П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

___________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И
26 лютого 2021 р.	м.Одеса	Справа № 420/1262/20	
Головуючий в 1 інстанції: Самойлюк Г.П.
          П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: 
судді-доповідача – Федусика А.Г.,
суддів: Бойка А.В. та Шевчук О.А.,
розглянувши в порядку письмового провадження в м.Одесі апеляційну скаргу Міністерства енергетики України на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 26 червня 2020 року по справі за позовом ОСОБА_1 до Міністерства енергетики України про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,-

В С Т А Н О В И В :

У лютому 2020 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Міністерства енергетики України, в якому просив: визнати протиправним наказ Міністерства енергетики та захисту довкілля України №52-к від 16 січня 2020 року про звільнення та скасувати вказаний наказ; поновити його на посаді заступника начальника управління - начальника відділу дозвільно-ліцензійної діяльності та контролю Міністерства енергетики та захисту довкілля України; стягнути з Міністерства енергетики та захисту довкілля України на його користь середній заробіток за час вимушеного прогулу з 17 січня 2020 року по дату фактичного поновлення на роботі; допустити негайне виконання рішення суду в частині поновлення на посаді начальника відділу дозвільно-ліцензійної діяльності та контролю Міністерства енергетики та захисту довкілля України; допустити негайне виконання рішення суду в частині стягнення з Міністерства енергетики та захисту довкілля України середнього заробітку за один місяць.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що наказом Міністерства енергетики та захисту довкілля України №52-к від 16 січня 2020 року його звільнено з посади заступника начальника управління - начальника відділу дозвільно-ліцензійної діяльності та контролю Міністерства енергетики та захисту довкілля України відповідно до п.1 ч.1, ч.4  ст.87 Закону України «Про державну службу»  у зв`язку із скороченням посади державної служби внаслідок зміни структури і штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців. Позивач вважає зазначений наказ неправомірним та таким, що порушує його права на працю, оскільки його звільнено з посади з порушенням норм чинного законодавства, зокрема відповідачем не виконано обов`язку одночасно з попередженням про звільнення запропонувати йому іншої рівноцінної посади державної служби, а в разі відсутності  такої  - іншої посади у цьому державному органі, чим порушено приписи  ст. 49-2 КЗпП України. При цьому акцентовано увагу, що ні припинення структурного підрозділу, ні скорочення займаної ним посади, внаслідок зміни структури  та штатного розпису державного органу не відбулося, а відтак його звільнення є неправомірним.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 26 червня 2020 року позов задоволено.
Не погоджуючись з даним рішенням суду відповідач подав апеляційну скаргу, в якій зазначено, що рішення судом першої інстанції ухвалене з порушенням норм матеріального та процесуального права, у зв`язку з чим апелянт просив його скасувати та відмовити в задоволенні позову.
Розглянувши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів приходить до висновку про відсутність підстав для її задоволення з огляду на таке.
Судом першої інстанції було встановлено, що наказом Міністерства екології та природних ресурсів України №302-О від 13 жовтня 2016 року позивача, як переможця конкурсу на зайняття вакантних посад державної служби категорії «Б» і «В» апарату Міністерства екології та природних ресурсів України, призначено на посаду начальника відділу дозвільно-ліцензійної діяльності та контролю Департаменту екологічної безпеки.
Наказом Міністерства екології та природних ресурсів України №147-О від 23 березня 2017 року позивача з посади начальника відділу дозвільно-ліцензійної діяльності та контролю Департаменту  екологічної безпеки переведено на посаду заступника начальника управління з питань оцінки впливу на довкілля та дозвільно-ліцензійної діяльності  - начальника відділу дозвільно-ліцензійної діяльності та контролю Департаменту екологічної безпеки та дозвільно-ліцензійної діяльності з 03 квітня 2017 року.
З 03 вересня 2019 року, у зв`язку з перейменуванням Міністерства екології та природних ресурсів України в Міністерство енергетики та захисту довкілля України згідно постанови КМУ «Деякі питання оптимізації системи центральних органів виконавчої влади» №289 від 02 вересня 2019 року, позивач продовжив працювати у перейменованому міністерстві на тій самій посаді. Позивачу присвоєно 5 (п`ятий) ранг державного службовця, а його посада відноситься до категорії «Б» посад державної служби.
13 листопада 2019 року в.о. державного секретаря Міністерства енергетики та захисту довкілля України  надіслано позивачу попередження про наступне звільнення із займаної посади по закінченню 60 календарних днів з моменту доведення до відома цього попередження за п.1 ч.1  ст.87 Закону України «Про державну службу» у зв`язку із скороченням посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців.
Згідно з наказом Міністерства енергетики та захисту довкілля України №52-к від 16 січня 2020 року позивача з 17 січня 2020 року звільнено з посади заступника  начальника управління з питань оцінки впливу на довкілля та дозвільно-ліцензійної діяльності  - начальника відділу дозвільно-ліцензійної діяльності та контролю Департаменту екологічної безпеки та дозвільно-ліцензійної діяльності, відповідно до п.1 ч.1 та ч.4 ст.87, ст.89  Закону України «Про державну службу».
Винесення вказаного наказу та звільнення ОСОБА_1 із займаної посади і стало підставою для звернення з даним позовом до суду.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що станом на час прийняття оскаржуваного  наказу Законом України «Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади» від 19 вересня  2019 року №117-IX абз.2 ч.3  ст.87 Закону України «Про державну службу»  виключено, зокрема,  норму про те, що процедура вивільнення державних службовців на підставі пункту 1 частини першої цієї статті визначається законодавством про працю. Внесені  вказаним Законом  зміни та доповнення до  Законів №3166-VI  та  № 889-VIII  (зокрема ст.83 та 87-1) значно розширили повноваження суб`єктів призначення в частині звільнення державних службовців  (підстав такого звільнення). Разом з тим, на думку суду, вказані зміни поставили під загрозу гарантовані конституційні права на працю відповідної категорії осіб, які були призначені за процедурами та у порядку, що діяли до набрання чинності відповідними змінами у законодавстві, що є неприпустимим.
Отже, суд вважав, що з системного аналізу та взаємозв`язку ч.2  ст.19 Конституції України,  ст.87  Закону № 889-VIII, ст.5-1,  40,  49-2 КЗпП України  вбачається, що власник або уповноважений ним орган одночасно з попередженням про звільнення у зв`язку зі змінами в організації виробництва і праці, якщо такі мають місце, зобов`язаний запропонувати працівникові всі наявні вакантні посади, які він може обіймати відповідно до своєї кваліфікації, у тому числі інші рівноцінні посади державної служби. Тобто вжити заходи до переведення працівника за його згодою на іншу роботу.
Колегія суддів вважає висновки суду першої інстанції щодо задоволення позову правильними та зазначає таке.
Преамбулою Закону України "Про державну службу" (в редакції станом на час виникнення спірних правовідносин, далі Закон) визначено, що цей Закон визначає принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях.
Відповідно до ч.1 ст.1 Закону державна служба - це публічна, професійна, політично неупереджена діяльність із практичного виконання завдань і функцій держави.
Положеннями статті 4 Закону передбачено, що державна служба здійснюється з дотриманням принципів, зокрема, верховенства права - забезпечення пріоритету прав і свобод людини і громадянина відповідно до  Конституції України, що визначають зміст та спрямованість діяльності державного службовця під час виконання завдань і функцій держави; законності - обов`язок державного службовця діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені  Конституцією  та законами України; забезпечення рівного доступу до державної служби - заборона всіх форм та проявів дискримінації, відсутність необґрунтованих обмежень або надання необґрунтованих переваг певним категоріям громадян під час вступу на державну службу та її проходження; прозорості - відкритість інформації про діяльність державного службовця, крім випадків, визначених  Конституцією  та законами України; стабільності - призначення державних службовців безстроково, крім випадків, визначених законом, незалежність персонального складу державної служби від змін політичного керівництва держави та державних органів.
Також, зі змісту статті 5 Закону вбачається, що правове регулювання державної служби здійснюється  Конституцією України, цим та іншими законами України, міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, постановами Верховної Ради України, указами Президента України, актами Кабінету Міністрів України та центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби.
Відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом.
Дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.
Розділом IX Закону регламентовано питання припинення державної служби.
Так, відповідно до п.1 ч.1 ст.87 Закону підставою для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є скорочення чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізація державного органу.
Змістовний аналіз тексту наведеної вище норми дає підстави для висновку, що законодавцем було визначено три окремі підстав для припинення проходження особою державної служби, а саме: 
- скорочення чисельності або штату державних службовців;
- скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців;
- реорганізація державного органу.
Як було зазначено, 13 листопада 2019 року позивачу було направлено попередження про наступне звільнення із займаної посади, по закінченню 60 календарних днів з моменту доведення до відома цього попередження за п.1 ч.1  ст.87 Закону України «Про державну службу». 
Разом з тим, в спірному наказі про звільнення не було зазначено в письмовій формі та не деталізовано одну в вищевказаних трьох підстав для припинення проходження позивачем державної служби, водночас лише зазначено про звільнення на підставі п.1 ч.1 ст.87 Закону.
Колегія суддів зазначає, що наявність в п.1 ч.1  ст.87 Закону трьох окремих підстав для звільнення, які відокремлені сполучником «або» чи комою, покладає на роботодавця обов`язок щодо зазначення в наказі про звільнення конкретної підстави, визначеної цим пунктом, чого відповідачем протиправно зроблено не було.
Слід зазначити, що принцип правової визначеності має застосовуватись не лише на етапі нормотворчої діяльності, а й під час безпосереднього застосування існуючих норм права, що даватиме можливість особі в розумних межах передбачати наслідки своїх дій, а також послідовність дій держави щодо можливого втручання в охоронювані  Конституцією України  права та свободи цієї особи.
Наведені висновки за змістом узгоджуються з висновками Верховного Суду, який викладено у постанові від 24 квітня 2019 року у справі № 815/1554/17.
Так, по вказаній справі Верховний Суд зазначив, що «пунктом 9 частини 1  статті 51 Закону України «Про прокуратуру»  встановлено, що прокурор звільняється з посади у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.
Граматичний аналіз тексту наведеної вище норми дає підстави для висновку, що вжитий законодавцем роз`єднувальний сполучник «або» виділяє дві окремі підстави для звільнення прокурора із займаної ним посади: 1. ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду; 2. скорочення кількості прокурорів органу прокуратури. Колегія суддів наголосила, що наявність у пункті 9 частини першої  статті 51 Закону України «Про прокуратуру»  двох окремих підстав для звільнення, які відокремлені сполучником «або», покладає на роботодавця обов`язок щодо зазначення в наказі про звільнення конкретної підстави, визначеної цим пунктом».
Крім цього, колегія суддів зазначає, що звільнення особи з посади державної служби у зв`язку із змінами в організації виробництва і праці, що може бути пов`язано з реорганізацією, ліквідацією установи, скороченням посад чи штату працівників, буде вважатися необхідним та обґрунтованим у тому випадку, коли істотно змінюються або взагалі ліквідовуються функції, виконання яких передбачено посадою, яку займає державний службовець в певному державному органі. Одночасно, лише зміна назви державного органу (структурного підрозділу органу) чи посади державного службовця в цьому органі, на думку колегії суддів, не може вважатися належною та достатньою підставою для звільнення державного службовця, в тому числі на підставі п.1 ч.1  ст.87 Закону України «Про державну службу». 
З матеріалів справи вбачається, що наказом Міністерства екології та природних ресурсів України №147-О від 23 березня 2017 року позивача переведено на посаду заступника начальника управління з питань оцінки впливу на довкілля та дозвільно-ліцензійної діяльності  - начальника відділу дозвільно-ліцензійної діяльності та контролю Департаменту екологічної безпеки та дозвільно-ліцензійної діяльності з 03 квітня 2017 року та з цієї ж посади позивача було звільнено в січні 2020 року в зв`язку з введенням в дію 01 листопада 2019 року структури та штатного розпису апарату Міністерства енергетики та захисту довкілля України на 2019 рік, відповідно до наказу Мінекоенерго від 31 жовтня 2019 року № 367 «Про введення в дію структури та штатного розпису Міністерства енергетики та захисту довкілля України».
Матеріали справи містять копію штатного розпису апарату Міністерства енергетики та захисту довкілля України на 2019 рік, з аналізу якого (т.1 а.с.32) вбачається наявність посади заступника начальника управління – начальника відділу дозвільно-ліцензійної діяльності та контролю (12.2.1) Управління з питань дозвільно-ліцензійної діяльності (12.2) Департаменту з питань управління відходами, екологічної безпеки та переходу до кругової економіки (12), тобто новий штатний розпис містив аналогічну за змістом посаду, з якої позивача було звільнено.
Відповідно до ч.2 ст.77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
З урахуванням вказаної норми та в контексті спірних правовідносин, суд вважає, що саме відповідач, як суб`єкт владних повноважень, повинен був довести наявність факту таких змін в організації виробництва і праці, які призвели до істотної зміни або взагалі ліквідації функції, виконання яких було передбачено займаною позивачем посадою, чого відповідачем, не зважаючи на пропозицію суду, зроблено не було.
Так, протокольною ухвалою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 21 грудня 2020 року у даній справі вирішено витребувати у Міністерства енергетики України завірену копію положення про відділ, в якому позивач був керівником та з якого був звільнений, станом до 03 січня 2020 року, коли було затверджено нове положення.
На виконання вказаної ухвали суду Міністерством енергетики України повідомлено суду, що в результаті прийняття постанови Кабінету Міністрів України від 02 вересня 2019 року №829 «Деякі питання оптимізації системи центральних органів виконавчої влади» Міністерство екології та природних ресурсів перейменовано на Міністерство енергетики та захисту довкілля України та реорганізовано Міністерство енергетики та вугільної промисловості шляхом приєднання до Міністерства енергетики та захисту довкілля.
При цьому, всі кадрові справи Міністерства енергетики та захисту довкілля України фізично знаходились за адресою: вул.Митрополита Василя Липківського, 35, м.Київ.
Разом з тим, після прийняття постанови Кабінету Міністрів України від 27 травня 2020 року №425 «Деякі питання оптимізації системи центральних органів виконавчої влади» Міністерство енергетики та захисту довкілля України перейменовано на Міністерство енергетики України та утворено Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України. Однак, кадрові справи не були передані кадровій службі Міністерства енергетики України на адресу: Хрещатик, 30.
Відповідачем по даній справі зазначено, що Міністерство енергетики України не є розпорядником інформації щодо вказаного положення.
З огляду на вказане та з метою повного та всебічного розгляду даної справи судом направлено запит до Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України з проханням терміново надати суду завірену копію положення про відділ, в якому позивач був керівником та з якого був звільнений, на який вказане міністерство надало відповіді своїх структурних підрозділів (Департамент з питань поводження з відходами та екологічної безпеки, Управління робот из персоналом та Юридичний департамент) про відсутність затребуваних матеріалів.
Таким чином, в ході розгляду справи відповідачем не було доведено суду наявність таких змін в організації виробництва і праці, які унеможливлювали продовження позивачем державної служби та мали б наслідком його звільнення, більше того, відповідачем не було доведено наявність будь-яких змін, які б суттєво впливали на проходження позивачем державної служби. 
Крім того, з матеріалів справи вбачається, що позивача як переможця конкурсу на зайняття вакантних посад державної служби категорії «Б» і «В» апарату Міністерства екології та природних ресурсів України, призначено на посаду начальника відділу дозвільно-ліцензійної діяльності та контролю Департаменту екологічної безпеки.
Положення статті 87 Закону (в редакції станом на час призначення на посаду) передбачали, що підставами для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є, зокрема, скорочення чисельності або штату державних службовців, ліквідація державного органу, реорганізація державного органу у разі, коли відсутня можливість пропозиції іншої рівноцінної посади державної служби, а в разі відсутності такої пропозиції - іншої роботи (посади державної служби) у цьому державному органі (п.1 ч.1 статті 87 Закону).
Також, ч.3 вказаної статті передбачала, що процедура вивільнення державних службовців на підставі пункту 1 частини першої цієї статті визначається законодавством про працю.
Звільнення на підставі пункту 1 частини першої цієї статті допускається лише у разі, якщо державного службовця не може бути переведено на іншу посаду відповідно до його кваліфікації або якщо він відмовляється від такого переведення.
Згідно вимог статті 40 КЗпП України трудовий договір, укладений на невизначений строк, а також строковий трудовий договір до закінчення строку його чинності можуть бути розірвані власником або уповноваженим ним органом лише у випадках змін в організації виробництва і праці, в тому числі ліквідації, реорганізації, банкрутства або перепрофілювання підприємства, установи, організації, скорочення чисельності або штату працівників (п.1 ст.40).
Звільнення з підстав, зазначених у  пунктах 1,  2  і  6  цієї статті, допускається, якщо неможливо перевести працівника, за його згодою, на іншу роботу.
Разом з тим, редакція статті 87 Закону станом на час звільнення позивача вже не містила вимог робити пропозицію працівнику іншої рівноцінної посади державної служби, а в разі відсутності такої пропозиції - іншої роботи у цьому державному органі, як і не передбачала положень, що процедура вивільнення державних службовців на підставі пункту 1 частини першої цієї статті визначається законодавством про працю, що на думку колегії суддів звузило гарантовані конституційні права на працю відповідної категорії осіб, які були призначені за процедурами та у порядку, що діяли до набрання чинності відповідними змінами у законодавстві.
Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції з приводу того, що позивач призначався на відповідну посаду у порядку, визначеному положеннями  Закону та Закону України "Про центральні органи виконавчої влади"  до набрання чинності вищенаведеними змінами та доповненнями, внесеними  Законом від 19 вересня 2019 року №117-IX, що надавало йому певні соціальні гарантії, впевненість у майбутньому та передбачуваність проходження державної служби та визначений Законом принцип стабільності, проте позивач був звільнений саме на підставі доповненої  Законом від 19 вересня 2019 року № 117-IX  редакції  Закону № 889-VIII, яка набрала чинності 25 вересня 2019 року та визначила додаткові підстави припинення державної служби окремих державних службовців за ініціативою суб`єкта призначення, фактично погіршивши становище позивача, яке існувало до прийняття нової норми закону.
Відповідно до ч.2 ст.2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені  Конституцією  та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
На підставі викладеного, колегія суддів прийшла до висновку, що звільнення позивача відбулось без зазначення чітких причин та підстав, в межах змін законодавства, які  фактично звузили гарантовані конституційні права на працю відповідної категорії осіб, але за відсутності належних доказів таких змін в організації виробництва і праці, які унеможливили продовження позивачем державної служби, у зв`язку з чим спірний наказ про звільнення ОСОБА_1 не може вважатися законним та обґрунтованим та підлягає скасуванню, а сам позивач повинен бути поновлений на роботі. 
Доводи апеляційної скарги, яким була дана оцінка в мотивувальній частині рішення, ґрунтуються на суб`єктивній оцінці фактичних обставин справи та доказів. Зазначені доводи не містять посилань на конкретні обставини чи факти або на нові докази, які б давали підстави для скасування рішення суду першої інстанції.
Таким чином, на підставі встановлених в ході судового розгляду обставин, суд першої інстанції правильно дійшов висновку щодо спірних правовідносин.
Колегія суддів вважає, що суд першої інстанції порушень матеріального і процесуального права при вирішенні справи не допустив, а наведені в скарзі доводи правильність висновків суду не спростовують. За таких обставин, апеляційна скарга задоволенню не підлягає.
З огляду на залишення рішення суду першої інстанції без змін відповідно до приписів статті 139 КАС України підстави для розподілу судових витрат відсутні.
Керуючись статтями 308, 309, 315, 321, 322, 325 КАС України, суд -

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу Міністерства енергетики України - залишити без задоволення, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 26 червня 2020 року – без змін.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів у випадках, передбачених підпунктами а), б), в), г) пункту 2 частини 5 статті 328 КАС України.

Головуючий суддя 	 	Федусик А.Г.	
Судді	    	Бойко А.В.    Шевчук О.А.