ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

31 березня 2021 року  

м. Київ
справа № 591/1842/17
адміністративне провадження № К/9901/66628/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Желєзного І.В.,

розглянув у порядку письмового провадження справу 
за касаційною скаргою Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Сумської міської ради 
на рішення Зарічного районного суду м. Суми від 13.07.2018 (у складі судді Клименко А.Я.) та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 16.10.2018 (колегія у складі суддів Сіренко О.І., Жигилія С.П., Спаскіна О.А.) 
у справі № 591/1842/17
за позовом ОСОБА_1 
до Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Сумської міської ради
про визнання протиправним та скасування припису №21 від 17 березня 2017 року та постанови №11 від 29.03.2017 

І. РУХ СПРАВИ

1.          07.04.2017 ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Сумської міської ради, в якому просив:
- визнати протиправними та скасувати припис № 21 від 17.03.2017 та постанову № 11 від 29.03.2017 начальника управління державного архітектурно-будівельного контролю Сумської міської ради ОСОБА_2 ; 
- закрити провадження у справі про адміністративне правопорушення відносно позивача за ч.1 ст.96 КУпАП у зв`язку з відсутністю складу адміністративного правопорушення.
2.          Рішенням Зарічного районного суду м. Суми від 13.07.2018, залишеним без змін постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 16.10.2018, позовні вимоги задоволено.
3.          27.11.2018 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Відповідача на рішення Зарічного районного суду м. Суми від 13.07.2018 та постанову  Харківського апеляційного адміністративного суду від 16.10.2018. У касаційній скарзі Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Сумської міської ради просить скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог. 
4.          Ухвалою Верховного Суду від 03.11.2018 відкрито провадження у справі. 

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

5.          Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що 17.03.2017 відповідачем було проведено позапланову перевірку щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, за результатами якої складено акт та припис.
6.          Перевіркою встановлено, що відстань між будинком, що проектується, та суміжною будівлею № 3/1 є меншою 6,5 м і становить приблизно 6,24 м. Відстань між вікном будинку що проектується та кутом суміжного будинку менше нім 8 м, та становить близько 7,45 м. Відтак, замовник будівництва ОСОБА_1 здійснив будівництво житлового будинку з недотриманням протипожежних вимог ДБН 36092* "Планування і забудова міських і сільських поселень", які вказані в змінах до будівельного паспорту №325/08.01-02 від 08.08.2016, а також не дотримався умов, передбачених абз. 1 ст. 9 Закону України "Про архітектурну діяльність" та ч.1 ст. 27 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".
7.          Постановою №11 Управління державного архітектурно-будівельного контролю Сумської міської Ради від 29.03.2017 на позивача накладено адміністративне стягнення у вигляді штрафу в розмірі 510 грн. за ч. 1 ст. 96 КУпАП. 
8.          17.03.2017 відповідачем винесено припис №21, відповідно до якого приписано усунути порушення містобудівного законодавства, зазначені в акті перевірки №21 від 17.03.2017 у термін до 17.07.2017. 
9.          Вважаючи дії та рішення відповідача протиправними позивач звернувся до суду з позовом. 

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

10.          В обґрунтування вимог позивач зазначає, що відповідачем пропущено строк накладення адміністративного стягнення. Крім того, в оскаржуваній постанові зазначено, що відстань між його будинком та суміжною будівлею, яка належить ОСОБА_3 і ОСОБА_4 , становить близько 6,24 м, тобто в самій постанові навіть зазначено не точне визначення цієї відстані; не було враховано, що після будівництва будинку ним проведено його утеплення утеплювачем, товщина якого становить 12 см; приблизно визначена також відстань між вікном по осі В у стіні будинку та кутом суміжного будинку, а саме "близько 7,45 м".
11.          Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Сумської міської ради позов не визнало, вважало, що відсутні підстави для його задоволення, так як припис та постанова винесені згідно діючого законодавства, а тому просило суд у задоволенні позову відмовити.

IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

12.          Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що оскаржувана постанова складена за вчинення правопорушення, передбаченого ч.1 ст. 96-1 КУпАП.
13.          Водночас, відповідно до ст. 38 КУпАП адміністративне стягнення може бути накладено не пізніш як через 2 місяці з дня вчинення правопорушення, а при триваючому правопорушенні - не пізніш як через два місяці з дня його виявлення, за винятком випадків, коли справи про адміністративні правопорушення відповідно до цього Кодексу підвідомчі суду (судді).
14.           Встановлено, що зміни до будівельного паспорту №325/08.01-02 були внесені 08.08.2016, а оскаржувана постанова про притягнення позивача до адміністративної відповідальності за вчинення адміністративного правопорушення, передбаченого ч. 1 ст. 96 КУпАП, винесена лише 29.03.2017. 
15.          Враховуючи наведене, суди дійшли висновку, що строк, передбачений ст. 38 КУпАП, закінчився. 
16.          Крім того, суди першої та апеляційної інстанції зазначили, що під час складання протоколу про адміністративне правопорушення від 29.03.2017 відповідач не дотримався вимог ст.256 КУпАП, оскільки, не зазначив місце й час учинення адміністративного правопорушення.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

17.          Відповідач у касаційній скарзі не погоджується з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій та вважає, що судами неправильно застосовано норми матеріального та процесуального права з неповним з`ясуванням обставин справи. 
Наголошує, що відповідачем було накладено адміністративне стягнення в межах встановленого ст.38 КУпАП строку, оскільки суд апеляційної інстанції помилково зазначив, що Позивача було притягнуто до відповідальності за статтею 96-1 КУпАП, хоча в дійсності Відповідачем було встановлено порушення ч. 1 статті 96 КУпАП
Також зазначає, що дата вчинення правопорушення не є обов`язковим реквізитом постанови і її не зазначення не є підставою для її скасування.
18.          03.01.2019 надійшов відзив від Позивача, в якому останній покликався на правомірність рішень судів першої та апеляційної інстанції з огляду на те, що Відповідач діяв всупереч нормам чинного законодавства 

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

19.          Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права та вважає за необхідне зазначити наступне.
20.          Відповідно до частини другої ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
21.          Частиною 1 ст. 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" встановлено, що державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
22.          Відповідно до ч. 4 ст. 41 вищезазначеного Закону посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право, серед іншого, безперешкодного доступу до місць будівництва об`єктів та до об`єктів, що підлягають обов`язковому обстеженню; складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону; видавати обов`язкові для виконання приписи щодо: а) усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; б) зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельних норм, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.
23.          Постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №553 (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) затверджено Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю (далі - Порядок), який визначає процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
24.           Пунктом 2 Порядку передбачено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за дотриманням: 1) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, проектної документації, будівельних норм, державних стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об`єктів містобудування, технічних умов, інших нормативних документів під час виконання підготовчих і будівельних робіт, архітектурних, інженерно-технічних і конструктивних рішень, застосування будівельної продукції; 2) порядку здійснення авторського і технічного нагляду, ведення загального та (або) спеціальних журналів обліку виконання робіт, виконавчої документації, складення актів на виконані будівельно-монтажні та пусконалагоджувальні роботи; 3) інших вимог, установлених законодавством, будівельними нормами, правилами та проектною документацією, щодо створення об`єкта будівництва.
25.           Згідно з п.11 Порядку посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю мають право, зокрема, складати протоколи про вчинення правопорушень та акти перевірок, і накладати штрафи у межах повноважень, передбачених законом, видавати обов`язкові для виконання приписи щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельним нормам, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.
26.           Пунктом 16 Порядку передбачено, що за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.
27.          У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт (далі - припис) (п.17 Порядку).
28.           Відповідно до п.п. 21, 22 Порядку, якщо суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, не погоджується з актом перевірки, він підписує його із зауваженнями, які є невід`ємною частиною такого акта. У разі відмови суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, підписати акт перевірки та припису, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю робить у акті відповідний запис. У разі відмови суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, від отримання акта та припису, вони надсилаються йому рекомендованим листом з повідомленням.
29.           Зі змісту оскаржуваної постанови вбачається, що контролюючим органом встановлено порушення протипожежних вимог між будинками АДРЕСА_2 та будинку на суміжній земельній ділянці АДРЕСА_3 та порушеннями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм. стандартів і правил та відхилення від вихідних даних. 
30.           Суд погоджується з доводами відповідача, що суд апеляційної інстанції дійшов неправильного висновку щодо притягнення позивача до відповідальності за ч. 1 ст. 96-1 КУпАП, оскільки, як вбачається зі змісту оскаржуваної постанови, позивача було притягнуто до відповідальності за ч. 1 ст. 96 КУпАП (порушення вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил та затверджених проектних рішень під час нового будівництва, реконструкції, реставрації, капітального ремонту об`єктів чи споруд). Однак це не спростовує правомірності висновків судів по суті справи.
31.          Відповідно до  частини 1 статті 38 КУпАП  адміністративне стягнення може бути накладено не пізніш як через два місяці з дня вчинення правопорушення, а при триваючому правопорушенні - не пізніш як через два місяці з дня його виявлення, за винятком випадків, коли справи про адміністративні правопорушення відповідно до цього Кодексу підвідомчі суду (судді).
32.           За змістом наведених норм початок перебігу строку накладення адміністративного стягнення пов`язується з днем виявлення правопорушення лише у випадку вчинення триваючого правопорушення.
33.           Триваючі правопорушення є проступками, пов`язаними з тривалим, неперервним невиконанням обов`язків, передбачених правовою нормою. Такі правопорушення припиняються виконанням регламентованих обов`язків або притягненням винної у невиконанні особи до відповідальності. Як правило, ці правопорушення є наслідками протиправної бездіяльності. За невиконання вимог чинного законодавства установлено адміністративну відповідальність. Відомо, що триваючі правопорушення припиняються, якщо факт цих правопорушень виявлено компетентним органом при проведенні перевірок.
34.          Суд зауважує, що в оскаржуваній постанові від 29.03.2017 Відповідач сам зазначив про наявність декларації про готовність об`єкта до експлуатації  від 18.11.2016. Тобто будівництво було завершене саме 18.11.2016, а, отже, саме з цього моменту правопорушення вважається закінченим.
35.          При цьому, оскаржувана постанова про притягнення позивача до адміністративної відповідальності за вчинення адміністративного правопорушення, передбаченого ч. 1 ст. 96КУпАП, винесена лише 29.03.2017, тобто з пропуском строку, передбаченого ст. 38 КУпАП. Отже, така постанова винесена не у відповідності до положень чинного законодавства України, а тому є незаконною та підлягає скасуванню.
36.          Крім того, зміст протоколу про адміністративне правопорушення визначений в ст. 256 КУпАП. Під час складання протоколу про адміністративне правопорушення в ньому зазначають: дату й місце його складення, посаду, прізвище, ім`я, по батькові особи, яка склала протокол; відомості про особу, яку притягують до адміністративної відповідальності (у разі її виявлення); місце, час учинення й суть адміністративного правопорушення; нормативний акт, який передбачає відповідальність за це правопорушення; прізвища, адреси свідків і потерпілих, якщо вони є; пояснення особи, яку притягують до адміністративної відповідальності; інші відомості, необхідні для вирішення справи.
37.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що під час складання протоколу та оскаржуваної постанови №11 від 29.03.2017 Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Сумської міської ради не дотрималося вимог КУпАП та не зазначило місце й час учинення адміністративного правопорушення, а відтак колегія суддів погоджується із висновком судів попередніх інстанцій, що у такий спосіб відповідач порушив права позивача.
38.          Аналогічна позиція висловлена в постанові Верховного Суду від 16.04.2020 у справі №   523/336/17-а
39.          Враховуючи наведене, Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій в частині скасування постанови № 11 від 29.03.2017.
40. Однак Суд звертає увагу на те, що у позовній заяві ОСОБА_1 також просив визнати протиправними та скасувати припис № 21 від 17.03.2017. Задовольнивши всі позовні вимоги, в тому числі і стосовно оскаржуваного припису, ані суд першої, ані суд апеляційної інстанції не зробив жодних висновків щодо його правомірності.
41.          Відповідно до ст. 341 КАС України Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
42.          Відповідно до ч. 1 ст. 36 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом. До повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права. 
43.          Враховуючи те, що судами першої та апеляційної інстанцій не було оцінено законність оскаржуваного припису № 21 від 17.03.2017, Суд позбавлений можливості оцінити застосування норм матеріального та процесуального права в цій частині.
44.          Відповідно до п. 1 ч. 2 ст. 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази. 
45.          У ч. 4 цієї ж статті КАС України визначено, що справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
46.          З урахуванням вищезазначеного, справу слід направити до суду першої інстанції для розгляду справи в частині позовної вимоги про визнання протиправним та скасування припису № 21 від 17.03.2017.

Керуючись ст. 345, 349, 353, 355, 356 КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Сумської міської ради задовольнити частково.
Рішення Зарічного районного суду м. Суми від 13 липня 2018 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 16 жовтня 2018 року у справі №591/1842/17 скасувати в частині задоволення позовної вимоги щодо визнання протиправним та скасування припису № 21 від 17.03.2017 та направити справу в цій частині новий розгляд до Зарічного районного суду м. Суми.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                          В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                              А.А. Єзеров

Суддя                                                                                                              І.В. Желєзний