ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А
і м е н е м  У к р а ї н и

20 січня 2021 року 	м. Дніпро	справа № 280/1293/20	

Третій апеляційний адміністративний суд 
у складі колегії суддів: головуючого - судді  Шлай А.В. (доповідач),
                               суддів:  Кругового О.О., Прокопчук Т.С.,     

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Керівника Запорізької місцевої прокуратури №1 на ухвалу Запорізького окружного адміністративного суду від 20 жовтня 2020 р. (суддя Лазаренко М.С.) в адміністративній справі №280/1293/20 за позовом Заступника керівника Запорізької місцевої прокуратури №1, що діє в інтересах держави в особі Запорізької міської ради, до Виконавчого комітету Запорізької міської ради,   треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, - Державне підприємство "Запорізьке лісомисливське господарство", Фізична особа-підприємець ОСОБА_1 , Департамент архітектури та містобудування Запорізької міської ради, Товариство з обмеженою відповідальністю "Октан", про визнання протиправним та скасування рішення, -

В С Т А Н О В И В:

Заступник керівника Запорізької місцевої прокуратури №1, що діє в інтересах держави в особі Запорізької міської ради, звернувся до суду з позовом про визнання протиправним та скасування рішення виконавчого комітету Запорізької міської ради № 406 від 23.09.2019 «Про затвердження містобудівної документації-детального плану території м. Запоріжжя в районі вул. Козачої,3».
Ухвалою Запорізького окружного адміністративного суду від 20 жовтня 2020 р. позовну заяву залишено без розгляду у зв`язку із подачею її прокуратурою в інтересах держави в особі Запорізької міської ради без достатніх правових підстав та за відсутності належного обґрунтування необхідності такого представництва. 
Зазначена ухвала суду першої інстанції оскаржена в апеляційному порядку Заступником керівника Запорізької місцевої прокуратури № 1. Посилаючись на порушення судом норм процесуального права, скаржник просить скасувати оскаржену ухвалу, направивши справу для подальшого розгляду до Запорізького окружного адміністративного суду. 
Доводи апеляційної скарги: висновок суду першої інстанції про відсутність доказів кримінального провадження за фактом зловживання службовими особами виконавчого комітету Запорізької міської ради при прийнятті рішення № 406 від 23.09.2019 спростовані даними Єдиного реєстру досудових розслідувань; прокурор звернувся до суду за захистом інтересів держави в особі територіальної громади (жителів) міста Запоріжжя, оскільки дія спірного рішення може призвести до настання невідворотних наслідків через бездіяльність компетентного органу у вигляді початку будівельних робіт щодо розміщення АЗС та автомобільної стоянки з дорогою, у тому числі, на землях лісу; прокурор у позовній заяві належним чином обґрунтував своє право на звернення до адміністративного суду із даним позовом.
У письмовому відзиві на апеляційну скаргу позивач - Запорізька міська рада просить залишити апеляційну скаргу прокурора без задоволення, зазначаючи про те, що прокурором не наведено відомостей, що свідчать про порушення Запорізькою міською радою законодавства. Прокурор направив 21.02.2020 на адресу Запорізької міської ради лист №112-18вих.20 із повідомленням про подання позову. В цей же день прокурор направив і позов до суду. Однак, доказів того, що Запорізька міська рада не здійснювала належним чином свої повноваження прокурором до суду не надано 
У письмовому відзиві на апеляційну скаргу відповідач - Виконавчий комітет Запорізької міської ради просить залишити апеляційну скаргу прокурора без задоволення, вказуючи на безпідставність доводів скаржника. Факт внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань та розпочате досудове розслідування не свідчить про бездіяльність компетентного органу – Запорізької міської ради, не є доказом службової недбалості посадових осіб органу місцевого самоврядування, а також не доводить факт не здійснення або здійснення неналежним чином відповідних повноважень щодо захисту інтересів територіальної громади міста Запоріжжя. Також, спірне рішення жодним чином не дає право на забудову земельної ділянки, тому не порушує ані «суспільний», ані «публічний» інтерес. Доводи прокурора про можливе завдання шкоди територіальній громаді спростовується даними генерального плану міста Запоріжжя, на якому земельна ділянка, що позначена № 20, віднесена до об`єктів громадського транспорту та дорожнього господарства.
У письмовому відзиві на апеляційну скаргу третя особа - ТОВ «Октан» просить залишити оскаржену ухвалу суду першої інстанції без змін, як законну та обґрунтовану, зазначаючи, що прокурором при зверненні до суду в інтересах держави в особі Запорізької міської ради не надано належних доказів нездійснення чи неналежного здійснення Запорізькою міською радою інтересів держави, бездіяльності останньої
Згідно статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції розглядає справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
Здійснюючи перевірку оскарженого рішення суду першої інстанції, колегія суддів керується приписами статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до яких рішення суду повинно ґрунтуватись на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. 
Залишаючи позовну заяву без розгляду, суд першої інстанції дійшов висновку, прокуратурою подано позов в інтересах держави в особі Запорізької міської ради без достатніх правових підстав та за відсутності належного обґрунтування необхідності такого представництва. 
Відповідно до статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена суб`єктом владних повноважень.
Статтею 53 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених  статтею 169  цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Верховний Суд у постанові від 20 червня 2020 р. у справі № 815/1567/16 сформулював наступний правовий висновок:
Прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.
Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.
Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 р. у справі № 826/13768/16 щодо здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді зазначила, що за змістом частини третьої  статті 23 Закону № 1697-VІІ  прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.
Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.
Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною. Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
Враховуючи наведені правові висновки Верховного Суду, колегія суддів встановила, що зміст позовної заяви Заступника керівника Запорізької місцевої прокуратури №1 не містить жодного обґрунтування необхідності звернення прокурора до суду у зв`язку із нездійсненням компетентним органом - Запорізькою міською радою своїх повноважень.
Статтею 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що рішення виконавчого комітету ради з питань, віднесених до власної компетенції виконавчих органів ради, можуть бути скасовані відповідною радою. 
Отже, міська рада наділена повноваженнями здійснювати контроль за законністю актів, які приймаються її виконавчим органом.
Як свідчить зміст оскарженої ухвали суду першої інстанції, саме Запорізька міська рада, як позивач у справі, звернулась до суду із заявою про залишення позовної заяви прокурора без розгляду, посилаючись на відсутність обґрунтування невиконання нею, як органом місцевого самоврядування, визначених законом повноважень. 
Верховний Суд у зазначеній вище постанові від 20 червня 2020 р. у справі № 815/1567/16 вказав на те, що перевірка права прокурора на звернення до адміністративного суду передує розгляду питання щодо правомірності дій відповідача, що оскаржуються (розгляду справи по суті). Встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті. 
Частиною 4 статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що невиконання прокурором вимог щодо надання адміністративному суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді має наслідком застосування положень, передбачених    статтею 169  цього Кодексу, тобто залишення позовної заяви без руху та її повернення. 
Однак, як зазначив Верховний Суд, такі процесуальні суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження. Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду на підставі пункту 1 частини першої  статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України.
Колегія суддів звертає увагу, що суд першої інстанції допустив помилку, застосувавши п. 2 замість п. 1 частини першої вказаної статті.
Зважаючи на те, що апеляційна скарга не містить доводів щодо неправильного застосування судом першої інстанції вказаної процесуальної норми, колегія суддів вважає, що зазначена помилка не впливає на прийняте судове рішення про залишення позовної заяви без розгляду.

Керуючись статтями   315,   316, 321, 325 Кодексу адміністративного судочинства України   суд, -
П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу Керівника Запорізької місцевої прокуратури №1 – залишити без задоволення.
Ухвалу Запорізького окружного адміністративного суду від 20 жовтня 2020 р. в адміністративній справі №280/1293/20 – залишити без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили  20 січня 2021 р. та може бути оскаржена в касаційному порядку шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.
     
Головуючий - суддя                                                                      А.В. Шлай 

                               суддя                                                                      О.О. Круговий 

                               суддя                                                                      Т.С. Прокопчук