ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А
і м е н е м  У к р а ї н и

03 грудня 2020 року 	м. Дніпро	справа № 160/7600/20	

Третій апеляційний адміністративний суд 
у складі колегії суддів:  
                                         суддя - доповідач  Чумака С.Ю.,
                                                    суддів:  Чабаненко С.В., Юрко І.В.,     
розглянувши в порядку письмового провадження в приміщенні суду в місті Дніпрі апеляційну скаргу Нікопольської міської ради
на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 07 вересня 2020 року в адміністративній справі № 160/7600/20 (суддя І інстанції – Верба І.О.)
за позовом Червоногригорівської селищної ради Нікопольського району Дніпропетровської області
до Нікопольської міської ради Дніпропетровської області
про  визнання протиправним та нечинним рішення,
третя особа: Нікопольська районна державна адміністрація Дніпропетровської області,
В С Т А Н О В И В:
Позивач звернувся до адміністративного суду з позовом до Нікопольської міської ради про визнання протиправним та нечинним рішення Нікопольської міської ради від 31.01.2014 № 125-41/VI «Про затвердження містобудівної документації м. Нікополя».
Ухвалою суду від 29.07.2020  прийнято адміністративний позов до розгляду та відкрито провадження у справі; залучено до участі у справі № 160/7600/20 як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача, Нікопольську районну державну адміністрацію.
03.09.2020 позивачем подано заяву про забезпечення позову у справі №  160/7600/20, в якій позивач просить зупинити дію нормативно-правового акту – рішення Нікопольської міської ради № 125-41/ VI «Про затвердження містобудівної документації м. Нікополя».  
Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 07 вересня 2020 року в адміністративній справі № 160/7600/20 заява про забезпечення позову задоволена. Вжито заходи забезпечення адміністративного позову: зупинена дія рішення Нікопольської міської ради від 31.01.2014 № 125-41/VI «Про затвердження містобудівної документації м. Нікополя» до набрання законної сили судовим рішенням у справі № 160/7600/20.

Не погодившись з ухвалою суду першої інстанції, відповідач звернувся з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати цю ухвалу та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні  заяви про вжиття заходів забезпечення позову в повному обсязі.

В обґрунтування апеляційної скарги зазначає, що відсутні підстави та загрози можливому невиконанню судового рішення. На думку відповідача, суд неправомірно зупинив дію рішення в цілому, тоді як позивач не згоден та фактично оскаржує тільки перший пункт цього рішення. Крім того, посилання позивача на «зонінг» є безпідставним, оскільки взагалі не впливає на правомірність прийняття спірного рішення, а  забезпечення позову є тотожним із задоволенням позову.

Від відповідача надійшов відзив на апеляційну скаргу, в якому просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, ухвалу суду першої інстанції без змін.

Дослідивши матеріали справи, колегія суддів вважає за необхідне зазначити таке.

У заяві про забезпечення позову (а.с. 149-151), позивач вказав, що проєктом внесення змін до генерального Плану міста Нікополь передбачається збільшення території міста на 441,2 га за рахунок земель суміжної Придніпровської сільської ради (правонаступником якої є Червоногригорівська селищна рада Нікопольського району Дніпропетровської області).
Відповідно до Схеми зонування м. Нікополя в складі проєкту внесення змін до генерального плану міста Нікополь, затвердженого рішенням Нікопольської міської ради від 31.01.2014 № 125-41/ VI запроєктовано нове функціональне призначення (обґрунтоване потребами міста для житлової та громадської забудови) для земельних ділянок, які входять у межі населеного пункту, що не завжди збігається із цільовим призначенням ділянок, яке встановлене при відведенні цих земель їх власникам.
Червоногригорівська селищна рада є суб`єктом правовідносин, в яких буде застосоване рішення відповідача. Відповідно до статті 173 ЗК України межі району, села, селища, міста, району у місті встановлюються і змінюються за проектами землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних одиниць. Проекти землеустрою щодо зміни меж населених пунктів розробляються з урахуванням генеральних планів населених пунктів.
За час дії оскаржуваного рішення відповідачем розпочато розроблення землевпорядної документації щодо встановлення меж адміністративно-територіальної одиниці міста (внесення відомостей до Державного земельного кадастру). Відповідні проєкти землеустрою згідно зі статтею 46 Закону України «Про землеустрій» направлені на погодження суміжним громадам: Червоногригорівській (позивачу), Чкаловській та Покровській.
Оскільки зміни до генерального плану передбачають розширення меж міста Нікополя, з включенням земельних ділянок, що перебувають у комунальній власності Червоногригорівської селищної ради, після зміни меж міста, селищна рада повинна розпоряджатись своїми земельними ділянками з урахуванням частини 2  статті 5 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
Отже, рішення Нікопольської міської ради від 31.01.2014 № 125-41/ VI «Про затвердження містобудівної документації м. Нікополя» впливає на права та інтереси жителів Червоногригорівської об`єднаної територіальної громади (землевласників та землекористувачів), а також на довгострокові перспективи розвитку Червоногригорівської об`єднаної територіальної громади, її бюджетне наповнення, економічний стан тощо.
Позивач вважає, що зазначені обставини свідчать про очевидне порушення прав, свобод та інтересів Червоногригорівської селищної ради Нікопольського району, оскільки на підставі нормативно-правового акту – рішення Нікопольської міської ради від 31.01.2014 № 125-41/ VI «Про затвердження містобудівної документації м. Нікополя», вже розроблено «Проект із землеустрою щодо встановлення (зміни) меж міста Нікополь Дніпропетровської області». Відповідач на підставі оскаржуваного рішення здійснює заходи щодо змін меж міста, з включенням до території міста земельних ділянок, що перебувають у комунальній власності Червоногригорівської селищної ради.
Оскільки відповідачем відповідно до пункту 2 частини 1 статті 14 Закону «Про екологічну експертизу»(чинний на дату прийняття Нікопольською міською радою оскаржуваного рішення) не проведено державну екологічну експертизу, Червоногригорівська селищна рада не може бути впевнена щодо відповідності екологічним нормам використання земельних ділянок, які включаються у межі міста.
Задовольняючи заяву про забезпечення позову, суд першої інстанції погодився з доводами заявника та вказав таке.
Селищні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені  Конституцією України, іншими законами та  Законом України «Про місцеве самоврядування» від 21.05.1997 № 280/97-ВР  (далі - Закон № 280/97-ВР).
Органи місцевого самоврядування є юридичними особами і наділяються законами власними повноваженнями, в межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону.
Від імені та в інтересах територіальних громад права суб`єкта комунальної власності здійснюють відповідні ради.
Відповідно до  статті 21 Закону № 280/97-ВР, обмеження прав територіальних громад на місцеве самоврядування згідно з  Конституцією  та законами України може бути застосоване лише в умовах воєнного чи надзвичайного стану.
З огляду на викладені норми права, заявлені позовні вимоги, підстави клопотання про забезпечення позову, із врахуванням того, що заходами забезпечення позову в адміністративній справі є заходи, спрямовані на забезпечення майбутніх інтересів позивача, які пов`язані із правами, за захистом яких позивач звернувся у такій адміністративній справі, та компетенцією позивача як суб`єкта владних повноважень, суд першої інстанції дійшов висновку про обґрунтованість  клопотання.
Крім того, суд першої інстанції, врахувавши, що з наданих до матеріалів  справи документів не слідує проведення екологічної експертизи Проєкту, розробленого у 2011-2012 роках; Закон України «Про державну експертизу землевпорядної документації» від 17.06.2004 № 1808-IV не поширюється на регулювання відносин, пов`язаних із проведенням екологічної експертизи, а проєкти генеральних планів населених пунктів на час прийняття оскаржуваного рішення передбачали наявність екологічної експертизи, та оскільки затвердженим Проєктом внесення змін до генерального Плану міста Нікополь збільшено територію міста на 441,2 га за рахунок земель Придніпровської (Чорвоногригорівської) сільської ради, дійшов висновку про задоволення клопотання про вжиття заходів забезпечення позову.
Колегія суддів не погоджується з висновками суду першої інстанції, викладеними в оскаржуваній ухвалі, виходячи з такого.
Згідно з ч. 1, 2  ст. 150 КАС України, суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову. Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: 1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; 2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
Згідно з частиною 1  статті 151 КАС України  позов може бути забезпечено, зокрема, зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта; забороною відповідачу вчиняти певні дії, забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору.
Відповідно до частини 2  статті 151 КАС України  суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову. Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.
Отже, насамперед, забезпечення позову – це вжиття судом, у провадженні якого знаходиться справа, до прийняття у справі судового рішення по суті заходів щодо створення можливості реального виконання у майбутньому рішення суду, якщо його буде прийнято на користь позивача.
Слід зазначити, що за своєю суттю інститут забезпечення в адміністративному судочинстві є інститутом попереднього судового захисту. Метою його запровадження є гарантування виконання рішення суду у випадку задоволення позову за існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у справі. Доведення наявності зазначених підстав або принаймні однієї з них, з точки зору процесуального закону, є необхідною передумовою для вжиття судом заходів до забезпечення позову у разі їх вжиття за клопотанням позивача.
Вирішуючи питання про вжиття заходів забезпечення позову, суд має пересвідчитись, що надані докази та доводи позивача на даному етапі переконливо свідчать про наявність підстав для забезпечення позову.
При цьому,  статтею 152 КАС України визначено, що у заяві мають бути наведені та обґрунтовані підстави і необхідність забезпечення позову.
Вирішуючи питання про вжиття заходів забезпечення позову, суд повинен здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності їх вжиття з урахуванням: розумності, обґрунтованості та адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом забезпечення позову та його предметом; ймовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду у разі невжиття заходів забезпечення позову; запобігання порушенню охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками судового процесу, у разі вжиття заходів забезпечення позову.
При цьому, небезпека істотного ускладнення чи унеможливлення виконання рішення суду або ефективного захисту або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду, до вирішення справи по суті не є фактом, який підлягає встановленню, а є елементом аргументації або оціночною категорією.
Натомість, клопотання позивача про вжиття заходів забезпечення позову не містить наведення та обґрунтування підстави і необхідності забезпечення позову згідно зі ст. 150-152 КАС України, а фактично зводиться к доводам, якими позивач обґрунтовує предмет та підстави позову, а також обґрунтування порушення оскаржуваним рішенням прав та інтересів позивача.  
Отже наведені позивачем доводи не є свідченням існування очевидних ознак протиправності спірного рішення та очевидної небезпеки заподіяння шкоди його правам та інтересам до прийняття у справі рішення по суті заявлених вимог, або неможливості захисту таких прав та інтересів без вжиття заходів забезпечення позову, або необхідності докласти значних зусиль та витрат для відновлення таких прав та інтересів при виконанні у майбутньому судового рішення, якщо його буде прийнято на користь заявника.
Колегія суддів вважає, що суд першої інстанції в оскаржуваній ухвалі помилково та передчасно вдався до аналізу необхідності проведення/непроведення екологічної експертизи та надав оцінку аргументам позивача, які зазначені як підстави позову, а також  не врахував, що лише наявність судового спору не може бути однозначною підставою для забезпечення позову на підставі вказаних заявником обставин.
Судом першої інстанції в оскарженій ухвалі використані доводи, які не заявлялись позивачем в заяві про забезпечення доказів, а є підставою самого позову.
Апеляційний суд підкреслює, що суди не вправі вживати такі заходи забезпечення позову, які є фактично рівнозначними задоволенню позовних вимог.
Колегія суддів звертає увагу на те, що застосоване в статті 150 КАС України положення про очевидність ознак протиправності оскарженого рішення означає, що така протиправність повинна бути очевидною без розгляду справи та встановлення фактичних обставин справи.
Натомість, наведені на думку суду першої інстанції очевидні ознаки протиправності оскарженого рішення відповідача (непроведення екологічної експертизи та розширення меж однієї територіальної громади за рахунок земель іншої) такими не є, а можуть бути встановлені судом лише на підставі з`ясування фактичних обставин справи, а також, оцінки належності, допустимості та достовірності, як кожного доказу окремо, так і достатності та взаємного зв`язку наявних у матеріалах справи доказів у їх сукупності.
Крім того, рішення Нікопольської міської ради № 125-41/ VI «Про затвердження містобудівної документації м. Нікополя» прийнято ще 31 січня 2014 року, тобто практично сім років тому, проте позивачем в заяві про забезпечення позову не наведено жодних доводів, чому саме зараз  існує небезпека, що невжиття заходів забезпечення позову у виді зупинення дії оскарженого рішення відповідача може істотно ускладнити чи унеможливити ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача у випадку задоволення позову та скасування судом зазначеного рішення.
За таких обставин, зазначені позивачем у клопотанні про забезпечення позову доводи, не надають суду підстав для вжиття заходів забезпечення позову.
Враховуючи викладене, колегія суддів вважає, що судом першої інстанції порушено норми процесуального права, що призвели до помилкового вирішення заяви про забезпечення позову, а тому, ухвалу суду першої інстанції необхідно скасувати, а в задоволенні заяви про забезпечення позову слід відмовити.
Згідно з п. 2 ч. 1  ст. 315 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.
Відповідно до п. 4 ч. 1  ст. 317 КАС України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

На підставі викладеного, керуючись статтями 242, 243, 308, 311, 315, 317, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд 

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Нікопольської міської ради задовольнити.
Ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 7 вересня 2020 року в адміністративній справі № 160/7600/20 скасувати.
У задоволенні заяви Червоногригорівської селищної ради Нікопольського району Дніпропетровської області про забезпечення позову в адміністративній справі № 160/7600/20 шляхом зупинення дії рішення Нікопольської міської ради від 31 січня 2014 року № 125-41/ VI «Про затвердження містобудівної документації м. Нікополя» відмовити.  
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                            С.Ю. Чумак 

                               суддя                                                  С.В. Чабаненко 

                               суддя                                                  І.В. Юрко