УХВАЛА

10 лютого 2021 року 
Київ
справа №9901/277/20
адміністративне провадження №П/9901/277/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді           Мельник-Томенко Ж.М.,
суддів           Єресько Л.О.,
          Жука А.В.,
          Загороднюка А.Г.,
          Мартинюк Н.М., 
          
за участі:
секретаря судового засідання - Любачевської М.С.,

представника позивача - Голубовської М.О.,
представника відповідача - Кота О.В.,
представника третьої особи - не з`явився,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження справу за позовом Менської міської ради Чернігівської області до Верховної Ради України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Корюківська міська рада Чернігівської області, про визнання протиправною та скасування постанови,

установив:

Зміст позовних вимог 

У вересні 2020 року Менська міська рада Чернігівської області звернулася до Верховного Суду із позовною заявою до Верховної Ради України, в якій просить:

- визнати протиправною та нечинною постанову Верховної Ради України від 17.07.2020 №807-ІХ «Про утворення та ліквідацію районів» в частині утворення у Чернігівській області Корюківського району з адміністративним центром у місті Корюківка;

- зобов`язати внести зміни до постанови Верховної Ради України від 17.07.2020                 № 807-ІХ «Про утворення та ліквідацію районів» в частині утворення у Чернігівській області Менського району з адміністративним центром у місті Мена.

Ухвалою Верховного Суду від 07.09.2020 відкрито провадження в адміністративній справі за позовом Менської міської ради Чернігівської області до Верховної Ради України та призначено справу до розгляду в судовому засіданні з викликом сторін.

Ухвалою Верховного Суду від 07.10.2020 залучено до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача Корюківську міську раду Чернігівської області.

Стислий виклад доводів позивача та заперечень інших учасників справи 

Обґрунтовуючи позовну заяву позивач зазначає, що місто Мена як адміністративний центр району, повністю відповідає методичним рекомендаціям щодо критеріїв формування адміністративно-територіальних одиниць субрегіонального (районного) рівня, про що було переконливо доведено під час засідання підкомітету Верховної Ради України з питань адміністративно-територіального устрою.

Позивач звертає увагу, що Верховною Радою України при прийнятті постанови від 17.07.2020 №807-ІХ «Про утворення та ліквідацію районів» в частині утворення у Чернігівській області Корюківського району з адміністративним центром у місті Корюківка було грубо та умисно порушено права та інтереси позивача як делегованого представника інтересів територіальної громади, а тому указана постанова в частині підлагає визнанню протиправною та нечинною.

У відзиві на позовну заяву відповідач з доводами та вимогами позовної заяви не погоджується, в задоволенні адміністративного позову просить відмовити. Наголошує, зокрема, що вирішення питання про утворення та ліквідацію районів відноситься до компетенції парламенту, органи місцевого самоврядування не наділені таки повноваженнями, тому твердження позивача про те, що Верховна Рада приймаючи оскаржувану постанову, якою утворила у Чернігівській області Корюківський район з адміністративним центром у місті Корюківка, порушила права та інтереси позивача як делегованого представника інтересів територіальної громади, є необґрунтованими та безпідставними.

Крім того, 28.09.2020 до Суду надійшло клопотання відповідача про закриття провадження у справі у зв`язку з тим, що справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. 

В обґрунтування заявленого клопотання відповідач вказує, що ні Конституція України, ні Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» не наділяють органи місцевого самоврядування повноваженнями звертатись до суду з позовом до Верховної Ради України про оскарження її постанов. А оскільки Менська міська рада Чернігівської області як суб`єкт владних повноважень не наділена повноваженнями на звернення до суду з позовом про визнання протиправною та нечинною Постанови Верховної Ради України від 17.07.2020 № 807-ІХ «Про утворення та ліквідацію районів», спір між сторонами не є компетенційним, то й оскаржувана постанова не може бути предметом розгляду адміністративного суду за зверненням органу місцевого самоврядування. 

Також, відповідач вказує, що зважаючи на конституційний статус Верховної Ради України, як єдиного органу законодавчої влади, її участь у вирішенні питання територіального устрою України є юридичною формою реалізації її повноважень у сфері конституційних правовідносин. Зазначає, що у даному конкретному випадку Верховна Рада України, приймаючи оскаржувану постанову, не виконувала владних управлінських функцій, а реалізувала свої повноваження з питань, віднесених до її компетенції як єдиного органу законодавчої влади в Україні, що вказує на наявність підстав для закриття провадження у цій справі, оскільки такий спір не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.  

Корюківської міською радою надано письмові пояснення щодо позову, в яких вона заперечує проти задоволення позову та вважає його безпідставним, необґрунтованим і таким, що не підлягає задоволенню. 

У судовому засіданні Судом поставлено на обговорення сторін клопотання відповідача.

Представник відповідача підтримав заявлене клопотання про закриття провадження у справі. 

Представник позивача заперечував проти задоволення клопотання відповідача, просив відмовити в його задоволенні.

Представник третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача в судове засідання не з`явився, надіслав до суду заяву про розгляд справи без участі його представника, та в якій зазначає, що проти позову заперечує, підтримує позицію відповідача в повному обсязі, просить суд задовольнити клопотання відповідача щодо закриття провадження по справі. 

Застосування норм права та мотиви ухваленого рішення

Верховний Суд, заслухавши доводи представника Верховної Ради України щодо заявленого клопотання та надані їм на противагу аргументи позивача, дослідивши матеріали справи та перевіривши їх належними і допустимими доказами, дійшов наступних висновків.

Судом встановлено, що Верховною Радою України 17.07.2020 на пленарному засідання прийнято Постанову № 807-ІХ «Про утворення та ліквідацію районів».

Абзацом 1 підпункту 25 пункту 1 Верховна Рада України постановила утворити у Чернігівській області: Корюківський район (з адміністративним центром у місті Корюківка) у складі територій Корюківської міської, Менської міської, Сновської міської, Сосницької селищної, Холминської селищної територіальних громад, затверджених Кабінетом Міністрів України.

Підпунктом 25 пункту 3 Верховна Рада України постановила ліквідувати у Чернігівській області: Бахмацький, Бобровицький, Борзнянський, Варвинський, Городнянський, Ічнянський, Козелецький, Коропський, Корюківський, Куликівський, Менський, Ніжинський, Новгород-Сіверський, Носівський, Прилуцький, Ріпкинський, Семенівський, Сновський, Сосницький, Срібнянський, Талалаївський, Чернігівський райони.

Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.

Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України).

Пунктами 1, 2 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому:

хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або

хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або

хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи. 

За пунктом 4 частини першої статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема, визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

Питання предметної юрисдикції адміністративних судів унормовано, серед іншого, статтею 19 Кодексу адміністративного судочинства України, за приписами частини першої якої юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Вичерпний перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в частині другій статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України.

Пунктом 1 частини другої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи, віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України.

Отже, Кодекс адміністративного судочинства України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень саме управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. 

Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України визначені у статті 266 Кодексу адміністративного судочинства України. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема щодо законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України.

Аналіз наведених приписів процесуального закону дає підстави для висновку, що у порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть бути оскаржені постанови Верховної Ради України, її дії чи бездіяльність, які виникли у правовідносинах, у яких вона реалізовує свої владні (управлінські) повноваження, і які не вимагають перевірки на відповідність Конституції України за їхнім юридичним змістом і процедурою розгляду.

При розмежуванні підсудності адміністративних справ про оскарження правових актів, дій чи бездіяльності, зокрема Верховної Ради України, і при вирішенні питання щодо можливості застосування спеціальних правил Кодексу адміністративного судочинства України, передбачених для розгляду цієї категорій спорів, визначальними є характер спірних правовідносин.

Основним Законом України гарантовано здійснення народом влади також через сформовані у встановленому Конституцією та законами України порядку органи законодавчої, виконавчої, судової влади та органи місцевого самоврядування (частина друга статті 5).

За принципом поділу державної влади в Україні, закріпленому у статті 6 Конституції України, органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією України межах відповідно до законів України.

За статтею 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України. Згідно з пунктом 3 статті 85 Основного Закону до повноважень Верховної Ради України належить прийняття законів.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Отже, можливість звернення суб`єкта владних повноважень до суду адміністративної юрисдикції має бути пов`язана з виконанням ним владних управлінських функцій у межах повноважень та за умови, що право на таке звернення прямо передбачене законом.

Правові основи організації та діяльності органів місцевого самоврядування визначені Конституцією України та Законом України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні». 

Відповідно до частини першої статті 10 та статті 18-1 цього Закону сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами. Орган місцевого самоврядування може бути позивачем та відповідачем у судах загальної юрисдикції, зокрема, звертатися до суду, якщо це необхідно для реалізації його повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування.

Повноваження сільських, селищних, міських рад визначені главою 1 розділу ІІ Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні».

Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 17.10.2002 № 17-рп/2002 у справі № 1-6/2002 повноваження Верховної Ради України реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України на засіданнях Верховної Ради України під час її сесій.

У Рішенні Конституційного Суду України від 14.10.2003 № 16-рп/2003 у справі                № 1-21/2003 визначено, що основною формою діяльності Верховної Ради України є пленарні засідання під час сесій, які є регулярними зібраннями народних депутатів України відповідного скликання у визначений час, у визначеному місці і які проводяться за встановленою процедурою. На пленарних засіданнях розглядаються питання, віднесені Конституцією України до повноважень Верховної Ради України, і шляхом голосування народних депутатів України приймаються рішення з цих питань.

Під терміном «рішення» Верховної Ради України, який вживається в частині другій статті 84 Конституції України, треба розуміти результати волевиявлення парламенту України з питань, віднесених до його компетенції.

Під терміном «акти», що вживається у статті 91 Конституції України, необхідно розуміти рішення Верховної Ради України у формі законів, постанов тощо, які приймаються Верховною Радою України визначеною Конституцією України кількістю голосів народних депутатів України.

Отже, Основний Закон України закріплює за Верховною Радою України особливий правовий статус як представницького виборного колегіального органу і єдиного органу законодавчої влади, яку Верховна Рада України здійснює від імені Українського народу - єдиного джерела влади в Україні, шляхом прийняття на пленарних засіданнях відповідних рішень, у тому числі у формі постанов, з питань, віднесених Конституцією України до її повноважень.

У Рішенні від 07.04.2004 № 9-рп/2004 Конституційний Суд України вказав, що за Конституцією України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову, органи якої здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України (стаття 6). Всі органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (стаття 19 Конституції України). Повноваження Верховної Ради України, як і повноваження Президента України, визначаються Конституцією України (статті 85, 106).

Відповідно до пункту 29 статті 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належить утворення і ліквідація районів, встановлення і зміна меж районів і міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, найменування і перейменування населених пунктів і районів. 

Конституційний Суд України у мотивувальній частині Рішення від 13.07.2001                 № 11-рп/2001 у справі № 1-39/2001 визначив, що під термінами «район», що використовується в пункті 29 частини першої статті 85 Конституції України, і «район у місті», що вживається в частині першій статті 133, частині п`ятій статті 140, частині першій статті 142 Конституції України і відповідно в абзаці третьому статті 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», частині першій статті 2 Закону України «Про столицю України - місто-герой Київ», треба розуміти різні за своїм значенням адміністративно-територіальні одиниці в системі адміністративно-територіального устрою України, правовий статус яких повинен визначатися законом.

Водночас у мотивувальній частині рішення Конституційного Суду України від 27.03.2002 у справі № 7-рп/2002 визначено, що за змістом положень статей 85, 91 Конституції України, Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та, відповідно до частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України, є об`єктом судового конституційного контролю.

Зважаючи на конституційний статус Верховної Ради України як єдиного органу законодавчої влади, її участь у вирішенні питання територіального устрою України є юридичною формою реалізації її повноважень у сфері конституційних правовідносин. 

Таким чином, оскільки позивач оскаржує постанову Верховної Ради України від 17.07.2020 № 807-ІХ з підстав її невідповідності приписам Конституції України та регламентної процедури її прийняття (законодавча процедура), то перевірка оскаржуваної постанови не може бути здійснена в порядку адміністративного судочинства. 

При цьому конституційний процес організації територіального устрою України, у тому числі шляхом утворення і ліквідації районів, та участь у ньому Верховної Ради України не є формою реалізації управлінських функцій цього органу, тому не може підпадати під контроль суду адміністративної юрисдикції, а незгода позивача з тим, як відбулася організація територіального устрою України не може бути підставою для того, щоб у порядку адміністративного судочинства скасовувати постанову законодавчого органу, прийняту з цього питання.

Ураховуючи, що відповідач, приймаючи оскаржувану постанову, не виконував владних управлінських функцій, а реалізував свої повноваження з питань, віднесених до його компетенції як єдиного органу законодавчої влади в Україні, такий спір не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.

Аналогічна правова позиція висловлена Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 16.12.2020 у справі № 9901/276/20, Верховним Судом у постановах від 23.09.2020 у справі № 9901/204/20, від 07.10.2020 у справі № 9901/276/20, від 18.01.2021 у справі № 640/18992/20 (№  П/9901/331/20) та ухвалах від 24.02.2020 у справі № 9901/47/20, від 11.09.2020 у справі № 9901/278/20.

За приписами пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України суд закриває провадження у справі, якщо її не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Зважаючи на обставини, у зв`язку з якими позивач звернувся до адміністративного суду із позовом, зміст позовних вимог і наведене вище правове регулювання цих правовідносин, Суд вважає, що провадження у справі підлягає закриттю та позивачу необхідно роз`яснити, що вимоги, викладені у позовній заяві, не підлягають судовому розгляду за позовом органу місцевого самоврядування.

При цьому, поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду, про що зазначала Велика Палата Верховного Суду у постановах від 22.03.2018 у справі № 800/559/17, від 03.04.2018 у справі № 9901/152/18, від 30.05.2018 у справі № 9901/497/18, від 13.03.2019 у справі № 9901/947/18.

За правилами статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України враховуючи результати судового розгляду справи, понесені позивачем витрати за подання цього позову відшкодуванню не підлягають.

Керуючись статтями 139, 238, 239, 241-243, 248, 256 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

ухвалив:

Клопотання Верховної Ради України про закриття провадження у справі задовольнити.
Провадження у справі за позовом Менської міської ради Чернігівської області до Верховної Ради України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Корюківська міська рада Чернігівської області, про визнання протиправною та скасування постанови - закрити. 

Ухвала Верховного Суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано. 

У разі подання апеляційної скарги ухвала Верховного Суду, якщо її не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду.

Повний текст ухвали складено 11.02.2021.

Головуючий                                                     Ж.М. Мельник-Томенко 

Судді                                                                  Л.О. Єресько 

                                                                      А.В. Жук

                                                                      А.Г. Загороднюк 

          Н.М. Мартинюк