ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

31 березня 2021 року 
м. Київ
справа №823/104/18
адміністративне провадження №К/9901/61185/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Шарапи В.М.,
суддів: Стеценка С.Г.,  Чиркіна С.М., 
розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 07.08.2018 у складі колегії суддів: Степанюка А.Г. (суддя-доповідач), Василенка Я.М., Кузьменка В.В. у справі №823/104/18 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області,              третя особа Сільськогосподарське товариство з обмеженою відповідальністю "Колос" про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
1.           ОСОБА_1 (надалі - ОСОБА_1 ) звернувся до суду з адміністративним позовом до Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області (надалі - ГУ Держгеокадастру у Черкаській області), третя особа Сільськогосподарське товариство з обмеженою відповідальністю "Колос" (надалі - СТОВ "Колос"), в якому просив:
1.1.          визнати протиправною бездіяльність відповідача, допущену при розгляді клопотання позивача від 30.11.2017 за №22809/0/5-17-СГ про затвердження проекту землеустрою та передачу у власність земельної ділянки з кадастровим номером 7124982000:01:004:0434 площею 2 га для ведення особистого селянського господарства;
1.2.  зобов`язати відповідача:
-повторно розглянути клопотання позивача від 30.11.2017 за №22809/0/5-17-СГ;
-прийняти рішення, яким затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки із земель сільськогосподарського призначення державної власності, що перебувають у користуванні у СТОВ "Колос", площею 2 га у власність позивача для ведення особистого селянського господарства в адміністративних межах Вергунівської сільської ради Черкаського району Черкаської області за межами населеного пункту;
-прийняти рішення, яким передати у власність позивача земельну ділянку площею 2 га з   кадастровим номером 7124982000:01:004:0434 для ведення особистого селянського господарства.
1.3.          зобов`язати відповідача не пізніше одного місяця з дня набрання законної сили рішенням суду     у даній справі подати до суду звіт про виконання судового рішення.
2.          Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 16.04.2018 у задоволенні позову відмовлено повністю.
3.          Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 07.08.2018 скасовано рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 16.04.2018 і ухвалено нове, яким позов задоволено частково.
3.1.          Визнано протиправною бездіяльність ГУ Держгеокадастру у Черкаській області, допущену          під час розгляду клопотання ОСОБА_1 від 30.11.2017 за вх. №22809/0/5-17-СГ про затвердження проекту землеустрою та передачу у власність ОСОБА_1 земельної ділянки з кадастровим номером 7124982000:01:004:0434 площею 2 га для ведення особистого селянського господарства.
3.2.          Зобов`язано ГУ Держгеокадастру у Черкаській області з урахуванням викладених у даній постанові висновків повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 від 30.11.2017 за вх. №22809/0/5-17-СГ про затвердження проекту землеустрою та передачу у власність ОСОБА_1 земельної ділянки з кадастровим номером 7124982000:01:004:0434 площею 2 га для ведення особистого селянського господарства.
3.3. У задоволенні іншої частини позовних вимог - відмовлено.
4.          Судами попередніх інстанцій під час судового розгляду справи встановлено наступні обставини: 
4.1.  ОСОБА_1 звернувся до ГУ Держгеокадастру у Черкаській області із клопотанням від 29.08.2017 (вх. №16049/0/5-17-СГ) про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з кадастровим номером 7124982000:01:004:0434, площею 2,0000 га, у власність для ведення особистого селянського господарства в межах Вергунівської сільської ради.
4.2. Не отримавши відповіді за наслідками розгляду вказаного клопотання, ОСОБА_1 подав до ГУ Держгеокадастру у Черкаській області лист-повідомлення від 18.10.2017 (вх. №20950/0/5-17), в якому зазначив, що у зв`язку з відсутністю станом на 03.10.2017 відомостей щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або відмови в його наданні позивачем 04.10.2017 було укладено договір на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,0000 га для ведення особистого селянського господарства в адмінмежах Вергунівської сільської ради Черкаського району Черкаської області.
4.3. Представником ОСОБА_1 було отримано лист ГУ Держгеокадастру у Черкаській області від 26.10.2017 №20950/0-9527/6-17, в якому вказано про те, що за наслідками розгляду його клопотання  від 29.08.2017 №16049/0/5-17-СГ листом від 26.09.2017 №8446/6-17 відповідач відмовив у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, а тому підстави для замовлення розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за правилами абзацу 3 частини 7 статті 118 Земельного кодексу України (надалі - ЗК України) відсутні.
4.4.           ОСОБА_1 звернувся до ГУ Держгеокадастру у Черкаській області із клопотанням від 30.11.2017 (вх. №22809/0/5-17-СГ) про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки із земель сільськогосподарського призначення державної власності, що перебувають у користування СТОВ "Колос", площею 2,0000 га, у власність для ведення особистого селянського господарства в адмінмежах Вергунівської сільської ради Черкаського району Черкаської області за межами населеного пункту та передачу у власність позивача земельну ділянку площею 2,0000 га з кадастровим номером 7124982000:01:004:0434.
4.5.  Листом ГУ Держгеокадастру у Черкаській області від 07.12.2017 №10485/6-17 ОСОБА_1 та його представника було повідомлено, що оскільки у поданому ним на розгляд проекту землеустрою відсутнє рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, про ненадання якого його повідомлено листами від 17.08.2017 №7148/6-17 та від 26.09.2017 №8446/6-17, вирішення питання про затвердження проекту землеустрою і передачу у власність земельної ділянки на підставі абзацу 3 частини 7 статті 118 ЗК України неможливе.
4.6.          Крім того, за наслідками дослідження судами попередніх інстанцій проекту землеустрою щодо відведення спірної земельної ділянки у власність позивача встановлено, що останній не містить дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. 
5.          Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції виходив з того, що відповідач, дотримавшись встановленого законодавством строку, в належний спосіб відмовив позивачу в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, а тому за відсутності наданого дозволу, позивач не мав права на розроблення проекту землеустрою щодо відведення спірної земельної 
у власність та затвердження такого проекту землеустрою. 
6.          Задовольняючи позовні вимоги частково, суд апеляційної інстанції вказав на те, що наявність відмови про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою, оформленої листом відповідача, свідчить про фактичну відсутність прийнятого останнім рішення з даного питання, що є підставою для розроблення позивачем проекту землеустрою та, відповідно, його затвердження. Разом з тим, суд апеляційної інстанції відмовив у задоволенні позовних вимог в частині зобов`язання відповідача прийняти рішення про затвердження проекту землеустрою, поданого позивачем та про передачу спірної земельної ділянки у його власність. Приймаючи таке рішення щодо частини позовних вимог, суд апеляційної інстанції послався на відсутність прийнятого відповідачем рішення за наслідками розгляду заяви позивача про затвердження проекту землеустрою, а також на дискреційний характер його повноважень в цій частині. 
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
7.          Позивач - ОСОБА_1 , подав касаційну скаргу на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 07.08.2018, в якій просить оскаржувану постанову скасувати в частині відмови у задоволенні позовних вимог і ухвалити в цій частині нове рішення, яким зобов`язати відповідача: 
-прийняти рішення, яким затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки із земель сільськогосподарського призначення державної власності, що перебувають у користуванні у СТОВ "Колос", площею 2 га у власність позивача для ведення особистого селянського господарства в адміністративних межах Вергунівської сільської ради Черкаського району Черкаської області за межами населеного пункту;
-прийняти рішення, яким передати у власність позивача земельну ділянку площею 2 га з   кадастровим номером 7124982000:01:004:0434 для ведення особистого селянського господарства.
7.1.          Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги зводяться до неправильного застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та допущення ним порушень норм процесуального права. Зокрема, скаржник наполягає, що відповідні повноваження відповідача не можуть вважатися дискреційними, а стаття 245 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України) прямо передбачає можливість прийняття судом рішення про зобов`язання вчинення певних дій відповідачем. 
8.          Відповідач - ГУ Держгеокадастру у Черкаській області, подав відзив на касаційну скаргу, в якому просить залишити її без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.
8.1.          На обґрунтування відзиву зазначає, що оскаржуване судове рішення ухваленн на основі правильного застосування норм матеріального права і з дотриманням норм процесуального права, а доводи касаційної скарги є безпідставними.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:
9.          Під час розгляду даної касаційної скарги колегія суддів враховує приписи частин 1-2 статті 341 КАС України (в редакції до 08.02.2020), відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає        судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
10.          Згідно з пунктом "а" частини 3 статті 22 ЗК України, громадянам, зокрема, для ведення особистого селянського господарства передаються у власність та надаються у користування землі, віднесені до категорії земель сільськогосподарського призначення, якими визнаються землі, надані для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури, у тому числі інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції, або призначені для цих цілей.
11.          Частинами 1-2 статті 116 ЗК України передбачено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність чи надання їх у користування.
12.  Пунктом "б" частини 1 статті 121 ЗК України встановлено, що громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для ведення особистого селянського господарства - не більше 2 гектарів.
13.          Відповідно до частини 6 статті 118 ЗК України, громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, зокрема, для ведення особистого селянського господарства, у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у   разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства).
14.          Згідно з абзацами 1-3 частини 7 цієї статті ЗК України, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб`єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін. У разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
15.          Частиною 9 статті 118 ЗК України передбачено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
16.          Частиною 10 цієї статті встановлено, що відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.
17.          При цьому, за змістом частини 4 статті 122 ЗК України, центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, у власність або у користування для всіх потреб.
18.          Центральним органом виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин є Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру як передбачено Положенням, що затверджене Постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 №15.
19.          За наслідками розгляду даної справи суд апеляційної інстанції дійшов висновку про допущення ГУ Держгеокадастру у Черкаській області протиправної бездіяльності під час розгляду клопотання ОСОБА_1 від 30.11.2017 за вх. №22809/0/5-17-СГ про затвердження проекту землеустрою та передачу у власність останнього земельної ділянки з кадастровим номером 7124982000:01:004:0434 площею 2 га для ведення особистого селянського господарства, у зв`язку з чим зобов`язав відповідача, з урахуванням викладених у даній постанові висновків повторно розглянути, вказане клопотання ОСОБА_1 від 30.11.2017 за вх. №22809/0/5-17-СГ про затвердження проекту землеустрою та передачу у власність ОСОБА_1 земельної ділянки з кадастровим номером 7124982000:01:004:0434 площею 2 га для ведення особистого селянського господарства.
20.  При цьому, суд апеляційної інстанції зазначив, що за наслідками розгляду такого клопотання жодного з рішень, що передбачені статтею 118 ЗК України, відповідачем не приймалось. 
21.          У свою чергу, відповідно до пунктів 4 та 10 частини 2 статті 245 КАС України, у разі задоволення адміністративного позову суд може визнати бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язати вчинити певні дії або визначити інший спосіб захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з   боку суб`єктів владних повноважень, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист таких прав, свобод та інтересів. У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує суб`єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.
22.          Колегія суддів Верховного Суду зауважує, що за висновками Європейського Суду з прав людини, обираючи спосіб захисту порушеного права, слід зважати на його ефективність з точки зору статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, яка вимагає, щоб норми      національного правового засобу стосувалися сутності "небезпідставної заяви" за Конвенцією та надавали відповідне відшкодування. Зміст зобов`язань за статтею 13 також залежить від характеру скарги заявника за Конвенцією. Тим не менше, засіб захисту, що вимагається згаданою статтею, повинен бути "ефективним" як у законі, так і на практиці, зокрема, в тому сенсі, щоб його використання не було ускладнене діями або недоглядом органів влади відповідної держави (пункт 75 рішення у справі "Афанасьєв проти України" від 05.04.2005, заява №38722/02).
23.  Отже, "ефективний засіб правого захисту" в розумінні статті 13 Конвенції повинен забезпечити поновлення порушеного права й одержання особою бажаного результату.
24.          Положення Рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи №R (80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, що були прийняті 11.03.1980 Комітетом Міністрів, передбачають, що під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
25.          Отже, дискреція - це елемент управлінської діяльності, пов`язаний з владними повноваженнями та їх носіями - органами державної влади та органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами. Дискрецію не слід ототожнювати лише з формалізованими повноваженнями, вона характеризується відсутністю однозначного нормативного регулювання дій суб`єкта. Попри те, що на законодавчому рівні поняття "дискреційні повноваження" суб`єкта владних повноважень відсутнє, у судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має   можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення. Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тому, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.
26.          Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким. У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право   суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує останнього вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні. Натомість, застосування такого способу захисту прав, свобод та інтересів позивача як зобов`язання суб`єкта владних повноважень прийняти конкретне рішення, є правильним тоді, коли останній розглянув клопотання заявника та прийняв рішення, яким відмовив у його задоволенні.
27.          Застосування судом способу захисту у цій адміністративній справі, про який просить позивач, шляхом зобов`язання відповідача затвердити проект землеустрою та передати земельну ділянку 
у власність позивача вимагає з`ясування того, чи виконано позивачем визначені законом умови, необхідні для надання цього.
28.          Разом з тим, зважаючи на неприйняття відповідачем жодного з можливих рішень, зокрема, ні про затвердження проекту землеустрою, ні про відмову у його затвердженні та допущення протиправної бездіяльності шляхом, фактично, нездійснення розгляду клопотання позивача від 30.11.2017 за вх. №22809/0/5-17-СГ про затвердження проекту землеустрою та передачу у власність земельної ділянки з кадастровим номером 7124982000:01:004:0434 площею 2 га для ведення особистого селянського господарства, колегія суддів касаційного суду погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про необхідність зобов`язання відповідача повторно розглянути клопотання позивача. 
29.          Правові висновки аналогічного змісту у подібних правовідносинам були наведені у постанові Верховного Суду від 22.10.2020 у справі №823/105/18.
30.          За змістом частини 1 статті 350 КАС України, суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
З огляду на наведене, касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а оскаржуване      судове рішення - залишенню без змін. 
Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15.01.2020 №460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", статтями 341, 349, 355, 356, 359 КАС України, суд,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення. 
Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 07.08.2018у справі №823/104/18 - залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

Судді                                                                                                    В.М. Шарапа

                                                                                                    С.Г. Стеценко

                                                                                                    С.М. Чиркін