ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 березня 2021 року 
м. Київ
справа № 826/9944/17
адміністративне провадження № К/9901/59507/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Шарапи В.М., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом Державного підприємства «Конярство України» до Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області в особі в.о. начальника Головного управління Дикобаєвої Яни Володимирівни про визнання протиправними дій, зобов`язати вчинити певні дії, за касаційною скаргою Державного підприємства «Конярство України» на постанову Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Вівдиченко  Т.Р, Беспалова О.О., Бужак Н.П. від 11.07.2018,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1.          У серпні 2017 року Державне підприємство «Конярство України» (далі також ДП «Конярство України», Підприємство, позивач) звернулося з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області в особі в.о. начальника Головного управління Дикобаєвої Яни Володимирівни (далі також ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області, відповідач), у якому просило:
-          визнати протиправними дії ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області щодо ненадання земельних ділянок в постійне користування ДП «Конярство України» та ненадання дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок відповідно до поданих клопотань від 20 червня 2017 року;
-          зобов`язати ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області надати в постійне користування Державному підприємству «Конярство України» земельні ділянки сільськогосподарського призначення, розташовані на території Трудової сільської ради Новомиколаївського району Запорізької області (за межами населених пунктів), які є сформованими, загальною площею 3895,7044 га, за кадастровими номерами: 2323687200:05:009:0001; 2323687200:12:001:0001; 2323687200:12:010:0001; 2323687200:05:009:0003; 2323687200:13:005:0001; 2323687200:12:001:0002; 2323687200:02:002:0002; 2323687200:05:009:0002; 2323687200:03:001:0001; 2323687200:10:010:0001; 2323687200:02:008:0001; 2323687200:10:002:0001; 2323687200:13:003:0001; 2323687200:12:005:0015; 2323687200:10:009:0001; 2323687200:10:013:0001; 2323687200:10:016:0001; 2323687200:10:014:0001; 2323687200:10:015:0001; 2323687200:12:004:0001; 2323687200:13:004:0001; 2323687200:12:008:0001; 2323687200:10:002:0002; 2323687200:10:017:0001; 2323687200:12:003:0001; 2323687200:10:003:0001; 2323687200:12:002:0001; 2323687200:02:002:0001; 2323687200:05:008:0001; 2323687200:12:007:0001; 2323687200:10:011:0002; 2323687200:13:002:0012; 2323687200:12:009:0001; 2323687200:03:002:0001; 2323687200:02:003:0001; 2323687200:02:001:0001; 2323687200:05:005:0005; 2323687200:05:005:0004, тип власності - державна власність, цільове призначення: для ведення товарного сільськогосподарського виробництва (01.01) без зміни цільового призначення та виду використання;
-          зобов`язати ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області надати дозволи на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, що розташовані на території Трудової сільської ради Новомиколаївського району Запорізької області (за межами населених пунктів) загальною орієнтовною площею 1984,2677 га для ведення товарного сільськогосподарського виробництва в постійне користування ДП «Конярство України», відповідно до клопотань №484; 491; 487; 490; 483; 492; 498; 495; 493; 489; 488; 494; 496; 486; 485.
2.          У позові наводились аргументи про те, що на неодноразові звернення, подані Підприємством з метою належного переоформлення прав на землю в порядку чинного законодавства до ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області, останнє протиправно відмовляло. 20.06.2017 до відповідача подані клопотання про надання в постійне користування сформованих земельних ділянок сільськогосподарського призначення. Окрім того, з метою належного переоформлення своїх прав в частині земель, права на які були закріплені відповідно до державного акту Б№098561, земельні ділянки з яких були не сформовані, позивач подав клопотання про надання дозволів на розроблення проектів із землеустрою щодо відведення земельних ділянок. Вважаючи, що за умов подачі клопотань та виконання визначених законодавством умов, відповідач порушує права добросовісного користувача земель, тривалий час не вирішуючи питання щодо землевпорядкування, Підприємство звернулось до суду із даним адміністративним позовом.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3.          Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 28.03.2018 позов задоволено в повному обсязі. 
4.          Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з того, що подані позивачем клопотання про надання земельних ділянок у постійне користування та надання згоди на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у користування містили усі необхідні відомості і документи, які давали можливість розглянути їх по суті порушених заявником питань.
5.          При цьому, як вказав суд першої інстанції з огляду на встановлені у справі обставини та наявні у її матеріалах докази, відповідачем не доведено наявності підстав, передбачених законом, для відмови у задоволенні поданих Підприємством клопотань, яка, до того ж, була оформлена листом ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області, який носив формальний характер, й містив лише узагальнені твердження без зазначення того, які ж саме відомості відсутні у клопотаннях позивача та які саме дії ним не здійснено і вимагається здійснити задля отримання необхідних для здійснення господарської діяльності та товарного сільськогосподарського виробництва земельних ділянок, не зазначено також якими саме нормами законів або нормативно-правових актів передбачена подача тих чи інших відомостей, які має на увазі відповідач.
6.          Задовольняючи позов у повному обсязі суд першої інстанції звертав увагу на судове рішення Верховного Суду України від 16.09.2015 у справі №21-1465а15, у якому вказано, що спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.
7.          З урахуванням тієї обставини, що позивач неодноразово звертався до ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області з одного і того ж питання з метою належного переоформлення прав на землю в порядку чинного законодавства та  врешті отримав формальну відмову у задоволенні відповідних клопотань про переоформлення земельних ділянок, а також того, що єдиними підставами для відмови у переоформленні є: відсутність у клопотаннях позивача відомостей, які підтверджують можливість надання земельних ділянок згідно з абзацом п`ятим частини першої статі 123 Земельного кодексу України, подані Підприємством документи, на думку відповідача, не обґрунтовують необхідності відведення земельних ділянок для ведення товарного сільськогосподарського виробництва,  суд першої інстанції дійшов висновку, що обраний позивачем спосіб захисту порушеного права є вірним.
8.          Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 11.07.2018 ухвалене судом першої інстанції рішення скасовано та прийнято нове судове рішення, яким позов задоволено частково. Визнано противоправними дії Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області щодо не розгляду клопотань про надання дозволу на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок від 20.06.2017. Зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Запорізькій області розглянути клопотання про надання дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, що розташовані на території Трудової сільської ради Новомиколаївського району Запорізької області (за межами населених пунктів) загальною орієнтовною площею 1984,2677 га. для ведення товарного сільськогосподарського виробництва в постійне користування Державному підприємству "Конярство України", відповідно до клопотань №484, №487, №491, №490, №483, №492, №498, №495, №493, №489, №488, №494, №496, №486, №485. В задоволенні інших позовних вимог ДП «Конярство України» відмовлено.
9.          Приймаючи таку постанову, апеляційний суд в цілому погодився із висновками суду першої інстанції, однак, з урахуванням відсутності належного розгляду з боку відповідача клопотань, поданих Підприємством до відповідача, дійшов висновку про необхідність зобов`язання Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області їх розглянути з урахуванням висновків суду, викладених у судовому рішенні. Саме такий спосіб захисту порушеного права апеляційний суд визнав належним та необхідним у даному конкретному випадку.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
10.          Не погоджуючись із вищевказаною постановою апеляційного суду, в частині відмови у задоволенні позовних вимог, позивачем подано касаційну скаргу в якій він, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить її скасувати та залишити в силі постанову суду першої інстанції.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
11.          Відповідно до встановлених судами попередніх інстанцій обставин справи, у 1990 році Виконавчим комітетом Новомиколаївської районної ради народних депутатів видано державний акт Б№098561, копія якого міститься в матеріалах справи, яким закріплено право постійного користування землею площею 8807,5 га за Державним підприємством «Запорізький кінний завод №86», який у подальшому відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України №2305-р від 01.12.2010 «Про деякі питання розвитку конярства» та наказу Міністерства аграрної політики України №33 від 01.12.2011 «Про реорганізацію державних підприємств, діяльність яких пов`язана з розвитком конярства» реорганізовано шляхом приєднання до Державного підприємства «Конярство України».
12.          Відповідно до законодавства, вищезазначених розпорядчих документів та передавального акту, який був складений та підписаний в процесі реорганізації ДП «Запорізький кінний завод №86», до позивача перейшли права користування землею та обов`язки по сплаті земельного податку.
13.          Обставини правонаступництва встановлено рішеннями: господарського суду Запорізької області №15/5009/4275/11 від 08.09.2011, залишеним без змін постановою Донецького апеляційного господарського суду від 22.02.2012, що набрали законної сили, та №30/5009/6179/11 від 13.12.2011, залишеним без змін постановою Вищого господарського суду України від 22.01.2013, що набрали законної сили.
14.           20.06.2017 позивач звернувся до ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області із 38 клопотаннями про надання в постійне користування сформованих земельних ділянок сільськогосподарського призначення, розташованих на території Трудової сільської ради Новомиколаївського району Запорізької області (за межами населених пунктів), які є сформованими, загальною площею 3895,7044 га, за відповідними кадастровими номерами, тип власності - державна власність, цільове призначення: для ведення товарного сільськогосподарського виробництва (01.01) без зміни цільового призначення та виду використання.
15.          До кожного клопотання позивачем додано копію Державного акту, викопіювання з публічної кадастрової карти України, копію довіреності представника ДП «Конярство України».
16.          Окрім цього, позивач звернувся до ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області з клопотаннями про надання дозволів на розроблення проектів із землеустрою щодо відведення земельних ділянок, що розташовані на території Трудової сільської ради Новомиколаївського району Запорізької області (за межами населених пунктів) загальною орієнтовною площею 1984,2677 га для ведення товарного сільськогосподарського виробництва в постійне користування ДП «Конярство України».
17.          До кожного клопотання позивачем додано копію Державного акту, викопіювання з публічної кадастрової карти України, копію довіреності представника ДП «Конярство України».
18.          Позивач отримав лист від відповідача за вих.№0-8-0,3-4394/2-17 від 04.08.2017, яким ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області відмовило ДП «Конярство України» у задоволенні клопотань щодо надання в постійне користування земельних ділянок та надання дозволів на розроблення документацій із землеустрою щодо відведення земельних ділянок для ведення товарного сільськогосподарського виробництва на території Трудової сільської ради Новомиколаївського району Запорізької області.
19.          В обґрунтування відмови ГУ Держгеокадастр у Запорізькій області щодо надання в постійне користування земельних ділянок зазначило про відсутність відомостей, які підтверджують можливість надання земельних ділянок згідно з абзацом п`ятим частини першої статті 123 Земельного кодексу України.
20.          В обґрунтуванні відмови щодо надання дозволів на розроблення документацій із землеустрою ГУ Держгеокадастр у Запорізькій області зазначило про невідповідність площі до розміру земельних ділянок, а також те, що долучені заявником графічні матеріали не визначали розташування земельних ділянок на території Трудової сільської ради Новомиколаївського району Запорізької області.
21.          Не погоджуючись із такими відмовами відповідача, Підприємство звернулось до суду з даним позовом.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
22.          У касаційній скарзі наводяться аргументи про те, що апеляційний суд провів апеляційний перегляд справи за апеляційною скаргою особи, яка не брала участі у справі (Комунальне підприємство «ЗОРЯ СХОДУ» Трудової сільської ради Новомиколаївського району Запорізької області  ), яка, як вважає, Підприємство, не мала права на апеляційне оскарження ухваленого судом першої інстанції рішення, оскільки таким судовим актом не вирішувались питання про права, інтереси чи обов`язки цієї особи.
23.          Також скаржник звертає увагу касаційного суду на те, що апеляційним судом не враховані усі обставини цієї справи, зокрема, стосовно наявності у Підприємства права постійного користування спірними земельними ділянками, у зв`язку з чим вважає, що оскаржуване судове рішення є необґрунтованим та не відповідає закону. 
24.          Підприємство у своїй касаційній скарзі наголошує, що такі обставини були встановлені під час розгляду інших судових справ у судових рішеннях, які набрали законної сили, а тому. в силу приписів статті 78 Кодексу адміністративного судочинства України, не підлягали доказуванню і давали право ДП «Конярство України» на передачу йому спірних земельних ділянок у постійне користування.
25.          Скаржник висловлює й незгоду з висновками суду апеляційної інстанції про те, що повноваження відповідача, які ним були реалізовані у межах спірних правовідносин, є дискреційними. З цього приводу скаржник наводить аргументи про те, що ним, при зверненні до відповідача з відповідними клопотаннями, були дотримані усі вимоги законодавства, у зв`язку з чим, на переконання Підприємства, у даному конкретному випадку ГУ Держгеокадастру не мало заснованих на законі підстав для відмови у задоволенні поданих позивачем клопотань.
26.          У зв`язку з наведеним, позивач вважає правильними висновки суду першої інстанції про наявність підстав для зобов`язання відповідача прийняти конкретне рішення про зобов`язання ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області надати в постійне користування Державному підприємству «Конярство України» земельні ділянки сільськогосподарського призначення, а також надати дозволи на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, про які йшла мова у клопотаннях, що, за встановлених судовим розглядом обставин справи, на думку скаржника, є належним способом захисту його порушених прав, є ефективним, і виключає необхідність подальших звернень до суду з приводу прийнятих щодо порушеного заявником питання рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень.
27.          У відзиві на касаційну скаргу ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області зазначає, що суд першої інстанції, задовольняючи позовні вимоги Підприємства у повному обсязі й зобов`язуючи відповідача надати у постійне користування земельні ділянки та надати відповідні дозволи на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, безпідставно перебрав на себе виключні повноваження цього органу, які, реалізуються ним на основі адміністративного розсуду.
28.          Заперечуючи проти доводів касаційної скарги, відповідач, окрім іншого, вказує, що подані позивачем клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у користування не відповідали вимогам частини другої статті 123 Земельного кодексу України, якою встановлено обов`язок заявника додавати до такого клопотання, зокрема, графічні матеріали, на яких зазначено бажане розташування та розмір земельної ділянки.
29.          У даному ж випадку, як стверджує відповідач, з доданих до клопотань графічних матеріалах неможливо було встановити місце розташування земельних ділянок, оскільки такі не містили прив`язки до будь-яких орієнтирів або населених пунктів, а суд першої інстанції цим обставинам справи належної оцінки не надав і помилково задовольнив позовні вимоги Підприємства.
30.          Вказувало ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області й на наявність у рішенні суду першої інстанції помилок і неточностей, зокрема, в частині найменування відповідача, що, на його думку, свідчить про поверхневий і неповний розгляд цієї справи судом. 
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
31.          Так, статтею 14 Конституції України, приписам якої кореспондує стаття 1 Земельного кодексу України, визначено, що земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
32.          Відповідно до частини першої статті 24 Земельного кодексу України державним і комунальним сільськогосподарським підприємствам, установам та організаціям надаються земельні ділянки із земель державної і комунальної власності у постійне користування для науково-дослідних, навчальних цілей та ведення товарного сільськогосподарського виробництва.
33.          За змістом статті 92 Земельного кодексу України право постійного користування земельною ділянкою - це право володіння і користування земельною ділянкою, яка перебуває у державній або комунальній власності, без встановлення строку. Права постійного користування земельною ділянкою із земель державної та комунальної власності набувають, зокрема, підприємства, установи та організації, що належать до державної та комунальної власності.
34.          Підстави набуття права на землю із земель державної та комунальної власності визначає стаття 116 Земельного кодексу України, згідно з положеннями якої громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування (частини перша, друга цієї статті).
35.          Повноваження стосовно передання земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у власність або у користування для всіх потреб належать центральному органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальним органам, про що зазначено у частині четвертій статті 122 Земельного кодексу України.
36.          Центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства і який реалізує державну політику у сфері, зокрема, земельних відносин, землеустрою, є Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру, як це визначено у пункті 1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 №15.
37.          Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань розпоряджається землями державної власності сільськогосподарського призначення в межах, визначених Земельним кодексом України, безпосередньо або через визначені в установленому порядку його територіальні органи. Держгеокадастр здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи (підпункт 31 пункту 4, пункт 7 вищезгаданого Положення).
38.          Статтею 123 Земельного кодексу України встановлено порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування, за змістом частин першої, другої, третьої, чотирнадцятої якої надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування.
Рішення зазначених органів приймається на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у разі: надання земельної ділянки із зміною її цільового призначення; формування нової земельної ділянки (крім поділу та об`єднання).
Надання у користування земельної ділянки, зареєстрованої в Державному земельному кадастрі відповідно до Закону України "Про Державний земельний кадастр", право власності на яку зареєстровано у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, без зміни її меж та цільового призначення здійснюється без складення документації із землеустрою.
Надання у користування земельної ділянки в інших випадках здійснюється на підставі технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості). У такому разі розроблення такої документації здійснюється на підставі дозволу, наданого Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування, відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, крім випадків, коли особа, зацікавлена в одержанні земельної ділянки у користування, набуває право замовити розроблення такої документації без надання такого дозволу.
Особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки. 
У клопотанні зазначаються орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, письмова згода землекористувача, засвідчена нотаріально (у разі вилучення земельної ділянки). Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею. 
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у наданні земельної ділянки у користування або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.
39.          При цьому, як визначено у частинах першій, другій статті 79-1 Земельного кодексу України, формування земельної ділянки полягає у визначенні земельної ділянки як об`єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру.
Формування земельних ділянок здійснюється: у порядку відведення земельних ділянок із земель державної та комунальної власності; шляхом поділу чи об`єднання раніше сформованих земельних ділянок; шляхом визначення меж земельних ділянок державної чи комунальної власності за проектами землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, проектами землеустрою щодо впорядкування території для містобудівних потреб, проектами землеустрою щодо приватизації земель державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; шляхом інвентаризації земель державної чи комунальної власності у випадках, передбачених законом; за проектами землеустрою щодо організації території земельних часток (паїв).
40.          Відповідно до пункту 2 розділу 7 Прикінцеві та перехідні положення Закону України «Про Державний земельний кадастр» земельні ділянки, право власності (користування) на які виникло до 2004 року, вважаються сформованими незалежно від присвоєння їм кадастрового номера. У разі якщо відомості про зазначені земельні ділянки не внесені до Державного реєстру земель, їх державна реєстрація здійснюється на підставі технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) за заявою їх власників (користувачів земельної ділянки державної чи комунальної власності) або особи, яка подала заяву про визнання спадщини відумерлою, якщо така справа прийнята до провадження судом.
41.          Відповідно до статті 1 Закону України «Про землеустрій»       проект землеустрою - сукупність економічних, проектних і технічних документів щодо обґрунтування заходів з використання та охорони земель, які передбачається здійснити за таким проектом; технічна документація із землеустрою - сукупність текстових та графічних матеріалів, що визначають технічний процес проведення заходів з використання та охорони земель без застосування елементів проектування.
42.          Відповідно до статті 25 цього ж Закону документація із землеустрою розробляється у вигляді схеми, проекту, робочого проекту або технічної документації. Видами документації із землеустрою є, зокрема: ґ) проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок; і) технічна документація із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості).
43.          Право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав (стаття 125 Земельного кодексу України).
44.          Право власності, користування земельною ділянкою оформлюється відповідно до Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» (стаття 126 Земельного кодексу України).
45.          Окрім того, відповідно до частини третьої статті 3 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень»      встановлено, що речові права на нерухоме майно та їх обтяження, що виникли до 1 січня 2013 року, визнаються дійсними за наявності однієї з таких умов: 1) реєстрація таких прав була проведена відповідно до законодавства, що діяло на момент їх виникнення; 2) на момент виникнення таких прав діяло законодавство, що не передбачало їх обов`язкової реєстрації.
46.          Відповідно до пункту 10 статті 28-1 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про Державний земельний кадастр» документи, якими було посвідчено право власності чи право постійного користування земельною ділянкою, видані до набрання чинності цим Законом, є дійсними.
Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
47.          Системний аналіз наведених вище правових норм дає підстави колегії суддів для висновку про те, що у разі звернення особи, зацікавленої в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, з клопотанням про надання дозволу на його розробку до органу, уповноваженого здійснювати передачу таких земель, цей орган, у випадку надання заявником повного комплекту документів і дотримання встановленого законом порядку звернення, зобов`язаний прийняти одне з рішень, передбачених статтею 123 Земельного кодексу України (надати згоду на розробку проекту землеустрою або ж відмовити у наданні такої згоди).
48.          При цьому, стаття 123 Земельного кодексу України забороняє відповідному органу, до якого надійшло клопотання, вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею, а також закріплює вичерпний і остаточний перелік підстав для відмови у наданні згоди на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, зокрема, державної власності.
49.          З вищевикладеного вбачається, що такі повноваження органів, перелічених у статті 122 Земельного кодексу України, не є дискреційними, як помилково вважає відповідач і вказує суд апеляційної інстанції в оскаржуваному рішенні.
50.          У справі, яка розглядається, суди встановили, що в обґрунтуванні відмови щодо надання дозволів на розроблення документацій із землеустрою ГУ Держгеокадастр у Запорізькій області зазначило про невідповідність площі до розміру земельних ділянок, а також те, що долучені заявником графічні матеріали не визначали розташування земельних ділянок на території Трудової сільської ради Новомиколаївського району Запорізької області.
51.          Разом з тим, колегія суддів відзначає, що, як встановили суди попередніх інстанцій, і це відображено у оскаржуваному судовому рішенні апеляційного суду, при поданні позивачем клопотань до ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області, до них були додані відповідні графічні матеріали, а саме - викопіювання з публічної кадастрової карти, у яких виділено бажані земельні ділянки, й вказані документи були достатніми для визначення розташування земельних ділянок на цьому етапі оформлення прав на об`єкти нерухомого майна.
52.          Доводи ж відповідача, наведені у запереченнях на касаційну скаргу, зводяться до переоцінки вищевказаних обставин справи, встановлених судами попередніх інстанцій, і доказів, які їх підтверджують, що, однак, виходить за межі повноважень касаційного суду, який вирішує виключно питання права, а тому колегія суддів такі доводи відхиляє.
53.          У спірному випадку не могли слугувати підставою для відмови у наданні дозволів на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у користування ДП «Конярство України» й наведені відповідачем мотиви про невідповідність площі до розміру земельних ділянок, оскільки, як визначено абзацом другим частини другої статті 123 Земельного кодексу України, у клопотанні зазначається орієнтовний розмір земельної ділянки. 
54.          Відмова у задоволенні частини позовних вимог Підприємства надати дозволи на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, розташованих на території Трудової сільської ради Новомиколаївського району Запорізької області (за межами населених пунктів) загальною орієнтовною площею 1984,2677 га для ведення товарного сільськогосподарського виробництва в постійне користування ДП «Конярство України», відповідно до клопотань №484; 491; 487; 490; 483; 492; 498; 495; 493; 489; 488; 494; 496; 486; 485, ґрунтується й на висновках апеляційного суду про дискреційний характер таких повноважень ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області.
55.          Однак, колегія суддів не може погодитися з такими мотивами, наведеними в оскаржуваному судовому рішенні.
56.          Так, згідно з положеннями Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
57.          Отже, дискреція - це елемент управлінської діяльності. Вона пов`язана з владними повноваженнями і їх носіями - органами державної влади та місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами. Дискрецію не можна ототожнювати тільки з формалізованими повноваженнями - вона характеризується відсутністю однозначного нормативного регулювання дій суб`єкта.
58.          На законодавчому рівні поняття «дискреційні повноваження» суб`єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення. Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.
59.          Дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.
60.          У справі, що переглядається, повноваження щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою чи надання мотивованої відмови у його наданні, регламентовано частиною третьою статті 123 Земельного кодексу України.
61.          Умови, за яких орган відмовляє у наданні дозволу, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен надати дозвіл. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - надати дозвіл або не надати (відмовити). За законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями, а тому зазначені повноваження не є дискреційними.
62.          Такий висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, неодноразово викладеною у постановах, зокрема, від 05.03.2019 у справі №2040/6320/18, від 09.10.2020 у справі №1840/3664/18.
63.          Окрім цього, як встановлено судовим розглядом цієї справи, відповідач, відмовляючи у задоволенні клопотань Підприємства про передачу земельних ділянок у постійне користування останнього, посилався на відсутність у поданих позивачем документах відомостей, які підтверджують можливість надання земельних ділянок згідно з абзацом п`ятим частини першої статті 123 Земельного кодексу України.
64.          Таку позицію відповідач у судах попередніх інстанцій обґрунтовував тим, що заявник не подав документів, які б свідчили про наявність реєстрації вказаних у клопотаннях земельних ділянок у Державному земельному кадастрі та у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно.
65.          Колегія суддів звертає увагу, що за змістом абзацу п`ятого частини першої статті 123 Земельного кодексу України для надання у користування, в тому числі у постійне користування, земельної ділянки без складення документації із землеустрою необхідно дотримання у сукупності таких умов:
-          земельна ділянка повинна бути зареєстрована в Державному земельному кадастрі відповідно до Закону України «Про Державний земельний кадастр»;
-          право власності на земельну ділянку має бути зареєстровано у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно;
-          надання у користування земельної ділянки не передбачає зміни її меж та цільового призначення.
66.          Отже, у відповідному клопотанні про надання у користування (у даному випадку в постійне користування) земельної ділянки на підставі вищевказаної правової норми мають міститись відомості, підтверджені документально, які б вказували на наявність усіх передбачених абзацом п`ятим частини першої статті 123 Земельного кодексу України умов для задоволення такого клопотання. В іншому випадку підстави для розгляду уповноваженим органом такого клопотання відсутні.
67.          У справі, яка розглядається, судами попередніх інстанцій досліджувався пакет документів, поданих позивачем до ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області, разом з клопотанням про передачу Державному підприємству «Конярство України» земельних ділянок у постійне користування на підставі частини третьої статті 123 Земельного кодексу України, й зі змісту цих документів не вбачалось того, що ці земельні ділянки були зареєстровані у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно.
68.          За таких обставин суд апеляційної інстанції дійшов правильного і обґрунтованого висновку про відсутність підстав для задоволення цієї частини позовних вимог. 
69.          Разом з тим, колегія суддів відзначає, що у даному конкретному випадку відсутні підстави вважати належним та ефективним способом відновлення порушених прав Підприємства саме зобов`язання відповідача надати дозвіл на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у користування згідно з поданими позивачем клопотаннями. 
70.          З цього приводу Верховний Суд зазначає, що за змістом статті 123 Земельного кодексу України орган, уповноважений на надання земельних ділянок у користування у місячний строк повинен розглянути відповідне клопотання і прийняти одне з передбачених цією правовою нормою рішень, зокрема, відмовити у наданні дозволу на розробку землеустрою щодо надання земельних ділянок у користування. При цьому, така відмова повинна бути мотивованою та згідно з приписами частини чотирнадцятої статті 123 Земельного кодексу України саме така відмова може бути оскаржена до суду.
71.          У даному ж випадку, органом, уповноваженим на передачу у користування земельних ділянок, про які йшла мова у поданих Підприємством клопотаннях, а також на надання дозволу на розроблення проекту землеустрою цих ділянок щодо надання їх у користування, є ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області.
72.          Відповідно до пункту 7 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 №15, Держгеокадастр здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи.
73.          Пунктом 9 цього ж Положення передбачено, що Держгеокадастр в межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України та постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України та наказів Мінагрополітики видає накази організаційно-розпорядчого характеру, організовує та контролює їх виконання.
74.          Таким чином, відмова відповідача у задоволенні поданих Підприємством клопотань мала б оформлюватись відповідним наказом, однак у даному випадку ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області жодного з рішень, у формі, передбаченій законом, із наведенням у ньому відповідних мотивів, за наслідками розгляду вищевказаних клопотань не прийняла, і надала відповідь по суті порушених заявником питань у листі.
75.          Тобто, фактично, розгляд клопотань ДП «Конярство України» від 20.06.2017 щодо надання дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок не було здійснено відповідачем за встановленою законодавством процедурою із прийняттям вмотивованого рішення по суті порушених заявником питань, яке могло б бути об`єктом оскарження у суді.
76.          Оскільки викладені у листі мотиви для відмови у задоволенні поданих ДП «Конярство України» клопотань є безпідставними і не ґрунтуються на нормах законодавства, а також враховуючи відсутність остаточного рішення, передбаченого законом, яке було б прийняте відповідачем по суті викладених у цих клопотаннях питань, колегія суддів дійшла висновку, що належним і ефективним способом захисту порушених прав Підприємства є саме зобов`язання ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області розглянути подані позивачем клопотання і прийняти у порядку, встановленому законом, відповідне рішення з урахуванням викладених судом мотивів.
77.          За таких обставин, правильними є висновки суду апеляційної інстанції про наявність, у даному конкретному випадку, підстав саме для зобов`язання відповідача розглянути подані Підприємством клопотання про надання дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, що розташовані на території Трудової сільської ради Новомиколаївського району Запорізької області (за межами населених пунктів) загальною орієнтовною площею 1984,2677 га. для ведення товарного сільськогосподарського виробництва в постійне користування Державному підприємству "Конярство України", відповідно до клопотань №484, №487, №491, №490, №483, №492, №498, №495, №493, №489, №488, №494, №496, №486, №485.
78.          Вимоги ж позову надати такі дозволи, зважаючи на встановлені у справі обставини і нормативну регламентацію спірних правовідносин, є передчасними, у зв`язку з чим апеляційний суд обґрунтовано відмовив у їх задоволенні.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
79.          За правилами частини першої статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
80.          Згідно з положеннями частин першої, четвертої статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.
81.          Зважаючи на вищезазначене, Верховний Суд, провівши касаційний розгляд справи у межах вимог і доводів касаційної скарги та повноважень, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, констатує, що суд апеляційної інстанції в цілому дійшов правильного висновку про наявність підстав для часткового задоволення цього позову, однак частково виходив з помилкових мотивів.
82.          У зв`язку з вищенаведеним касаційна скарга Державного підприємства «Конярство України» підлягає частковому задоволенню із зміною оскаржуваного судового рішення шляхом виключення з його мотивувальної частини висновків про те, що повноваження відповідача щодо надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування, передбачені статтею 123 Земельного кодексу України, є дискреційними. В решті судові рішення судів попередніх інстанцій відповідають закону і, як наслідок, скасуванню не підлягають. 
83.          Керуючись статтями 340, 341, 344, 349, 350, 351, 355, 356, підпунктом 4 пункту 1 Розділу VІІ «Перехідні положення» КАС України, пунктом 2 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 15.01.2020 №460-IX, 
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Державного підприємства «Конярство України» задовольнити частково.
Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 11.07.2018 змінити, виключивши з її мотивувальної частини висновки про те, що повноваження Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області щодо надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування, передбачені статтею 123 Земельного кодексу України, є дискреційними.
В решті оскаржувану постанову суду апеляційної інстанції залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                       Н.В. Коваленко

Судді:                                                                                 Я.О. Берназюк

                                                                                                     В.М. Шарапа