ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 січня 2021 року	Львів	Справа № 380/1928/20 пров. № А/857/13182/20	

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі :

головуючого судді                                       Большакової О.О.,
суддів                                                            Качмара В.Я., Курильця А.Р. 
з участю секретаря судового засідання     Юник А.А.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Львівської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача ОСОБА_2 про визнання протиправною відмову, зобов`язання вчинити дії за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 28 вересня 2020 року (суддя першої інстанції Братичак У.В., м. Львів, повний текст складено 08.10.2020),

В С Т А Н О В И В :

У березні 2020 року ОСОБА_1 звернулася до Львівського окружного адміністративного суду з позовом Львівської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача ОСОБА_2 про:
визнання протиправною відмову від 26.02.2020 за № 2403 вих.15213 про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою на земельну ділянку на АДРЕСА_1 для ведення садівництва;
зобов`язання повторно розглянути заяву про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою на земельну ділянку на АДРЕСА_1 для ведення садівництва та відповідно прийняти рішення;
визнання незаконною та скасування ухвали Львівської міської ради від 21.11.2019 № 5976 «Про надання ОСОБА_2 дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1 », якою громадянці ОСОБА_2 надано дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,0866 га на АДРЕСА_1 ) для будівництва та обслуговування житлового будинку за рахунок земель, що не надані у власність або користування, з подальшим переведенням до земель житлової та громадської забудови.
Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 28 вересня 2020 року позов задоволено частково. Визнано протиправною відмову Львівської міської ради від 26.02.2020 року за № 2403 вих.15213 у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою на земельну ділянку на АДРЕСА_1 для ведення садівництва ОСОБА_1 . Зобов`язано Львівську міську раду повторно розглянути заяву ОСОБА_1 про надання їй дозволу на виготовлення проекту землеустрою на земельну ділянку на АДРЕСА_1 ) для ведення садівництва. В задоволенні інших позовних вимог відмовлено. Стягнуто з Львівської міської ради за рахунок бюджетних асигнувань на користь ОСОБА_1 судовий збір в сумі 1681 грн. 60 коп.
Не погодившись із таким рішенням в частині відмови в задоволенні позовних вимог, його оскаржила ОСОБА_1 . В обґрунтування апеляційних вимог апелянт зазначає, що її право було порушено у зв`язку з відмовою у наданні дозволу па виготовлення проекту землеустрою на земельну ділянку на АДРЕСА_1 ) для ведення садівництва, якою вона користується біля п`ятнадцяти років. У користуванні ОСОБА_2 знаходиться земельна ділянка такого ж розміру, як і її, однак, дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку на АДРЕСА_1 ) ОСОБА_2 надано на ту частину земельної ділянки, якою користується ОСОБА_1 . Тобто, є дві земельні ділянки, а не одна, що не узгоджується з визначенням у статті 118 ЗК України.
За результатами апеляційного розгляду апелянт просить скасувати оскаржене рішення суду від 28 вересня 2020 року в частині відмови в задоволенні позовної вимоги про визнання незаконною та скасування ухвали Львівської міської ради від 21.11.2019 № 5976 «Про надання ОСОБА_2 дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1 », якою громадянці ОСОБА_2 надано дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,0866 га на АДРЕСА_1 ) для будівництва та обслуговування житлового будинку за рахунок земель, що не надані у власність або користування, з подальшим переведенням до земель житлової та громадської забудови та в цій частині ухвалити нове рішення, яким задовольнити вказану вимогу.
У судовому засіданні позивач та її представник Детинич П.І. підтримали вимоги апеляційної скарги та надали пояснення, аналогічні викладеним в ній.
Представник третьої особи Панчук Ю.Г. заперечив проти задоволення апеляційної скарги.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши письмові докази, доводи апеляційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, виходячи з наступного.
Згідно вимог ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Судом першої інстанції встановлено та підтверджено матеріалами справи, 23.01.2020 ОСОБА_1 звернулася в Центр надання адміністративних послуг Шевченківського району м.Львова із заявою про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою на земельну ділянку площею 0,0866 га на АДРЕСА_1 для ведення садівництва.
26.02.2020 Управління земельних ресурсів Департаменту містобудування Львівської міської ради скерувало ОСОБА_1 відповідь за №2403-вих15213, в якій повідомило наступне: «Ухвалою Львівської міської ради від 21.11.2019 №5976 «Про надання гр. ОСОБА_2 дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1 » надано громадянці ОСОБА_2 дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,0866 га на АДРЕСА_1 ) для будівництва та обслуговування індивідуального житлового будинку за рахунок земель, що не надані у власність або користування, з подальшим переведенням до земель житлової та громадської забудови. Відповідно до представленого Вами плану земельної ділянки встановлено, що виникає накладка на земельну ділянку погоджену гр. ОСОБА_2 . Враховуючи вказане звернення від 23.01.2020 №3-3-5261/АП-Ш-2403 не може бути вирішене».
Ухвалюючи рішення про часткове задоволення позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач при розгляді заяви позивача від 23.01.2020 №3-3-5261/АП-Ш-2403 щодо надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою на земельну ділянку на АДРЕСА_1 для ведення садівництва, не врахував положення ст.123 Земельного кодексу України та не прийняв одне з таких рішень: або наказ про надання дозволу на розроблення відповідної документації із землеустрою, або мотивовану відмову у його наданні. Окрім того, оскаржуване рішення відповідача не містить в собі зазначення підстав для відмови у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою, визначених статтею 123 Земельного кодексу України.
Разом з тим, суд зазначив, що позивачем не надано доказів наявності у відповідача передбачених законом підстав для відмови у наданні третій особі дозволу на виготовлення проекту землеустрою на спірну земельну ділянку. У даному випадку, як ОСОБА_2 так і ОСОБА_1 мають рівне право виготовити проекти землеустрою, подальше затвердження яких відбувається із кінцевим визначенням особи, що отримає право власності або користування (оренду) на ділянку. Таким чином, ухвалу Львівської міської ради від 21.11.2019 № 5976 «Про надання ОСОБА_2 дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1 » прийнято на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством України.
Суд апеляційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції про наявність підстав для часткового задоволення позовних вимог, виходячи з наступного. 
Статтею 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правовідносини у сфері забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель регулюються, зокрема, Земельним кодексом України та Законом України «Про землеустрій».
Відповідно до статті 3 Земельного кодексу України земельні відносини в Україні регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
Згідно з частиною 2 статті 4 Земельного кодексу України завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.
Положеннями частини 3 статті 22 Земельного кодексу України передбачено, що землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування, зокрема, громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва.
Відповідно до статті 81 Земельного кодексу України громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі: а) придбання за договором купівлі-продажу, ренти, дарування, міни, іншими цивільно-правовими угодами; б) безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності; в) приватизації земельних ділянок, що були раніше надані їм у користування; г) прийняття спадщини; ґ) виділення в натурі (на місцевості) належної їм земельної частки (паю).
Пунктом 34 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання регулювання земельних відносин.
Частиною 1 статті 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
Згідно з пунктом 6 статті 118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються викопіювання з кадастрової карти (плану) або інші графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим.
Згідно з ч. 7 ст. 118 Земельного кодексу України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Отже, розпорядження землями, які перебувають у комунальній власності, в тому числі надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки покладено на відповідну сільську, селищну, міську раду, у даному випадку - Львівську міську раду.
Відповідно до ст. 123 Земельного кодексу України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.
Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Таким чином, обов`язковим є прийняття відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування за наслідками розгляду поданого клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою вмотивованого рішення про надання дозволу або відмову у його наданні із наведенням усіх підстав такої відмови.
Наведеними положеннями Земельного кодексу України визначено виключні підстави для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Надання відповідного дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність є одним із етапів погодження і оформлення документів, який відповідно до вимог чинного законодавства є необхідним для прийняття компетентним органом рішення про набуття громадянами земель у власність. У свою чергу, отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає прийняття позитивного рішення про надання її у власність, оскільки процес передачі земельної ділянки громадянам у власність є стадійним, зокрема, першою стадією якого є надання уповноваженим органом дозволу на розробку проекту землеустрою. 
При цьому, за результатами розгляду клопотання про надання дозволу на розроблення документації землеустрою, відповідач може прийняти одне з таких рішень: або наказ про надання дозволу на розроблення відповідної документації із землеустрою, або мотивована відмова у його наданні.
Із матеріалів справи видно, що відповідач за результатами розгляду заяви ОСОБА_1 від 23.01.2020 №3-3-5261/АП-Ш-2403 щодо надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою на земельну ділянку на АДРЕСА_1 для ведення садівництва повідомив позивача про те, що ухвалою Львівської міської ради від 21.11.2019 №5976 «Про надання гр. ОСОБА_2 дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1 )» дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,0866 га на АДРЕСА_1 ) для будівництва та обслуговування індивідуального житлового будинку за рахунок земель, що не надані у власність або користування, з подальшим переведенням до земель житлової та громадської забудови надано громадянці ОСОБА_2 . Також повідомив позивача, що відповідно до представленого ОСОБА_1 плану земельної ділянки виникла накладка на земельну ділянку, погоджену з гр. ОСОБА_2 . А відтак, зазначив, що заява позивача від 23.01.2020 №3-3-5261/АП-Ш-2403 не може бути вирішена.
Отже, відповідач при розгляді заяви позивача від 23.01.2020 №3-3-5261/АП-Ш-2403 щодо надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою на земельну ділянку на АДРЕСА_1 для ведення садівництва, не врахував положення ст.123 Земельного кодексу України та не прийняв одне з таких рішень: або наказ про надання дозволу на розроблення відповідної документації із землеустрою, або мотивовану відмову у його наданні.
Крім того, оскаржуване рішення відповідача не містить в собі зазначення підстав для відмови у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою, визначених статтею 123 Земельного кодексу України.
Частиною четвертою статті 245 КАС України визначено, що у випадку, визначеному пунктом 4 частини 2 цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
Способом захисту, необхідним для поновлення прав позивачки, є саме зобов`язання відповідача належним чином розглянути питання щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки із прийняттям відповідного владного рішення.
Велика Палата Верховного Суду в постанові від 06 листопада 2019 року у справі №509/1350/17 зазначила таке.
Щодо ефективності обраного судом апеляційної інстанції способу захисту (зобов`язання відповідача повторно розглянути заяву) Велика Палата Верховного Суду зазначає, що суд має право визнати бездіяльність суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язати вчинити певні дії. Суд може зобов`язати суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
При цьому застосування такого способу захисту у цій справі вимагає з`ясування судом, чи виконано позивачем усі визначені законом умови, необхідні для одержання дозволу на розробку проекту землеустрою.
Отже, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про те, що належним способом захисту та відновлення прав позивача у цій справі буде зобов`язання відповідача повторно розглянути відповідну заяву позивача про надання йому дозволу на розробку проекту землеустрою на земельну ділянку на АДРЕСА_1 ) для ведення садівництва. При цьому при повторному розгляді заяви відповідачем в обов`язковому порядку повинні бути враховані висновки цього судового рішення.
Щодо відмови судом першої інстанції у задоволенні позовної вимоги про визнання незаконною та скасування ухвали Львівської міської ради від 21.11.2019 року № 5976 «Про надання ОСОБА_2 дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1 », якою громадянці ОСОБА_2 надано дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,0866 га на АДРЕСА_1 (біля будинку АДРЕСА_2 ) для будівництва та обслуговування житлового будинку за рахунок земель, що не надані у власність або користування, з подальшим переведенням до земель житлової та громадської забудови, суд апеляційної інстанції зазначає таке.
Дозвіл і проект землеустрою, розроблений на його підставі, є стадіями єдиного процесу надання земельної ділянки у власність чи користування. Передача (надання) земельної ділянки у власність відповідно до  статті 118 ЗК України  є завершальним етапом визначеної процедури безоплатної приватизації земельних ділянок.
При цьому, отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність. Таку правову позицію висловлено у постанові Верховного Суду України від 13.12.2016 у справі №815/5987/14 та постановах Верховного Суду від 27.02.2018 у справі № 545/808/17, від 22.02.2019 у справі № 813/1631/14.
Зі змісту ст. 79-1 Земельного кодексу України видно, що метою надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок є формування земельної ділянки, яке полягає у визначенні земельної ділянки як об`єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру. Формування земельних ділянок здійснюється, зокрема, у порядку відведення земельних ділянок із земель державної та комунальної власності. Земельна ділянка вважається сформованою з моменту присвоєння їй кадастрового номера.
Отже, надання дозволу на розробку проекту землеустрою має на меті лише формування земельної ділянки як окремого об`єкта. При цьому не суттєво за чиїм замовленням такий проект буде розроблено. Закон не виключає ситуації, коли проекти одночасно розробляються різними замовниками.
Під час розробки проекту, серед іншого, визначаються (узгоджуються) її межі та з`ясовується наявність правових та фактичних перешкод для надання її у власність, зокрема спірність прав щодо ділянки. Ці обставини повинні враховуватися органом, що розпоряджається землями, під час затвердження проекту та надання земельної ділянки у власність, а не на стадії надання дозволу на розробку проекту землеустрою.
Надання дозволу на розробку проекту відведення не свідчить, що проект радою буде затверджено. Якщо буде виявлено обставини, що за законом є підставами для відмови у затвердженні проекту, рада може відмовити.
Відтак, ухвала Львівської міської ради від 21.11.2019 № 5976 «Про надання ОСОБА_2 дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_2 » не порушує прав та інтересів позивача. 
Інтерес позивача полягає в отриманні земельної ділянки у власність, а не в позбавленні такого права третьої особи. 
Статтею  118 Земельного Кодексу України встановлює вичерпний перелік таких підстав. Серед них немає такої підстави як надання дозволу на розробку проекту землеустрою іншій особі на ту ж саму земельну ділянку.
Зважаючи на наведені положення законодавства та фактичні обставини справи, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції щодо безпідставності позовних вимог про визнання незаконною та скасування ухвали Львівської міської ради від 21.11.2019 року № 5976 «Про надання ОСОБА_2 дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_2 », тому суд першої інстанції правильно відмовив в задоволенні такої.
У відповідності до частини 2 статті 6 КАС України суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини. 
Згідно із статтею 17 Закону України «Про виконання рішень і застосування практики Європейського Суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ Конвенцію і практику Суду як джерело права.
Право на вмотивованість судового рішення є складовою права на справедливий суд, гарантованого статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
Аналізуючи питання обсягу дослідження доводів скаржника та їх відображення у судових рішеннях, питання вичерпності висновків суду, судом апеляційної інстанції ґрунтується на висновках, що їх зробив Європейський суд з прав людини у справі «Проніна проти України» (Рішення Європейського суду з прав людини від 18.07.2006). Зокрема, у пункті 23 рішення Європейський суд з прав людини зазначив, що пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди давати обґрунтування своїх рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов`язку можуть бути різними в залежності від характеру рішення. Крім того, необхідно брати до уваги різноманітність аргументів, які сторона може представити в суд, та відмінності, які існують у державах-учасницях, з огляду на положення законодавства, традиції, юридичні висновки, викладення та формулювання рішень. Таким чином, питання, чи виконав суд свій обов`язок щодо подання обґрунтування, що випливає зі статті 6 Конвенції, може бути визначено тільки у світлі конкретних обставин справи.
За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що суд першої інстанції вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, при цьому судом були повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки аргументам учасників справи, а доводи апеляційної скарги їх не спростовують.
Відповідно до ст.139 КАС України, судові витрати новому розподілу не підлягають.
Керуючись ст.ст. 243, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325 КАС України, суд,

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Львівського окружного адміністративного суду від 28 вересня 2020 року - без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених пунктом другим частини п`ятої статті 328 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення. 

Головуючий суддя	 	О. О. Большакова 	
судді	 	В. Я. Качмар 	
 	 	А. Р. Курилець  	
Повне судове рішення складено 29.01.2021.