ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 березня 2021 року 
м. Київ

Справа №  913/299/18 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Міщенка І.С. - головуючого, Берднік І.С., Зуєва В.А.
за участю секретаря судового засідання - Савінкової Ю.Б.
розглянув у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Лисичанського професійного торгово-кулінарного ліцею
на постанову Східного апеляційного господарського суду від 19 листопада 2020     року (головуючий - Дучал Н.М., судді: Гетьман Р.А., Сіверін В.І.) і рішення Господарського суду Луганської області від 01 серпня 2019 року (суддя Тацій   О.   В.) у справі 
за позовом заступника керівника Лисичанської місцевої прокуратури Луганської області в інтересах держави в особі: 1. Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, 2. Луганської обласної державної адміністрації
до: 1. Лисичанського професійного торгово-кулінарного ліцею, 2. Фізичної особи-підприємця Зенцової Марини Олександрівни,
за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача-1 - Департаменту освіти і науки Луганської обласної державної адміністрації,
про визнання недійсними договорів купівлі-продажу

(за участю представника прокуратури - Зарудяна Н.О.)

Історія справи
Обставини справи, встановлені судами
1. 05.02.2018 Лисичанський професійний торгово-кулінарний ліцей (далі - Ліцей) звернувся до Департаменту освіти і науки Луганської обласної державної адміністрації з проханням надати додаткове фінансування за КЕКВ 2210 "Предмети, матеріали, обладнання та інвентар" у сумі 393 465 грн. для придбання меблів.
2. Розпорядженням голови Луганської обласної державної адміністрації №153 від 21.02.2018 внесені зміни до розпорядження голови облдержадміністрації №929 від 21.12.2017 "Про обласний бюджет на 2018 рік", зокрема виділено додаткові кошти для оновлення матеріально-технічної бази закладів професійної освіти.
3. 12.04.2018 тендерним комітетом Ліцею затверджено додаток до річного плану закупівель на 2018 рік, передбачено наступні закупівлі: ДК 021:2015, код 2210: (1) "39150000-8" - Меблі та приспособи різні - - очікувана вартість 53 370 грн; (2) "39290000-1" - Фурнітура різна - очікувана вартість 12000 грн, (3) "39120000-9" - Столи, серванти, письмові столи та книжкові шафи - очікувана вартість 31375 грн; (4) "39160000-1" - Шкільні меблі - - очікувана вартість 126300 грн; (5) "30190000-7" - Офісне устаткування та приладдя різне - очікувана вартість 14000 грн; (6) "39110000-6" - Сидіння, стільці та супутні вироби і частини до них - очікувана вартість 115080 грн.; (7) "39130000-2" - Офісні меблі  - очікувана вартість 5460 грн.
4. Між Ліцеєм (покупець) та Фізичною особою-підприємцем Зенцовою Мариною Олександрівною (продавець, далі - ФОП Зенцова М.О.) укладено наступні договори купівлі-продажу:
- від 17.04.2018 №14 предмет договору - меблі (код ДК 021:2015 - 39110000-6 "Сидіння, стільці та супутні вироби і частини до них") вартістю 115 080 грн;
- від 25.04.2018 №16 предмет договору - меблі (код ДК 021:2015 - 30190000-7 "Офісне устаткування та приладдя різне", код ДК 021:2015 - 39130000-2 "Офісні меблі", код ДК 021:2015 - 39290000-1 "Фурнітура різна", код ДК 021:2015 - 39120000-9 "Столи, серванти, письмові столи та книжкові шафи", код ДК 021:2015 - 39150000-8 "Меблі та приспособи різні"), вартістю 116   205 грн.
-  від 25.04.2018 №17 предмет договору - меблі (код ДК 021:2015 - 39160000-1 "Шкільні меблі"), вартістю 126 300 грн.
Короткий зміст позовних вимог
5. У червні 2018 року заступник керівника Лисичанської місцевої прокуратури Луганської області (далі - прокурор) в інтересах держави в особі (1) Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, (2) Луганської обласної державної адміністрації (далі - Луганська ОДА, позивач-2) звернувся до суду з позовом до Ліцею та ФОП Зенцової М.О. про визнання недійсними договорів купівлі-продажу від 17.04.2018 №14, від 25.04.2018 №16 та №17.
6. Позов мотивований тим, що оспорювані договори не відповідають вимогам закону, оскільки укладені внаслідок поділу предмету закупівлі в межах єдиної категорії товарів з метою уникнення застосування до закупівлі цих товарів положень Закону України "Про публічні закупівлі".
Короткий зміст оскаржуваних судових рішень 
7. Справа розглядалась судами неодноразово.
7.1. Постановою Верховного Суду від 18 квітня 2019 року скасовані рішення судів попередніх інстанцій з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції. Суд касаційної інстанції вказав на те, що судами не надано належної правової оцінки правомірності участі прокурора у даній справі, зокрема не встановлено обставин невиконання або неналежного виконання суб`єктом владних повноважень - Луганською ОДА своїх функцій щодо захисту майнових інтересів держави у спірних правовідносинах.  
8. За результатами нового розгляду справи рішенням Господарського суду Луганської області від 01 серпня 2019 року, залишеним без змін постановою Східного апеляційного господарського суду від 19 листопада 2020 року, позов прокурора задоволений частково. Позов прокурора в інтересах держави в особі Луганської ОДА задоволений, визнано недійсними укладені між відповідачами договори купівлі-продажу від 17.04.2018 №14, від 25.04.2018 №16 та №17. У задоволенні позову прокурора в інтересах держави в особі Міністерства економічного розвитку і торгівлі України відмовлено.
9. Суди дійшли висновків, що спірні договори не відповідають нормам Закону України "Про публічні закупівлі", оскільки укладені внаслідок штучного поділу предмету закупівлі в межах єдиної категорії з метою уникнення застосування електронної системи закупівель відповідно до приписів названого Закону. Фактично відповідачем-1 здійснювалася закупівля товару за категорією 39100000-3 "Меблі" Національного класифікатора   України ДК 021:2015 загальною вартістю 357   585   грн., а отже така закупівля мала проводитись замовником в порядку, встановленому Законом України "Про публічні закупівлі".
10. Поряд із цим судами встановлено, що органом, уповноваженим на захист інтересів держави у спірних правовідносинах щодо публічних закупівель є Луганська ОДА і прокурор на переконання судів обґрунтував, в чому полягає порушення інтересів держави в особі позивача-2, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду. Так, прокурором вказано, що укладення оспорюваних договорів з порушенням чинного законодавства призвело до нераціонального та неефективного використання бюджетних коштів, отже має місце порушення економічних інтересів держави. Проте позивачем-2 не здійснювався захист інтересів держави та мала місце бездіяльність органу, що виявилося в його усвідомленій пасивній поведінці. На виконання вимог частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурором надано низку листів (№5765вих18, №5764вих18 від 11.06.2018, листи №2994вих19, №2933 вих.19 від 16.05.2019), адресованих Міністерству економічного розвитку і торгівлі України та Луганській ОДА щодо укладання спірних договорів без дотримання процедури закупівлі, наміру представництва прокурором інтересів держави в суді.
11. Вказані обставини на переконання прокурора та судів свідчать про неналежне здійснення уповноваженим органом захисту інтересів держави, що надає прокурору право на звернення до суду. При цьому суд апеляційної інстанції послався на правові висновки Великої Палати Верховного Суду у справах №   912/2385/18, №903/129/18.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
12. Не погоджуючись із указаними судовими рішеннями, Ліцей звернувся з касаційною скаргою, в якій просить їх скасувати в частині задоволення позову з підстав, передбачених пунктами 1, 4 частини 2 статті 287 ГПК України, справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Ухвалою Верховного Суду від 18.02.2021 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою з підстав, передбачених пунктами 1, 4 частини 2 статті 287 ГПК України.
Аргументи учасників справи
Доводи відповідача-1, який подав касаційну скаргу (узагальнено)
13. Суди дійшли висновків про доведення прокурором підстав для представництва інтересів держави у даній справі у порушення приписів статті 131-1 Конституції України, статті 23 Закону України "Про прокуратуру", статті 53 ГПК України та всупереч усталеним правовим висновками Верховного Суду у постанові від 18.04.2019 у даній справі про те, що прокурор не може вважатись альтернативним суб`єктом звернення та замінювати суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави. У даній справі прокурор не обґрунтував підстав для представництва інтересів держави, пославшись виключно на обставину порушення таких інтересів. Однак уповноважений державний орган - Луганська ОДА мав усі можливості здійснювати захист інтересів держави шляхом самостійного подання позову, а його бездіяльність в розумінні норм Закону України "Про прокуратуру" прокурором не доведена. 
14. При цьому прокурором не доведено неефективності правовідносин за спірними договорами, не вказано, у чому саме полягає неправомірність дій сторін, а також не надано доказів того, що спірні договори суперечать інтересам держави і суспільства, невідповідності договорів положенням статті 203 ЦК України. Необхідність дослідження таких обставин при вирішенні спорів про визнання недійсними правочинів підтверджується висновками Верховного Суду у справах №№ 910/1421/16, 911/1023/17, 910/1424/16.
Позиція прокурора у відзиві на касаційну скаргу
15. Суди надали належну оцінку діям прокурора, які свідчать про наявність підстав для представництва інтересів держави внаслідок бездіяльності уповноваженого державного органу, а протилежні твердження скаржника безпідставні. При цьому прокурором доведено порушення інтересів держави внаслідок укладення спірних договорів, які суперечать вимогам законодавства.

Позиція Верховного Суду
Оцінка аргументів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
16. Верховний Суд вважає обґрунтованими доводи касаційної скарги в пункті 13 Постанови з огляду на таке.
17. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
17.1. За змістом частини 4 статті 53 ГПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
17.2. Згідно з пунктом 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
17.3. За положеннями Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті (абзаци 1 і 2 частини 3 статті 23 зазначеного Закону).
17.4. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзаци 1-3 частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру").
18. Отже, за змістом наведених норм прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом, а саме: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган; 2) у разі відсутності такого органу.
19. Направляючи дану справу на новий розгляд, Верховний Суд у постанові від 18 квітня 2019 року вказав на необхідність надання правової оцінки правомірності участі прокурора у даній справі, насамперед дослідження судом обставин, які б давали підстави для висновку про невиконання або неналежне виконання визначеним прокурором суб`єктом владних повноважень своїх функцій із захисту інтересів держави.
19.1. При цьому Верховний Суд зробив висновок, що саме лише посилання в позовній заяві на те, що компетентний орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви для розгляду недостатньо. У такому разі прокурор повинен надати належні та допустимі докази відповідно до вимог процесуального закону (наприклад, внесення відомостей до ЄРДР про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 Кримінального кодексу України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовців, які займають посади державної служби в органі державної влади та здійснюють встановлені для таких посад повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків тощо).
20. У той же час наведений у підпункті 19.1 даної Постанови висновок Верховного Суду був уточнений Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 26.05.2020 у справі №   912/2385/18, яка зазначила наступне.
21. Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.
22. Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк. 
23. Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення. 
24. Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо. 
25. Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
26. Велика Палата Верховного Суду також звернула увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави. 
27. У Рішенні від 05 червня 2019 року № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.
28. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. 
29. Однак, суд апеляційної інстанції в оскаржуваній постанові лише формально зацитував наведені правові висновки Великої Палати Верховного Суду, але фактично при підтвердженні представництва прокурора у даній справі їх не врахував. При цьому суд безпідставно послався на правовий висновок Великої Палати Верховного Суду у постанові від 15.10.2019 у справі №903/129/18 про те, що сам факт незвернення до суду уповноваженого органу з позовом свідчить про те, що цей орган неналежно виконує свої повноваження, у зв`язку із чим у прокурора виникають обґрунтовані підстави для захисту інтересів держави та звернення до суду з позовом. Цей висновок також був уточнений Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 26.05.2020 у справі №   912/2385/18, що було наведено вище.
30. Так, з огляду на вищевказані висновки Великої Палати Верховного Суду у справі №   912/2385/18 суди мали дослідити: (1) чи знав або повинен був знати компетентний орган про допущені порушення інтересів держави, проте всупереч цим інтересам за захистом до суду не звернувся; (2) чи дотримано прокурором розумного строку для надання уповноваженому органу можливості відреагувати на виявлене прокурором порушення та самостійно звернутися до суду з відповідним позовом або ж надати аргументовану відповідь на звернення прокурора. 
31. При цьому самого лише посилання прокурора про виявлення ним порушення інтересів держави та невжиття органом державної влади (позивачем у справі), на якого покладено обов`язок щодо судового захисту інтересів держави, відповідних дій для такого захисту, недостатньо для прийняття судом рішення в такому спорі по суті, оскільки за змістом абзацу 2 частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом правових підстав для представництва.
32. Так, висновки судів про доведення прокурором нездійснення компетентним органом - Луганською ОДА захисту інтересів держави внаслідок бездіяльності останнього ґрунтувалися виключно на обставині направлення прокурором на адресу Міністерства економічного розвитку і торгівлі України та Луганської ОДА листів щодо законності укладення спірних договорів. 
33. Однак лист прокурора на адресу Луганської ОДА був датований 11.06.2018, а вже 15.06.2018 прокурор звернувся до суду з даним позовом. Тобто прокурором не надано можливості Луганській ОДА відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації та подання позову або ж аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
34. Верховний Суд наголошує, що наявність підстав представництва інтересів держави має бути підтверджена прокурором на момент звернення до суду з відповідним позовом, а тому листування між прокурором та Луганською ОДА у травні 2019 року, на яке помилково послались суди, не свідчить про дотримання прокурором вимог статті 23 Закону України "Про прокуратуру".
35. Отже, у даному випадку прокурором не підтверджено підстав для представництва інтересів держави в особі Луганської ОДА на момент звернення до суду з позовом, що виключає розгляд заявленого у даній справі позову по суті, до чого помилково вдалися суди у даній справі внаслідок неправильного застосування норм статті 23 Закону України "Про прокуратуру".
36. Відповідно до висновків Великої Палати Верховного Суду у постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, якщо суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, то позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати, отже виникають підстави для застосування положень пункту 2 частини першої статті 226 ГПК України (залишення позову без розгляду).
37. Аргументи касаційної скарги та судів, що не стосуються мотивів, наведених у цій Постанові, Верховний Суд не аналізує з огляду на зазначені висновки щодо допущених судами попередніх інстанцій порушень норм процесуального права, які унеможливлюють розгляд заявленого позову по суті.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
38. Відповідно до положень частини 1 статті 313 ГПК України судове рішення, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню в касаційному порядку повністю або частково з залишенням позову без розгляду або закриттям провадження у справі у відповідній частині з підстав, передбачених статтями 226 та 231 цього Кодексу.
39. Оскільки під час касаційного перегляду Верховним Судом встановлено неправильне застосування судами попередніх інстанцій положень статті 23 Закону України "Про прокуратуру", а також порушення норм процесуального права (статті 86, 236 ГПК України), наслідком чого стало помилкове вирішення по суті спору за позовом прокурора, Верховний Суд дійшов висновку про скасування оскаржуваних судових рішень і залишення позову без розгляду на підставі пункту 2 частини першої статті 226 ГПК України. 
Щодо судових витрат
40. Відповідно до частини 1 статті 7 Закону України "Про судовий збір" у разі залишення позову без розгляду сплачена сума судового збору повертається за клопотанням особи, яка його сплатила за ухвалою суду.  
Керуючись статтями 226, 300, 301, 306, 308, 313, 314, 315, 317 Господарського процесуального кодексу України, Верховний Суд
П О С Т А Н О В И В :
1. Касаційну скаргу Лисичанського професійного торгово-кулінарного ліцею задовольнити частково.
2. Постанову Східного апеляційного господарського суду від 19 листопада 2020     року і рішення Господарського суду Луганської області від 01 серпня 2019 року у справі № 913/299/18 скасувати.
3. Позов заступника керівника Лисичанської місцевої прокуратури Луганської області в інтересах держави в особі Міністерства економічного розвитку і торгівлі України та Луганської обласної державної адміністрації до Лисичанського професійного торгово-кулінарного ліцею та Фізичної особи-підприємця Зенцової Марини Олександрівни залишити без розгляду.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий                                                                                                      Міщенко І.С.
Судді                                                                                                               Берднік І.С.
                                                                                                        Зуєв В.А.