ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 лютого 2021 року 
м. Київ
справа № 640/2379/19
адміністративне провадження № К/9901/33923/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,

розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №640/2379/19
за позовами ОСОБА_1 , Недержавної некомерційної професійної організації «Спілка нотаріусів та державних реєстраторів України» 
до Міністерства юстиції України
про скасування наказу №4146/5 в частині,

за касаційною скаргою Міністерства юстиції України 
на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 вересня 2019 року (прийняту у складі: головуючого судді Бєлової Л.В., суддів Аліменка В.О., Кучми А.Ю.).

УСТАНОВИВ:

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У лютому 2019 року ОСОБА_1 (далі - «позивач 1») і Недержавна некомерційна професійна організація «Спілка нотаріусів та державних реєстраторів України» (далі - «позивач 2») звернулися до суду з позовами, в яких просили визнати протиправним і нечинним абзац шостий пункту 2 наказу Міністерства юстиції України «Про затвердження змін до деяких наказів Міністерства юстиції України» від 29 грудня 2018 року №4146/5 в частині слів "в тому числі нотаріусу".

В обґрунтування позовних вимог позивачі зазначили, що оскаржувані положення наказу №4146/5 прямо суперечать пункту 14 статті 92 Конституції України, Закону України «Про нотаріат», Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майна та їх обтяження», Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань» і положенням Порядку реалізації експериментального проекту з організації визначення професійної компетентності осіб, які виявили намір здійснювати функції державного реєстратора прав на нерухоме майно та /або державного реєстратора юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24 жовтня 2018 року №860 (надалі також - «Порядок №860») в частині введення додаткових кваліфікаційних вимог до нотаріусів у виді обов`язку проходити тестування для відновлення їм доступу до реєстру після тимчасового блокування такого доступу, що у свою чергу не передбачено ні в Законі України «Про нотаріат», ні в спеціальних законах у сфері державної реєстрації.

Крім того, позивачі вказували, що Порядок №860 не поширює свою дію на нотаріусів, оскільки спеціальними Законами до них не висуваються вимоги щодо підтвердження професійної компетенції у сфері державної реєстрації, а також нотаріусів відповідно до Порядку №2586/5 виключено з кола осіб на яких поширюється дія Порядку №860.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 8 квітня 2019 року було об`єднано в одне провадження справу №640/2379/19 за позовом ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України про визнання протиправним і нечинним абзацу 6 пункту 2 наказу Міністерства юстиції України «Про затвердження змін до деяких наказів Міністерства юстиції України» від 29 грудня 2018 року №4146/5 в частині слів «в тому числі нотаріусу» і справу №640/2185/19 за позовом Недержавної некомерційної професійної організації «Спілка нотаріусів та державних реєстраторів України» до Міністерства юстиції України про визнання протиправним та нечинним абзацу 6 пункту 2 наказу Міністерства юстиції України «Про затвердження змін до деяких наказів Міністерства юстиції України» від 29 грудня 2018 року №4146/5 в частині слів «в тому числі нотаріусу».

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 2 липня 2019 року у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 , Недержавної некомерційної професійної організації «Спілка нотаріусів та державних реєстраторів України» відмовлено. 

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що оспорюваним актом не передбачено кваліфікаційних вимог для осіб, якими здійснюється державна реєстрація, натомість, передбачено встановлення процедури підтвердження відповідності вимогам після анулювання доступу до реєстру, тобто після виникнення обставин, якими така відповідність поставлена під сумнів.

Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 вересня 2019 року рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 2 липня 2019 року скасовано, ухвалено нове, яким адміністративний позов ОСОБА_1 , Недержавної некомерційної професійної організації «Спілка нотаріусів та державних реєстраторів України» задоволено.

Визнано протиправним і скасовано абзац шостий пункту 2 наказу Міністерства юстиції України "Про затвердження змін до деяких наказів Міністерства юстиції України" від 29 грудня 2018 року №4146/5 в частині слів "в тому числі нотаріусу".

Оскаржуване рішення мотивовано тим, що саме на рівні законів, а саме Закону України "Про нотаріат" визначено кваліфікаційні вимоги для осіб, які мають намір здійснювати таку юридичну професійну діяльність як нотаріус. Перелік кваліфікаційних вимог, встановлений у вказаному Законі, є вичерпний, жодних інших вимог щодо доступу особи до професії нотаріуса не містить. 

Порядком надання ідентифікаторів доступу до Єдиних та Державних реєстрів, держателем яких є Міністерство юстиції України, який затверджено наказом Міністерства юстиції України від 15 грудня 2015 року №2586/5, визначено умови, підстави і процедуру надання (припинення) уповноваженим особам суб`єктів державної реєстрації, центрів надання адміністративних послуг, утворених відповідно до Закону України "Про адміністративні послуги" (далі - «центри надання адміністративних послуг»), нотаріусам, їх помічникам, посадовим особам Міністерства юстиції України, його територіальних органів та державним виконавцям (далі - «користувачі») ідентифікаторів доступу до Єдиних та Державних реєстрів, держателем яких є Міністерство юстиції України (далі - «реєстри»), у зв`язку із здійсненням ними повноважень з державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, державної реєстрації юридичних осіб, громадських формувань без статусу юридичної особи та фізичних осіб - підприємців відповідно до закону.

Разом з тим, наказом Міністерства юстиції України від 29 грудня 2018 року №4146/5 у Порядку надання ідентифікаторів доступу до Єдиних та Державних реєстрів, держателем яких є Міністерство юстиції України, пункт 6 викладено в такій редакції: "Відновлення доступу користувачу, у тому числі нотаріусу, здійснюється на наступний робочий день з дня спливу відповідного строку за умови надання таким користувачем сертифіката про підтвердження професійної компетентності у відповідній сфері державної реєстрації, отриманого після прийняття Міністерством юстиції України, його територіальним органом рішення про тимчасове блокування доступу до відповідного реєстру."

Тобто, оскаржувані положення наказу № 4146/5 стосуються користувачів відповідних Реєстрів і визначають обов`язок надання сертифікату професійної компетентності для нотаріусів, щодо яких приймалось рішення про тимчасове блокування доступу до реєстрів, для відновлення доступу до таких Реєстрів.

Отже, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що положеннями абзацу шостого пункту 2 наказу Міністерства юстиції України "Про затвердження змін до деяких наказів Міністерства юстиції України" від 29 грудня 2018 року №4146/5 встановлено додаткові критерії (кваліфікаційні вимоги), яким має відповідати нотаріус, а саме, надання сертифікату професійної компетентності.

Тобто в цьому випадку має місце введення додаткових кваліфікаційних вимог до нотаріусів, які обмежують доступ нотаріуса до професії, гарантований Законом України «Про нотаріат».

Натомість, вимоги щодо обов`язку надавати сертифікат про підтвердження професійної компетентності у відповідній сфері державної реєстрації нотаріусами не передбачено ні в Законі України «Про нотаріат», ні в інших законах у сфері державної реєстрації.

Відтак, наказ №4146/5 прямо суперечить положенням Закону України «Про нотаріат», спеціальних законів у сфері державної реєстрації у вигляді введення додаткового обов`язку - введення додаткових кваліфікаційних вимог до нотаріусів у виді обов`язку проходити тестування для відновлення їм доступу до реєстру.

Водночас, колегія суддів зауважила, що будь-які зміни, пов`язані зі здійсненням нотаріусами повноважень, якими вони наділені спеціальними законами, зокрема, вчинення реєстраційних дій, можуть мати місце лише на рівні закону, а не нормативно-правового акту Міністерства юстиції України.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечення)

У касаційній скарзі Міністерство юстиції України просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 вересня 2019 року, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 2 липня 2019 року залишити в силі.

Зокрема, скаржник зазначає, що рішення суду апеляційної інстанції є необґрунтованим, прийнятим з порушенням норм матеріального і процесуального права, з неправильним застосуванням норм матеріального права, а також без повного і всебічного з`ясування обставин справи. На думку відповідача, суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку про впровадження оскаржуваним наказом нових кваліфікаційних вимог для нотаріусів, оскільки визначення професійної компетентності не проводиться щодо осіб, які призначаються на посади державних нотаріусів або мають на меті здійснити реєстрацію приватної нотаріальної діяльності, оскільки кваліфікація цих осіб вже перевірена під час складання кваліфікаційного іспиту, складовою якого є перевірка знань кандидатів у сфері реєстраційного законодавства, і підтверджується свідоцтвом про право на зайняття нотаріальною діяльністю.

Натомість, як стверджує скаржник, оскаржуваний наказ стосується перевірки належної кваліфікації нотаріусів, до яких застосовано тимчасове блокування доступу до відповідних реєстрів. Адже таке блокування застосовується у разі виявлення порушень у сфері державної реєстрації, а тому сам факт порушення вказує на необхідність такої перевірки цих осіб. Відтак, на думку відповідача, оскаржувані положення наказу не встановлюють додаткових кваліфікаційних вимог до нотаріусів і не обмежують їх у праві здійснювати нотаріальну діяльність 

Позивачі свого відзиву на касаційну скаргу до суду не надали.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ 

Судами першої й апеляційної інстанцій встановлено, що наказом Міністерства юстиції України від 29 грудня 2018 року №4146/5, який було зареєстровано в Міністерстві юстиції України 29 грудня 2018 року за №1518/32970, «Про затвердження Змін до деяких наказів Міністерства юстиції України» було внесено зміни до актів міністерства.

Зокрема, у Порядку надання ідентифікаторів доступу до Єдиних та Державних реєстрів, держателем яких є Міністерство юстиції України, затвердженому наказом Міністерства юстиції України від 15 грудня 2015 року №2586/5, зареєстрованому в Міністерстві юстиції України 15 грудня 2015 року за №1568/28013, після пункту 2 доповнено новим пунктом 2 1 такого змісту:

"2 1. Доступ до реєстрів користувачів, крім нотаріусів, надається відповідно до Порядку реалізації експериментального проекту з організації визначення професійної компетентності осіб, які мають намір здійснювати функції державного реєстратора прав на нерухоме майно та/або державного реєстратора юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24 жовтня 2018 року №860, за умови подання такими користувачами сертифіката про підтвердження професійної компетентності у відповідній сфері державної реєстрації."

Цим нормативним актом друге речення абзацу третього пункту 6 викладено в такій редакції: "Відновлення доступу користувачу, у тому числі нотаріусу, здійснюється на наступний робочий день з дня спливу відповідного строку за умови надання таким користувачем сертифіката про підтвердження професійної компетентності у відповідній сфері державної реєстрації, отриманого після прийняття Міністерством юстиції України, його територіальним органом рішення про тимчасове блокування доступу до відповідного реєстру."

Вважаючи, що оскаржуваним актом Міністерства юстиції України встановлено нові кваліфікаційні вимоги для нотаріусів, які не передбачені ні Законом України «Про нотаріат», ні в спеціальних законах у сфері державної реєстрації, позивачі звернулись до суду з цим позовом.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ (у редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин)

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - «КАС України») визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

За приписами статті 11 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Згідно з пунктом 6 частини першої статті 7 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», Міністерство юстиції України, зокрема, забезпечує доступ до Державного реєстру прав державних реєстраторів, суб`єктів державної реєстрації прав, визначених цим Законом, інших суб`єктів, право доступу яких визначено цим Законом, та приймає рішення про тимчасове блокування або анулювання такого доступу у випадках, передбачених цим Законом.

Пунктом 7 частини другої статті 5 Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань» передбачено, що до повноважень Міністерства юстиції України у сфері державної реєстрації належить, зокрема, забезпечення надання доступу до Єдиного державного реєстру державним реєстраторам, уповноваженим особам суб`єктів державної реєстрації прав, іншим суб`єктам відповідно до цього Закону та прийняття рішень про тимчасове блокування або анулювання такого доступу у випадках, передбачених цим Законом.

Частиною першою статті 10 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» визначено, що державним реєстратором є:

1) громадянин України, який має вищу освіту за спеціальністю правознавство, відповідає кваліфікаційним вимогам, встановленим Міністерством юстиції України, та перебуває у трудових відносинах з суб`єктом державної реєстрації прав;

2) нотаріус;

3) державний виконавець, приватний виконавець - у разі державної реєстрації обтяжень, накладених під час примусового виконання рішень відповідно до закону, а також у разі державної реєстрації припинення іпотеки у зв`язку з придбанням (передачею) за результатом прилюдних торгів (аукціонів) нерухомого майна, що є предметом іпотеки.

Відповідно до частини першої статті 6 Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань», державним реєстратором може бути громадянин України, який має вищу освіту, відповідає кваліфікаційним вимогам, визначеним Міністерством юстиції України, та перебуває у трудових відносинах з суб`єктом державної реєстрації (крім нотаріусів), та нотаріус.

За визначенням статті 1 Закону України "Про нотаріат", нотаріат в Україні - це система органів і посадових осіб, на які покладено обов`язок посвідчувати права, а також факти, що мають юридичне значення, та вчиняти інші нотаріальні дії, передбачені цим Законом, з метою надання їм юридичної вірогідності. Вчинення нотаріальних дій в Україні покладається на нотаріусів, які працюють в державних нотаріальних конторах, державних нотаріальних архівах (державні нотаріуси) або займаються приватною нотаріальною діяльністю (приватні нотаріуси).

Відповідно до статті 2 зазначеного Закону, державне регулювання нотаріальної діяльності полягає у встановленні умов допуску громадян до здійснення нотаріальної діяльності, порядку зупинення і припинення приватної нотаріальної діяльності, анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю; здійсненні контролю за організацією нотаріату, проведенням перевірок організації нотаріальної діяльності нотаріусів, дотримання ними порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства; визначенні органів та осіб, які вчиняють нотаріальні дії, здійснюють контроль за організацією нотаріату, проводять перевірки організації нотаріальної діяльності нотаріусів, дотримання ними порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства; визначенні ставок державного мита, яке справляється державними нотаріусами; встановленні переліку додаткових послуг правового і технічного характеру, які не пов`язані із вчинюваними нотаріальними діями, та встановленні розмірів плати за їх надання державними нотаріусами; встановленні правил професійної етики нотаріусів.

Контроль за організацією нотаріату, перевірка організації нотаріальної діяльності нотаріусів, дотримання ними порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства здійснюються Міністерством юстиції України, Головним управлінням юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головними управліннями юстиції в областях, містах Києві та Севастополі (частина друга статті 2 Закону України "Про нотаріат").

Відповідно до частини другої статті 3 Закону України "Про нотаріат", нотаріусом може бути громадянин України, який має повну вищу юридичну освіту, володіє державною мовою, має стаж роботи у сфері права не менш як шість років, з них помічником нотаріуса або консультантом державної нотаріальної контори - не менш як три роки, склав кваліфікаційний іспит і отримав свідоцтво про право на зайняття нотаріальною діяльністю. Не може бути нотаріусом особа, яка має судимість, обмежена у дієздатності або визнана недієздатною за рішенням суду.

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Законом України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» від 15 січня 2020 року №460-IX, що набрав чинності 8 лютого 2020 року, внесено ряд змін до Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також - «КАС України»), зокрема до Глави 2 «Касаційне провадження» Розділу ІІІ «Перегляд судових рішень».

Разом з тим, пунктом 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» вказаного Закону встановлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

Оскільки касаційна скарга Міністерства юстиції України у цій справі подана до набрання чинності Законом України від 15 січня 2020 року №460-IX, то здійснюючи касаційний перегляд справи Верховний Суд керується положеннями КАС України, які діяли до набрання чинності вказаним Законом, тобто у редакції Кодексу, чинній до 8 лютого 2020 року.

Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги і на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам сторін, колегія суддів, Верховний Суд зазначає наступне.

Відповідно до пункту 1 Положення про Міністерство юстиції України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 листопада 2006 року №1577, Міністерство юстиції України (Мін`юст) є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну правову політику, зокрема, у сфері нотаріату та державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, державної реєстрації обтяжень рухомого майна, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.

Мін`юст у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства України, а також дорученнями Президента України.

Пунктом 10 Положення про Мін`юст визначено, що Мін`юст у межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України та постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України, видає накази, здійснює організацію і контроль за їх виконанням.

Наказом Міністерства юстиції України від 15 грудня 2015 року №2586/5, було затверджено Порядок надання ідентифікаторів доступу до Єдиних та Державних реєстрів, держателем яких є Міністерство юстиції України.

За визначенням пункту 1 цей Порядок визначає умови, підстави та процедуру надання ідентифікаторів доступу до Єдиних та Державних реєстрів, держателем яких є Міністерство юстиції України (далі - «реєстри»), уповноваженим особам суб`єктів державної реєстрації, центрів надання адміністративних послуг, утворених відповідно до Закону України "Про адміністративні послуги" (далі - «центри надання адміністративних послуг»), нотаріусам, їх помічникам, посадовим особам Міністерства юстиції України, його територіальних органів, державним та приватним виконавцям та іншим особам, уповноваженим відповідно до законодавства на здійснення реєстраційних дій у реєстрах (далі - «користувачі»).

Пунктом 6 вказаного порядку (в редакції оскаржуваного акту) передбачено, що тимчасове блокування та анулювання доступу до реєстрів у випадках, передбачених законом, здійснюється технічним адміністратором реєстрів на підставі рішення Міністерства юстиції України, його територіального органу, оформленого відповідно до законодавства.

Адміністратор реєстрів у день надходження відповідного рішення Міністерства юстиції України, його територіального органу, яке надсилається супровідним листом, невідкладно здійснює тимчасове блокування або анулювання доступу до реєстру відповідного користувача незалежно від того, чи змінено ним категорію користувача (уповноважена особа суб`єкта державної реєстрації, центру надання адміністративних послуг, нотаріус, його помічник, посадова особа Міністерства юстиції України, його територіальних органів, державний виконавець, приватний виконавець або інша особа, уповноважена відповідно до законодавства на здійснення реєстраційних дій у реєстрі) на момент надходження відповідного рішення (абзац другий пункту 6).

Тимчасове блокування доступу користувача до відповідного реєстру здійснюється на строк, указаний у рішенні Міністерства юстиції України, його територіального органу. 

Відновлення доступу користувачу, у тому числі нотаріусу, здійснюється на наступний робочий день з дня спливу відповідного строку за умови надання таким користувачем сертифіката про підтвердження професійної компетентності у відповідній сфері державної реєстрації, отриманого після прийняття Міністерством юстиції України, його територіальним органом рішення про тимчасове блокування доступу до відповідного реєстру (абзац третій пункту 6 Порядку надання ідентифікаторів доступу до Єдиних та Державних реєстрів, держателем яких є Міністерство юстиції України).

Відповідно до пунктів 1, 2, 3, 6, 7 частини першої статті 7 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», Міністерство юстиції України: забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері державної реєстрації прав; здійснює нормативно-правове регулювання у сфері державної реєстрації прав; забезпечує створення та функціонування Державного реєстру прав, є його держателем; забезпечує доступ до Державного реєстру прав державних реєстраторів, суб`єктів державної реєстрації прав, визначених цим Законом, інших суб`єктів, право доступу яких визначено цим Законом, та приймає рішення про тимчасове блокування або анулювання такого доступу у випадках, передбачених цим Законом; розглядає скарги на рішення, дії або бездіяльність державних реєстраторів, суб`єктів державної реєстрації прав, територіальних органів Міністерства юстиції України та приймає обов`язкові до виконання рішення, передбачені цим Законом.

З огляду на викладене, Верховний Суд погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що у відповідача наявні повноваження щодо прийняття нормативно-правових актів для встановлення порядку доступу до зазначених реєстрів, анулювання такого доступу, і відновлення доступу після блокування.

Водночас, Верховний Суд зауважує, що розглядаючи питання регулювання певних правовідносин слід виходити з того, що законом як нормативно-правовим актом вищої юридичної сили визначаються відповідні засади правового регулювання суспільних відносин. У свою чергу підзаконним нормативно-правовим актом є акт, виданий на основі закону, відповідно до закону і спрямований на його виконання шляхом конкретизації законодавчих приписів або встановлення первинних норм.

Тобто, закон як нормативно-правовий акт призначений для регламентації лише найбільш важливих сфер суспільних відносин. Підзаконні нормативно- правові акти, в свою чергу, приймаються відповідно до законів і розвивають чи деталізують їх положення.

Наведене кореспондується з висновком Конституційного Суду України, який у своєму рішенні від 2 березня 1999 року №2-рп/99 зазначив, що стаття 92 Конституції України закріплює перелік найважливіших питань, які визначаються або встановлюються виключно законами. Це цілком відповідає принципу пріоритетності закону в системі нормативно-правових актів України. Законами України можуть регулюватися також інші питання, вирішення яких відповідно до Конституції України не належить до повноважень інших органів державної влади або органів місцевого самоврядування.

Як встановлено судами попередніх інстанцій, 24 жовтня 2018 року на виконання вимог Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» і Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань» була прийнята постанова Кабінету Міністрів України «Про реалізацію експериментального проекту у сферах державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень і державної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань» №860, якою затверджений Порядок реалізації експериментального проекту з організації визначення професійної компетентності осіб, які мають намір здійснювати функції державного реєстратора прав на нерухоме майно та/або державного реєстратора юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань.

29 грудня 2018 року на виконання цієї постанови Міністерством юстиції було прийнято наказ «Про затвердження Змін до деяких наказів Міністерства юстиції України» №4146/5.

Головною метою вказаних змін до законодавства стала необхідність впровадження процедури оцінювання професійної компетентності осіб, які будуть призначатися на посаду державних реєстраторів або хочуть, щоб їм відновили доступ до реєстру.

До осіб, на яких поширюється обов`язок щодо проходження тестування згідно з вимогами абзацу першого пункту 2 Порядку №860 відносяться:

- фізичні особи, які мають намір здійснювати функції державних реєстраторів під час призначення їх на відповідні посади/укладення трудових договорів із суб`єктами державної реєстрації;

- державні реєстратори, стосовно яких Міністерством юстиції України прийнято рішення про тимчасове блокування доступу до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та/або Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, перед відновленням їм доступу до відповідного Реєстру.

Як встановлено пунктом 2 частини першої статті 10 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», державним реєстратором є: нотаріус.

В абзаці шостому пункті 2 Наказу №4146/5 прямо вказується, що процедура тестування буде поширюватися в тому числі і на нотаріусів, у випадку відновлення їм доступу до реєстрів. 

Отже, Верховний Суд погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що оскаржуваним актом не передбачено кваліфікаційних вимог для осіб, якими здійснюється державна реєстрація (в тому числі і нотаріусів), натомість, передбачено встановлення процедури підтвердження відповідності вимогам, після анулювання доступу до реєстру, тобто після виникнення обставин, якими така відповідність поставлена під сумнів.

Враховуючи викладене, Верховний Суд дійшов висновку про те, що оскаржуваний Наказ не встановлює додаткових кваліфікаційних вимог до нотаріусів і не обмежує їх у праві здійснювати нотаріальну діяльність. 

А тому, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що оскаржуваний наказ відповідач прийняв на підставі, в межах повноважень і у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України.

Аналогічні правові висновки викладені у постанові Верховного Суду від 31 жовтня 2019 року у справі №640/2326/19.

Отже, доводи касаційної скарги спростовують висновки суду апеляційної інстанції і приймаються Верховним Судом як обґрунтовані.

Згідно з пунктом 4 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишити в силі рішення суду першої інстанції у відповідній частині.

Статтею 352 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

Зважаючи на те, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовані норми матеріального права та порушено норми процесуального права, внаслідок чого було скасовано судове рішення, яке відповідає закону, постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 вересня 2019 року належить скасувати, а рішення суду першої інстанції - залишити в силі.

Відповідно до частини другої статті 139 КАС України при задоволенні позову суб`єкта владних повноважень з відповідача стягуються виключно судові витрати суб`єкта владних повноважень, пов`язані із залученням свідків та проведенням експертиз.

З огляду на результат касаційного перегляду справи, а також на відсутність підтверджених судових витрат, які пов`язані із залученням свідків або проведенням експертиз, судові витрати, понесені у зв`язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції, не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 352, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Міністерства юстиції України задовольнити.

Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 вересня 2019 року скасувати, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 2 липня 2019 року залишити в силі.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.

……………………………

…………………………….

…………………………….

Н.М. Мартинюк
А.В. Жук
Ж.М. Мельник-Томенко,
Судді Верховного Суду