ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 березня 2021 року 
м. Київ
справа № 815/1483/18
адміністративне провадження № К/9901/8701/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Рибачука А.І.,  Тацій Л.В., 
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 815/1483/18
за позовом  заступника прокурора Одеської області в інтересах держави в особі Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області
до  Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради
третя особа: ОСОБА_1 
про визнання дій протиправними та скасування будівельного паспорту
за касаційною скаргою  заступника прокурора Одеської області в інтересах держави в особі Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 12 листопада 2018 року (головуючий суддя: Вовченко О. А.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 19 лютого 2019 року (колегія у складі: головуючого судді Потапчука В. О., суддів: Шляхтицького О. І.,    Семенюк Г. В.)
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1.  У квітні 2018 року заступник прокурора Одеської області в інтересах держави в особі Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області звернувся до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, третя особа: ОСОБА_1 , в якому просив:
- визнати протиправними дії щодо видачі Управлінням містобудування та архітектури Одеської міської ради будівельного паспорту від 06 жовтня 2016 року реєстраційний № 01-07/236 щодо будівництва індивідуального дачного будинку та навісу на земельній ділянці площею 0,0374 га. (кадастровий номер 5110136900:47:003:0055) за адресою: АДРЕСА_1 , замовник - ОСОБА_1 ;
- скасувати будівельний паспорт від 06 жовтня 2016 року, виданий Управлінням містобудування та архітектури Одеської міської ради, реєстраційний № 01-07/236 щодо будівництва індивідуального дачного будинку та навісу на земельній ділянці площею 0,0374 га. (кадастровий номер 5110136900:47:003:0055) за адресою: АДРЕСА_1 , замовник - ОСОБА_1 .
2.  В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач зазначив про те, що ним в процесі опрацювання стану додержання діючого архітектурно-будівельного та містобудівного законодавства України встановлено, що Управлінням містобудування та архітектури Одеської міської ради 06 жовтня 2016 року на замовлення ОСОБА_1 виданий будівельний паспорт, реєстраційний № 01-07/236 щодо будівництва індивідуального дачного будинку та навісу на земельній ділянці площею 0,0374 га. (кадастровий номер 5110136900:47:003:0055) з цільовим призначенням - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) за адресою: АДРЕСА_1 . Проте, згідно інформації Управління від 05 березня 2018 року № 01-15/122 відповідно до Генерального плану м. Одеси, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 25 березня 2015 року №6489-VІ 1989, на земельній ділянці за адресою: АДРЕСА_1 заплановано розташування установ стаціонарної рекреації. Вказує, що прокуратурою області скерований запит до позивача та управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради для отримання інформації та копій документів стосовно підстав проведення будівельних робіт, надавши при цьому належним чином засвідчені копії декларацій про початок підготовчих робіт, декларацій про початок виконання будівельних робіт, декларацій про готовність об`єктів до експлуатації та сертифікатів відповідності збудованих об`єктів, які розташовані за адресою: АДРЕСА_1 (з урахуванням дробів та літер вказаної адреси) та копій матеріалів перевірок вказаних об`єктів, які проведені управлінням/департаментом та, у разі наявності, документів, які стосуються судових спорів між власниками вказаних об`єктів та управлінням/департаментом. Факт відсутності реагування на порушення приписів діючого законодавства України підтверджується тими обставинами, що позивачем по справі на вищезазначений лист прокуратури Одеської області від 08 грудня 2017  року № 05/1-3484вих17 не зазначено, що ним вживалися заходи щодо скасування чи зупинення дії рішень, прийнятих з порушенням вимог містобудівного законодавства об`єктами нагляду щодо об`єктів, розташованих за адресою: АДРЕСА_1 , зокрема щодо документів, які дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування або анулювання зазначених документів. Вказані обставини підтверджуються також листом відповідача на адресу прокуратури області від 14  березня 2018 року, в якому не міститься будь-якої інформації стосовно реагування позивача щодо оскарження дій відповідача в частині видачі будівельного паспорту. 
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3.  Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 12 листопада 2018  року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 19 лютого 2019 року у задоволенні позову відмовлено.
4. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суди першої та апеляційної інстанцій виходили з необґрунтованості доводів позивача про невідповідність намірів забудови земельної ділянки, зазначених у будівельному паспорті від 06 жовтня 2016 року №  01-07/236, вимогам містобудівної документації, а також обставин, встановлених рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 28 березня 2018 року по справі № 815/4053/17, згідно яких у заступника прокурора Одеської області відсутні підстави для подання даного позову в інтересах держави в особі Департаменту державної архітектурно будівельної інспекції в Одеській області.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5.  Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, 28 березня 2019 року заступник прокурора Одеської області в інтересах держави в особі Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 12 листопада 2018 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 19 лютого 2019 року, прийняти нову постанову, якою позов задовольнити повністю.
6. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, скаржник зазначає про те, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовані норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи по суті. Так, суди при вирішенні цієї справи не врахували, що згідно п. 2.4 ДБН 36- 92** до ландшафтно-рекреаційної території входять озеленені й водні простори у межах забудови міста і його зеленої зони, а також інші елементи природного ландшафту. До її складу можуть входити парки, лісопарки, міські ліси, ландшафти, що охороняються, землі сільськогосподарського використання та інші угіддя, які формують систему відкритих просторів, заміські зони масового короткочасного і тривалого відпочинку, міжселищні зони масового короткочасного і тривалого відпочинку, міжселищні зони відпочинку, курортні зони (у містах і селищах, що мають лікувальні ресурси). Таким чином, суди попередніх інстанцій помилково зазначили про законність видачі спірних будівельних паспортів, оскільки вони не кореспондуються з приписами нормативно-правових актів, що діють на території України, та, більш того, порушують їх, оскільки дачне будівництво в ландшафтно-рекреаційній території прямо порушує ДБН 36- 92**.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
7.    В автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду 28 березня 2019 року зареєстровано вказану касаційну скаргу.
8.  Згідно протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 28  березня 2019 року, визначено склад колегії суддів: Головуючий суддя (суддя-доповідач) Гриців М. І., суддів: Гімона М. М., Бучик А. Ю.
9. Ухвалою Верховного Суду від 08 квітня 2019 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою заступника прокурора Одеської області в інтересах держави в особі Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 12 листопада 2018 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 19 лютого 2019 року.
10. У зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Гриціва М. І., на підставі розпорядження в.о. начальника управління забезпечення автоматизованого документообігу суду секретаріату Касаційного адміністративного суду від 19 червня 2019 року № 775/0/78-19, протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 19 червня 2019 року, визначено колегію суддів для розгляду цієї справи у складі головуючого судді Стеценка С.Г., суддів: Рибачук А. І., Тацій Л. В.
11. 09 липня 2019 року ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду із заявою про розподіл судових витрат, в якій просить стягнути з позивача на свою користь витрати на правову допомогу по справі № 815/1483/18 у сумі 5000 грн.
12.  Ухвалою Верховного Суду 15 березня 2021 року закінчено підготовку справи до касаційного розгляду, враховуючи приписи п. 3 ч. 1  ст. 345 КАС України  постановлено здійснювати такий в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами з 16 березня 2021 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
13. Як убачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, земельна ділянка площею 0,0374 га. (кадастровий номер 5110136900:47:003:0055) з цільовим призначенням - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) за адресою: АДРЕСА_1 належить ОСОБА_1 , що сторонами не заперечується.
14. Управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради 06 жовтня 2016  року виданий будівельний паспорт, реєстраційний №01-07/236 щодо будівництва індивідуального дачного будинку та навісу на земельній ділянці площею 0,0374 га. (кадастровий номер 5110136900:47:003:0055) з цільовим призначенням - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) за адресою: АДРЕСА_1 , замовник  
ОСОБА_1 . Заступник прокурора Одеської області, вважає дії відповідача щодо видачі ОСОБА_1 будівельного паспорту протиправними, оскільки цей паспорт суперечить Генеральному плану м. Одеси, затвердженому рішенням Одеської міської ради від 25 березня 2015 року №6489-VІ, за яким на земельній ділянці за адресою: АДРЕСА_1 заплановано розташування установ стаціонарної рекреації.
16. Вважаючи такі дії відповідача протиправними та необгрунтованими, заступник прокурора Одеської області в інтересах держави в особі Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області звернувся до суду із цим позовом. 

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
17. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених   ст. 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів зазначає наступне.
18. Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України  органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені  Конституцією  та законами України.
19. За приписами  ст. 131-1 Конституції України  прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
20.  Частинами 3 - 5  ст. 53 КАС України  передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
21. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених  статтею 169 цього Кодексу.
22. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
23.  Відповідно до ч. 3  ст. 23 Закону України «Про прокуратуру»  прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
24. За положеннями частин першої, третьої цієї статті прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
25. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
26. Наявність таких повноважень обґрунтовуються прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
27.  Із наведених нормативних положень вбачається, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (ст. 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.
28.  Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
29.  Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.
30.  Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
31.  У зв`язку зі наведеним, треба зазначити, що закон не передбачає право прокурора на представництво інтересів суспільства загалом, у цілому.
32.  Процесуальні і матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і можуть бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбувалося з порушенням встановленого законом порядку.
33.  У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень  ст. 2 Арбітражного процесуального кодексу України  (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України в Рішенні від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).
34. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
35. Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).
36. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 23  червня 2020 року у справі № 815/1567/16, від 16 липня 2020 року у справі №320/2341/19 та від 26 жовтня 2020 року у справі № 320/2585/19.
37. Крім того, Суд звертає увагу, що Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16 щодо здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді зазначила про таке.
38. Частиною 3  ст. 23 Закону України «Про прокуратуру»  передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
39. Згідно ж із ч. 4  ст. 23 цього Закону  наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
40. Водночас прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
41.  Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
42.  У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для цього прокурор має право:
1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;
2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.
43.  Велика Палата Верховного Суду у цьому рішенні також послалася на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 25 квітня 2018 року у справі №  806/1000/17, згідно з яким Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, зокрема зазначив, що за змістом ч. 3  ст. 23 Закону України «Про прокуратуру»  прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.
44.  Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.
45.  Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
46.  Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
47.  Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
48. Велика Палата Верховного Суду вважає, що наведені вище положення законодавства регламентують порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
49. Відповідно до Рекомендації Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27 травня 2003 року № 1604 (2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону», у яких щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені й ефективні органи.
50. Консультативна рада європейських прокурорів (далі - КРЄП), створена Комітетом міністрів Ради Європи 13 липня 2005 року, у Висновку № 3 (2008) «Про роль прокуратури за межами сфери кримінального права» наголосила, що держави, у яких прокурорські служби виконують функції за межами сфери кримінального права, мають забезпечувати реалізацію цих функцій згідно з такими, зокрема, принципами: діючи за межами сфери кримінального права, прокурори мають користуватися тими ж правами й обов`язками, що й будь-яка інша сторона, і не повинні мати привілейоване становище у ході судових проваджень (рівність сторін); обов`язок прокурорів обґрунтовувати свої дії та розкривати ці причини особам або інститутам, задіяним або зацікавленим у справі, має бути встановлений законом.
51. Згідно з пунктом 2 Рекомендації CM/Rec (2012)11 щодо ролі державних прокурорів за межами системи кримінального судочинства, прийнятої Комітетом міністрів Ради Європи 19 вересня 2012 року, обов`язками та повноваженнями прокурора за межами системи кримінального провадження є представництво загальних та громадських інтересів, захист прав людини та основоположних свобод, а також підтримка верховенства права. При цьому обов`язки та повноваження прокурорів за межами кримінального судочинства мають завжди встановлюватися та чітко визначатися у законодавстві (пункт 3 цієї Рекомендації).
52. Враховуючи вищенаведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.
53. Колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, проаналізувала правові висновки Верховного Суду та нормативне регулювання питання здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді у розрізі фактичних обставин, встановлених у розглядуваній справі, та вважає за необхідне підсумувати, що таке представництво: по-перше може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; по-друге прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах; по-третє прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі невчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до  ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», навівши відповідне обґрунтування цього.
54. Обґрунтовуючи позовні вимоги у цій справі, прокурор вказує на порушення відповідачем вимог містобудівного законодавства, державних стандартів, норм і правил. Так, Управлінням містобудування та архітектури Одеської міської ради 06 жовтня 2016 року на замовлення ОСОБА_1 виданий будівельний паспорт, реєстраційний № 01-07/236 щодо будівництва індивідуального дачного будинку та навісу на земельній ділянці площею 0,0374 га. (кадастровий номер 5110136900:47:003:0055) з цільовим призначенням - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) за адресою: АДРЕСА_1 . Проте, згідно інформації Управління від 05 березня 2018 року № 01-15/122 відповідно до Генерального плану м. Одеси, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 25  березня 2015 року №6489-VІ 1989, на земельній ділянці за адресою: АДРЕСА_1 заплановано розташування установ стаціонарної рекреації.
55.  Враховуючи аргументацію протиправності дій відповідача, предмет спору, характер спірних правовідносин, прокурор акцентує увагу на порушеннях вимог законодавства у сфері містобудування, які допустив відповідач.
56. Між тим, судами попередніх інстанцій встановлено та зроблено висновки, що у заступника прокурора Одеської області відсутні підстави для подання даного позову в інтересах держави в особі Департаменту державної архітектурно будівельної інспекції в Одеській області. Крім того, судами зазначено, що рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 28 березня 2018 року у справі № 815/4053/17 встановлено, що Держархбудінспекцією України видано наказ від 23 січня 2017 року № 66, згідно якого Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області передбачено проведення позапланової перевірки дотримання вимог містобудівної діяльності Управлянням архітектури та містобудування Одеської міської ради, стосовно видачі будівельних паспортів: 
від 06 жовтня 2016 року № 01-07/229 на будівництво індивідуального дачного будинку за адресою: Одеська область, м. Одеса, вул. Дача Ковалевського, 111/А, 111/Б; від 05 жовтня 2016 року № 01-07/230 на будівництво індивідуального дачного будинку за адресою: Одеська область, м. Одеса, вул. Дача Ковалевського, 111/В, 111/Б; від 06 жовтня 2016 року № 01-07/231 на будівництво індивідуального дачного будинку за адресою: АДРЕСА_1 ; від 06 жовтня 2016 року № 01-07/232 на будівництво індивідуального дачного будинку за адресою: АДРЕСА_1 ;від 05 жовтня 2016 року №01-07/233 на будівництво індивідуального дачного будинку за адресою: Одеська область, м. Одеса, вул. Дача Ковалевського, 111/В, 111/Б; від 05 жовтня 2016  року № 01-07/234 на будівництво індивідуального дачного будинку за адресою: Одеська область, м. Одеса, вул. Дача Ковалевського. 111/А, 111/Б; від 06 жовтня 2016  року № 01-07/235 на будівництво індивідуального дачного будинку за адресою: АДРЕСА_1 ; від 06 жовтня 2016 року № 01-07/236 від 06.10.2016 на будівництво індивідуального дачного будинку за адресою: Одеська область, м. Одеса, вул. Дача Ковалевського, 111/А. 
56. Колегія суддів звертає увагу, що прокурор не реалізовує публічно-владні управлінські функції стосовно відповідача, оскільки зі спору вбачається, що його предметом є питання додержання вимог містобудівного законодавства, відтак - органом, уповноваженим на реалізацію цього питання, власне і є Департамент державної архітектурно будівельної інспекції в Одеській області.
57.   Вирішення адміністративним судом спору, який виник між прокурором та Управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради, не відповідатиме меті ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, оскільки зводитиметься до розгляду державою в особі уповноваженого нею органу (суду) спору між іншими її органами, тобто спору держави із самою собою.
58. З огляду на фактичні обставини у справі, правові висновки Великої Палати Верховного Суду та Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, підстави, наведені прокурором на підтвердження представництва ним інтересів держави, колегія суддів вважає, що прокурор не довів відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження контролю за дотриманням відповідачем вимог законодавства у сфері містобудування або не здійснення чи неналежним чином здійснення таким органом своїх функцій.
59. Суд звертає увагу, що перевірка права прокурора на звернення до адміністративного суду передує розгляду питання щодо правомірності дій відповідача, що оскаржуються (розгляду справи по суті). Встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті.
60. З огляду на вказане, колегія суддів вважає за необхідне залишити позовну заяву прокурора без розгляду.
61. Щодо заяви ОСОБА_1 про розподіл судових витрат, колегія суддів зазначає наступне.
62.  Частиною десятою статті 139 КАС України встановлено, що у разі закриття провадження у справі або залишення позову без розгляду внаслідок необґрунтованих дій позивача відповідач має право заявити вимоги про компенсацію здійснених ним витрат, пов`язаних з розглядом справи.
63. Порядок відшкодування судових витрат, понесених третьою особою, яка не заявляє самостійні вимоги на предмет спору, врегульовано частиною 11                    статті 139 КАС України, згідно якої судові витрати третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, стягуються на її користь зі сторони, визначеної відповідно до вимог цієї статті, залежно від того, заперечувала чи підтримувала така особа заявлені позовні вимоги.
64. Зміст цієї норми дає підстави для висновку, що право на відшкодування судових витрат, понесених третьою особою, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, реалізується за правилами розподілу судових витрат, які встановлені для тієї сторони у справі, на боці якої виступала ця третя особа, та залежно від того, заперечувала чи підтримувала така особа заявлені позовні вимоги.
65. У даній справі, позов підлягає залишенню без розгляду, заявник брав участь як третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, виступав у справі на стороні відповідача та заперечував заявлені позовні вимоги.
66. Таким чином, судові витрати, понесені заявником, відшкодовуються у тому ж порядку, у якому відшкодовувались би судові витрати відповідача, тобто в порядку частини 10 статті 139 КАС України.
67. Аналогічні висновки викладені у постанові Верховного Суду від 27 травня 2019  року у справі № 821/410/17 та від 19 листопада 2020 року у справі № 820/1253/18.
68. Разом з тим, колегія суддів Верховного Суду наголошує, що необхідною умовою для застосування положень частини 10 статті 139 КАС України у разі залишення позову без розгляду у справі, є доведення факту вчинення позивачем необґрунтованих дій. Під такими діями слід розуміти завідомо безпідставне та/або штучне ініціювання судового провадження тощо. При цьому заявник у такому випадку повинен надати суду вмотивоване та підтверджене доказами клопотання про компенсацію відповідних витрат із зазначенням, у чому саме полягають відповідні необґрунтовані дії позивача.
69. У даній справі, що розглядається, колегія суддів Верховного Суду вважає, що третя особа не довела факту вчинення з боку позивача дій, які можна визнати необґрунтованими в розумінні статті 139 КАС України. При цьому, саме по собі пред`явлення позову до суду з порушенням правил юрисдикції та, як наслідок, залишення позову без розгляду у справі, не можуть бути достатнім свідченням необґрунтованості дій позивача.
70. Аналогічні висновки викладені у постановах Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі № 820/4347/17 та від 18 березня 2020 року у справі № 280/5628/18.
71. Таким чином, вимога третьої особи про стягнення з позивача витрати на правову допомогу є необґрунтованою та задоволенню не підлягає.
Керуючись статтями 139,  240,  341,  344,  349,  351,  355,  356,  359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу заступника прокурора Одеської області в інтересах держави в особі Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області задовольнити частково.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 12 листопада 2018 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 19 лютого 2019 року скасувати.
Ухвалити нове рішення, яким позовну заяву заступника прокурора Одеської області в інтересах держави в особі Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області до  Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, третя особа: ОСОБА_1 про визнання дій протиправними та скасування будівельного паспорту - залишити без розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Судді	С.Г. Стеценко А.І. Рибачук   Л.В. Тацій