ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 січня 2021 року	Львів	Справа № 380/2356/20 пров. № А/857/14884/20	

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:
головуючого судді:                                        Глушка І.В.,
суддів:                                                             Запотічного І.І., Матковської З.М.,
за участю секретаря судового засідання:    Омеляновської Л.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Львові апеляційну скаргу Закарпатської обласної прокуратури на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 13 жовтня 2020 року, ухвалене суддею Крутько О.В. у м.Львові о 11:20, повний текст якого складений 21 жовтня 2020 року, у справі № 380/2356/20 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Прокуратури Закарпатської області в особі Берегівської місцевої прокуратури про визнання протиправними дій, зобов`язання до вчинення дій,-
                                                        ВСТАНОВИВ:

20 березня 2020 року позивач - ОСОБА_1 звернувся до суду із позовом до відповідача – Прокуратури Закарпатської області в особі Берегівської місцевої прокуратури, у якому просив визнати протиправними дії щодо неналежного реагування на порушення законодавства під час розгляду його звернення від 05.07.2019; зобов`язати повторно розглянути звернення від 5.07.2019 стосовно належного реагування на порушення чинного законодавства з урахуванням висновків суду.
Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 13 жовтня 2020 року адміністративний позов задоволено.
Не погоджуючись з вказаним рішенням суду, відповідач оскаржив його в апеляційному порядку. Вважає, що оскаржуване рішення ухвалене з неповним з`ясуванням обставин, що мають значення для справи, з порушенням норм матеріального та процесуального права та підлягає скасуванню з підстав, викладених у апеляційній скарзі. Просить скасувати оскаржуване судове рішення та ухвалити нове, яким в задоволенні адміністративного позову відмовити.
В обґрунтування апеляційних вимог покликається на те, що відповідно до норм Закону України від 02.10.1996 № 393/96-ВР “Про звернення громадян” Берегівською місцевою прокуратурою за наслідками звернення позивача було надано відповідь від 15.01.2020 за №07-31-96-92-70-18/191вих20 про відсутність у зверненні конкретних фактів, які свідчать про порушення або загрозу порушення інтересів держави щодо звернення до суду із позовом про скасування рішення Берегівської міської ради від 07.09.2012 «Про реалізацію окремих ном Закону «Про засади державної мовної політики на території м. Берегово», рішення Берегівської районної ради від 18.09.2012 за №188 «Про реаліалізацію заходів, передбачених Законом України «Про засади державної мовної політики на території» та рішення Виноградівської районної ради від 18.12.2012 «Про реалізацію окремих норм Закону «Про засади державної мовної політики». Відповідь заявникові містить також інформацію про відсутність законодавчих підстав для представництва інтересів держави в особі територіальної громади Берегівського та Виноградівського районів згідно з положеннями статті 23 Закону України «Про прокуратуру», а отже, на думку скаржника, і підстав для задоволення звернення позивача.
Згідно доводів скаржника Прокуратура в межах своїх повноважень, з урахуванням опрацьованих матеріалів, у тому числі й за зверненнями громадян, уповноважена на власний розсуд приймати рішення щодо вжиття заходів представницького характеру, у передбачених законом випадках. Також зазначає, що під час розгляду звернення ОСОБА_1 прокуратурою не допущено порушень, оскільки підстави для представництва інтересів держави в суді були відсутні.
Також зауважує, що прийняття органами прокуратури рішення, надання відповіді заявникові іншої (відмінної) від бажаної заявником не є порушенням Закону України «Про звернення громадян» та не є свідченням наявності факту невідповідності дій прокуратури вимогам законодавства.
Заслухавши суддю-доповідача, представника позивача та представника відповідача, обговоривши доводи апеляційної скарги та відзиву на неї, перевіривши матеріали справи, колегія суддів приходить до висновку, що в задоволенні апеляційної скарги слід відмовити з наступних підстав.
Судом першої інстанції достовірно встановлено та підтверджується матеріалами справи, що 05.07.2019 ОСОБА_1 звернувся із клопотанням до Берегівської місцевої прокуратури з вимою вжити заходів щодо скерування до суду позовних заяв про скасування рішення Берегівської міської ради, Берегівської районної ради та Виноградівської районної ради, які встановлюють функціонування регіональних мов. Також просив повідомити його про прийняте рішення у встановлений законодавством для розгляду звернень громадян строк.
Вимоги клопотання обгрунтовує тим, що, беручи до уваги мотивувальну частину його заяви від 17.04.2019, що була скерована до Прокуратури Закарпатської області та до Берегівської місцевої прокуратури, згадані органи місцевого самоврядування самостійно не скасували рішень щодо функціонування регіональних мов.
Відповідно до змісту клопотанн від 17.04.2020, зверненого позивачем до Прокурора Закарпатської області, слідує, що Берегівська міська рада 07.09.2012 прийняла рішення «Про реалізацію окремих норм Закону України «Про засади державної мовної політики» на території міста Берегово», Берегівська районна рада Закарпатської області 18.09.2012 під час пленарного засідання ухвалила рішення, яким надала угорській мові статусу регіональної на території району, Виноградівська районна рада Закарпатської області під час пленарного засідання ухвалила рішення, яким надала угорській мові статус регіональної на території району, які з огляду на визнання рішенням Конституційного Суду від 28.02.2018 № 2-р/2018 Закону України “Про засади державної мовної політики” від 03.07.2012 № 5029-VI таким, що не відповідає Конституції України, підлягають скасуванню, оскільки відсутні будь-які правові підстави для функціонування таких регіональних підзаконних нормативно-правових актів.
Листом Берегівської місцевої прокуратури від 15.01.2020 за вих. №07-31-96-92-70-18/191вих20 заявнику вказано на відсутність законних підстав для прокурорського реагування на звернення від 05.07.2019, яке надійшло з прокуратури Закарпатської області 10.07.2019, та звернення з позовами до суду стосовно предмету звернення. Відповідач у своїй відповіді зазначає, що доводи, наведені у зверненні, стосуються можливого порушення інтересів окремих громадян. Колективні звернення або звернення громадських організацій з питання ініціювання оскарження прокуратурою вказаних рішень Берегівської міської ради, Берегівської районної ради та Виноградівської районної ради не надходили.
Не погоджуючись із такими діями відповідача, позивач звернувся до суду з метою захисту свого порушеного права.
Надаючи юридичну оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами у справі, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції вірно застосував норми матеріального та процесуального права, з огляду на таке.
Частиною другою статті 19 Конституції України закріплено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. 
Відповідно до статті 40 Конституції України кожна особа має право направляти письмові звернення до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, які зобов`язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.
Питання практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією України права вносити в органи державної влади, об`єднання громадян відповідно до їх статуту пропозиції про поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів регулює Закон України “Про звернення громадян”.
Порядок розгляду і вирішення звернень в органах прокуратури України регламентовано також Законами України “Про прокуратуру” та “Про доступ до публічної інформації”.
Крім того, Наказом Генеральної прокуратури України від 20.12.2017 №357, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 16.01.2018 за № 65/31517, затверджено Інструкцію про порядок розгляду звернень і запитів та особистого прийому громадян в органах прокуратури України (далі – Інструкція № 357).
Згідно зі статтею 1 Закону № 393/96-ВР громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об`єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов`язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності із заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.
Під зверненням громадян, відповідно до частини першої статті 3 цього Закону слід розуміти викладені в письмовій формі або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги.
За змістом частини першої статті 14 Закону № 393/96-ВР органи державної влади і місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, об`єднання громадян, посадові особи зобов`язані розглянути пропозиції (зауваження) та повідомити громадянина про результати розгляду.
Пункт 1 розділу ІІІ Інструкції № 357 встановлює, що звернення, оформлені належним чином і подані в установленому порядку, підлягають обов`язковому прийняттю та розгляду.
Відповідно до пункту 7 розділу V Інструкції № 357 за результатами розгляду звернень приймається одне з таких рішень: задоволено - наведені у зверненні доводи визнано обґрунтованими і за результатами вжито заходів до поновлення прав і законних інтересів заявника (прийнято відповідне процесуальне рішення за результатами вирішення скарги на дії, рішення слідчого або прокурора; пред`явлено позов; здійснено вступ у справу, порушену за позовами інших осіб; внесено апеляційну, касаційну скарги або заяву про перегляд судового рішення; надано письмову вказівку відповідно до статті 26 Закону України “Про прокуратуру”); відмовлено у задоволенні (відхилено) - вимоги заявника, викладені у зверненні, визнано необґрунтованими; роз`яснено - надано роз`яснення щодо компетенції органів прокуратури, вимог законодавства.
Відповідно до пункту 8 розділу V Інструкції № 357 звернення вважається вирішеним, якщо розглянуто всі порушені у ньому питання, заявнику надано відповідь.
Зі змісту заяви позивача вбачається, що він звертався з проханням підготувати позови, щодо скасування рішень органів місцевого самоврядування в порядку статті 264 КАС України.
Відповідно до статті другої Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР “Про місцеве самоврядування в Україні” (далі – Закон № 280/97-ВР) місцеве самоврядування в Україні – це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста – самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. 
Частиною десятою статті 95 Закону № 280/97-ВР передбачено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
Так, повноваження прокурорів, організація, правові засади та порядок діяльності органів прокуратури визначається Конституцією України та Законом № 1697-VII.
Відповідно до статті 131-1 Конституції України на органи прокуратури України покладається функція здійснення представництва інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Згідно зі статтею 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Згідно рішення Конституційного суду України від 08.04.1999 у справі № 1-1/99 державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. З урахуванням того, що “інтереси держави” є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
Також, відповідно до рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 у справі №1-1/99 під поняттям “орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах” потрібно розуміти “орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, якому законом надано повноваження органу виконавчої влади”.
У розумінні статті 23 Закону № 1697-VII прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.
Водночас, частинами четвертою та п`ятою статті 53 КАС України передбачено, що прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
З сукупного аналізу вищезазначених норм законодавства вбачається, що прокурор може звертатися до суду у разі виявлення порушення закону з вимогою (вимогами) щодо, зокрема - скасування нормативно-правового акта, окремих його частин або приведення його у відповідність із законом. 
ОСОБА_1 звертаючись до відповідача із заявою вказав на те, що рішення Берегівською міською радою, Берегівською районною радою та Виноградівською районною радою, що були прийняті для реалізації Закону України “Про засади державної мовної політики”, діють всупереч тому, що сам закон визнано неконституційним та навів положення законодавства, які вказують на протиправність існування таких локальних нормативно-правових актів та законодавчо встановлені способи скасування таких органами прокуратури.
Колегія суддів приходить до висновку, що вище наведене спростовує апеляційні доводи відповідача про те, що прокурор не здійснює представництво в суді інтересів громадянина, а також те, що прокурор не належить до осіб, які є суб`єктами правовідносин, що виникають при застосуванні, вказаних позивачем у заяві, рішень рад, оскільки у прокуратури наявні правові підстави для звернення з позовом до суду на захист інтересів держави самостійно у визначеному частиною п`ятою статті 53 КАС України, статтею 23 Закону № 1697-VII порядку, у зв`язку з відсутністю органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах.
Також апеляційний суд не бере до уваги посилання відповідача на той факт, що лише за зверненням громадських організацій або за колективним звернення від Берегівської чи Виноградівської територіальної громади з подібним питанням прокуратура матиме право на звернення до суду щодо скасування рішень органів місцевого самоврядування, оскільки такі не відповідають дійсності, не узгоджуються із чинним законодавством та є надуманими.
При цьому, суд апеляційної інстанції підкреслює, що поряд із встановленими статтею 122 КАС України загальними правилами щодо строків звернення до адміністративного суду, нормами статті 264 КАС України визначено особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень, згідно з частиною третьою якої нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.
Тобто, спеціальна норма частини третьої статті 264 КАС України, пов`язує строк звернення до суду щодо оскарження нормативно-правового акта (яким у даному випадку є оскаржувані рішення Берегівської міської ради та Берегівської районної ради) не з моментом, коли особа дізналась або повинна була дізнатись про порушене таким актом право, а зі строком (періодом) чинності такого нормативно - правового акта.
Відповідно до рішенням Конституційного Суду України від 09.02.1999 № 1-рп/99 норму частини другої статті 58 Конституції України щодо дії нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності.
На підставі вище зазначеного колегія суддів зазначає, що оскільки чинний нормативно-правовий акт може обумовлювати триваюче порушення суб`єктивних прав, свобод чи інтересів, то, відповідно, строк звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи слід розраховувати від усього часу чинності (тривалості дії) нормативно - правового акту.
Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 13.03.2019 у справі № 712/8985/17, від 24.01.2019 у справі № 826/22472/15.
Крім того, рішенням Львівського окружного адміністративного суду від  29.10.2019, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 03.03.2020, задоволено позов ОСОБА_1 та зобов`язано розглянути місцеву прокуратуру звернення останнього від 05.07.2019 у відповідності з Законом України “Про звернення громадян” від 02.10.1996 №393/96-ВР та Інструкцією про порядок розгляду звернень і запитів та особистого прийому громадян в органах прокуратури України затвердженої Наказом Генеральної прокуратури України від 20.12.2017 № 357.
Згідно із частиною 4 статті 78 КАС України обставини, встановлені рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді іншої справи, у якій беруть участь ті самі особи або особа, стосовно якої встановлено ці обставини, якщо інше не встановлено законом.
У відповідності до частини 2 статті 6 КАС України суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини. 
Згідно із статтею 17 Закону України “Про виконання рішень і застосування практики Європейського Суду з прав людини” суди застосовують при розгляді справ Конвенцію і практику Суду як джерело права.
Суд враховує правову позицію, висловлену в рішенні Європейського Суду з прав людини від 20.10.2011 у справі “Рисовський проти України”, в якому Суд зазначив, що принцип “належного урядування”, зокрема передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовніший спосіб. При цьому, на них покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість уникати виконання своїх обов`язків.  
Дії або рішення суб`єкта владних повноважень вважаються такими, що суперечать принципу верховенства права, не тільки у тих випадках, коли такими діями порушуються суб`єктивні права і процесуальні гарантії, прямо передбачені чинним законодавством, але й у тих випадках, коли такі дії не задовольняють правомірних очікувань осіб, стосовно яких вони вчиняються (ухвалюються).
Правомірне очікування виникає у особи в тому випадку, коли внаслідок правового регулювання зі сторони суб`єкта владних повноважень у особи наявне розумне сподівання, що стосовно до неї суб`єкт владних повноважень буде діяти саме так, а не інакше.
Наявність “законних очікувань (яку в кожному окремому випадку встановлює Суд) є передумовою для відповідного захисту. В свою чергу, умовою наявності законного очікування в розумінні практики Європейського суду з прав людини є достатні законні підстави (sufficientlegalbasis) в національному праві або усталена практика публічної адміністрації. Іншими словами, законне очікування - це очікування можливості (ефективного) здійснення певного права, як прямо гарантованого, так і опосередкованого (того, яке випливає з інших прав), у разі якщо особа прямо не виключена з кола тих, хто є носіями відповідного права.
Також Європейський суд з прав людини вказує, що у відповідності зі сформованою практикою Суду, під поняттям необхідності мається на увазі, що втручання відповідає якій-небудь нагальній суспільній потребі і що воно пропорційно законній меті. При визначенні того, чи є втручання “необхідним у демократичному суспільстві”, Суд враховує, що за державами - учасницями Конвенції залишається певна свобода розсуду.
Принцип верховенства права у рішеннях Європейського суду з прав людини щодо України стосується вимог “якості” закону та юридичної визначеності. Так, принцип верховенства права вимагає дотримання вимог “якості” закону, яким передбачається втручання у права особи та в основоположні свободи. Так, у рішенні від 10 грудня 2009 року у справі “Михайлюк та Петров проти України” (№ 11932/02) зазначено: Суд нагадує, що вираз “згідно із законом” насамперед вимагає, щоб оскаржуване втручання мало певну підставу в національному законодавстві; а також це законодавство повинно відповідати принципу верховенства права. 
Крім того, суд зазначає, що рішення про відмову в задоволенні вимог, викладених у зверненні, доводиться до відома громадянина в письмовій формі з посиланням на Закон України “Про звернення громадян” і викладенням мотивів відмови, а також із роз`ясненням порядку оскарження прийнятого рішення. При цьому зазначають заходи, вжиті в межах компетенції відповідного органу для захисту конституційних прав громадян.
Завдання правосуддя полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права, інакше порушується принцип розподілу влади. Принцип розподілу влади не допускає надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень - єдиним критерієм здійснення правосуддя є право. Тому завданням адміністративного суду є контроль за легітимністю прийняття рішень.
У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує суб`єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.
Згідно з вимогами статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків встановлених ст. 78 цього Кодексу.
В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
Враховуючи наведене, колегія суддів дійшла до висновку, що відповідачем не спростовано наведених позивачем доводів в обгрунтування заявлених в адмістративному позові вимог.
Вказані обставини враховані судом першої інстанції при перевірці законності та обґрунтованості дій відповідача на відповідність критеріям правомірності, визначених ч.2 ст.2 КАС України.
Аналізуючи наведені правові норми та обставини справи, колегія суддів приходить до висновку про задоволення позовних вимог про визнання дій відповідача щодо неналежного реагування на порушення законодавства під час розгляду звернення ОСОБА_1 протиправними та погоджується із висновком суду першої інстанції, що вірним способом відновлення порушеного права позивача є зобов`язання відповідача повторно розглянути звернення ОСОБА_1 від 05.07.2019 стосовно належного реагування на порушення чинного законодавства з врахуванням висновків суду. 
Відповідно до частини першої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Суд першої інстанції повністю виконав вказані вимоги процесуального закону, оскільки до спірних правовідносин вірно застосував норми матеріального та процесуального права, що призвело до ухвалення законного рішення, яке скасуванню не підлягає.
Керуючись статтями 242, 308, 309, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

                                                       ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Закарпатської обласної прокуратури залишити без задоволення, а рішення Львівського окружного адміністративного суду від 13 жовтня 2020 року у справі №380/2356/20 – без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених п.2 ч.5 ст.328 Кодексу адміністративного судочинства України. 

Головуючий суддя	 	І. В. Глушко 	
судді	 	І. І. Запотічний 	
 	 	З. М. Матковська  	
Постанова складена в повному обсязі 18.01.2021.