність/відсутність підстав для подання прокуратурою касаційної скарги у справі №914/2612/17, а перевищення відповідачем як державним органом своїх повноважень та непропорційність дій прокуратури у зв`язку з поданням такої скарги. 

Тобто позивачі вважають, що прокуратура Львівської області як державний орган перевищила свої повноваження, подавши касаційну скаргу у господарській справі, де стороною було ТОВ «Верболіз».

Надаючи оцінку цим доводам слід зазначити, що відповідач здійснює свої повноваження щодо представництва інтересів держави в суді відповідно до статті 131-1 Конституції України та Закону України «Про прокуратуру», зокрема статей 23, 24. Водночас положеннями ГПК України визначаються особливості реалізації прокурором цих повноважень у господарському судочинстві. Такі ж особливості визначені, наприклад, у КАС України. 

Представництво прокурором інтересів держави в суді завжди здійснюється у порядку того чи іншого виду судочинства, адже реалізація цих функцій прокуратури неможлива без застосування норм тієї процедури, якими регулюється участь прокурора у відповідному судовому процесі. Тобто функції прокуратури щодо представництва інтересів держави в суді нерозривно пов`язані із підставами безпосередньої участі прокурора у судовому процесі, а отже й обґрунтування таких підстав, їх достатність та вагомість визначається тим судом, який розглядає конкретну справу і з огляду на обставини кожної справи.

Відтак надання оцінки щодо здійснення прокурором своїх повноважень у процесі здійснення представництва інтересів держави в суді також нерозривно пов`язано із оцінкою тих підстав представництва, які обумовлені обставинами конкретної справи.

Оскільки наявність підстав для такого звернення/подання касаційної скарги має вирішуватися відповідним господарським судом в порядку, передбаченому ГПК України, то адміністративний суд не може надавати оцінку відповідним діям прокурора щодо реалізації наданих йому законом повноважень. 

Прокурор, як і будь-який інший учасник процесу, має право користуватися всіма правами, що визначені відповідним процесуальним кодексом, серед яких право на звернення до суду і подання касаційної скарги. Натомість адміністративний суд не має права надавати окрему (додаткову) оцінку як обґрунтованості процесуальних дій однієї сторони в іншому судовому процесі, так і пропорційності цих дій з огляду на їх наслідки для іншої сторони.

До того ж гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Згідно усталеної практики Європейського суду з прав людини для того, щоб мати можливість звернутися за захистом до суду особа має довести, що вона є жертвою порушення прав, щоб претендувати на статус жертви такого порушення, оспорюваний захід має безпосередньо зашкодити особі. Тому Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод не передбачає можливості звернення із заявою actio popularis, що передбачає вимогу розтлумачити закріплені у Конвенції права і свободи або можливості оскарження особами положення національного законодавства лише на тій підставі, що, на їх думку, воно, можливо, порушує Конвенцію, тоді як воно безпосередньо не зачіпає їхні права (рішення: Aksu v. Turkey, заяви №4149/04 і 41029/04, пункт 50; Burden v. the United Kingdom, заява №13378/05, пункт 33; Tanase v. Moldova, заява №7/08, пункт 104).

Тобто наведені положення не дозволяють скаржитися щодо законодавства або конкретних обставин абстрактно.

Відтак до повноважень адміністративного суду також не входить надання загальної оцінки діям прокуратури як державного органу щодо реалізації нею своїх функцій представництва інтересів держави в суді.

Натомість, якщо позивачі вважають, що діяльність прокуратури Львівської області щодо звернення до суду є засобом тиску на ТОВ «Верболіз» як суб`єкта підприємницької діяльності, то вказане товариство не позбавлене права звернутися до уповноважених правоохоронних органів з повідомленням про незаконні дії відповідних посадових осіб прокуратури. Водночас адміністративний суд не має права надавати оцінку методам роботи органу державної влади.

Стосовно доводів скаржників про те, що ухвалою від 28 січня 2019 року у справі №914/2612/17 Господарський суд Львівської області у справі встановив відсутність правових підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді, то цей висновок не впливає на межі повноважень адміністративного суду. Так, застосування господарським судом тих чи інших норм процесуального закону (ГПК України) у конкретній ситуації щодо прокуратури як представника інтересів держави в суді не може бути достатньою підставою для захисту абстрактних прав позивачів, пов`язаних з особистими переконаннями щодо здійснення прокуратурою тиску на їхню підприємницьку діяльність.

З огляду на викладене, Верховний Суд вважає, що доводи скаржників про порушення їхніх прав на вільний розвиток, розпорядження своєю власністю і втручання в особисте життя не знайшли свого підтвердження у світлі предмету цього спору.

Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої й апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Оскільки доводи касаційної скарги на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 24 червня 2019 року і постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24 жовтня 2019 року, якою це рішення залишено без змін, не спростовують правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права, то оскаржувані судові рішення належить залишити без змін.

З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати у зв`язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України у редакції, чинній до 8 лютого 2020 року, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Верболіз» і фізичної особи ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 24 червня 2019 року і постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24 жовтня 2019 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.

……………………………

…………………………….

…………………………….

Н.М.          Мартинюк
А.В.          Жук
Ж.М.          Мельник-Томенко,
Судді          Верховного Суду