ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 березня 2021 року

м. Київ
справа № 806/2722/16
провадження № К/9901/44253/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Чиркіна С.М., розглянувши у порядку письмового провадження справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Новогородецький кар`єр» до Державної служби геології та надр України про визнання протиправними та скасування наказів, зобов`язання утриматися від прийняття рішень, за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України на постанову Житомирського окружного адміністративного суду у складі колегії суддів: Черноліхова С.В., Попової О.Г., Романченка Є.Ю. від 09 лютого 2017 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Шевчук С.М.,                  Бучик А.Ю., Майора Г.І. від 30 травня 2017 року, 

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. ТОВ «Новогородецький кар`єр» звернулось до суду з позовом до Державної служби геології та надр України про визнання протиправними та скасування наказів, зобов`язання утриматися від прийняття рішень, у якому просило:
- визнати протиправним та скасувати наказ Державної служби геології та надр України від                         01 вересня 2016 року № 287 та пункт 289 додатку до цього наказу в частині встановлення                    ТОВ «Новогородецький кар`єр» терміну для усунення порушень вимог пункту 25 Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 22 грудня 1994 року № 865 щодо проведення повторної державної експертизи;
- зобов`язати Державну службу геології та надр України утриматися від прийняття рішень про зупинення дії або анулювання спеціального дозволу на користування надрами (на Городське родовище) від 6 грудня 2007 року № 4528, наданого ТОВ «Новогородецький кар`єр», у зв`язку із непроведенням останнім повторної державної експертизи та оцінки запасів родовищ корисних копалин через кожні п`ять років експлуатації ділянки надр;
- визнати протиправним та скасувати пункт 3 наказу Державної служби геології та надр України від 11 січня 2016 року № 5 та пункт 84 додатку 3 до цього наказу (Перелік спеціальних дозволів на користування надрами, дія яких зупинена з 01 березня 2017 року) в частині зупинення з                                01 березня 2017 року дії спеціального дозволу на користування надрами (на Городське родовище) від 06 грудня 2007 року №    4528, наданого ТОВ «Новогородецький кар`єр».

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 09 лютого 2017 року, залишену без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 30 травня 2017 року, позовні вимоги ТОВ «Новогородецький кар`єр» було задоволено частково.
Визнано протиправним та скасовано наказ Державної служби геології та надр України від                         01 вересня 2016 року № 287 в частині встановлення ТОВ «Новогородецький кар`єр» терміну для усунення порушень вимог пункту 25 Положення № 865.
Визнано протиправним та скасовано пункт 3 наказу Державної служби геології та надр України від 11 січня 2016 року № 5 в частині зупинення з 01 березня 2017 року дії спеціального дозволу на користування надрами (на Городське родовище) від 06 грудня 2007 року № 4528, виданого                     ТОВ «Новогородецький кар`єр».
У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

3. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що оскільки постанова Кабінету Міністрів України від 26 березня 2008 року № 264 «Про заходи щодо справляння платежів за користування надрами для видобування корисних копалин», якою внесені зміни до пункту 25 Положення «Про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин» № 865, втратила чинність 12 січня 2011 року, а попередня редакція пункту 25 Положення № 865 не відновлювалась, тому із цього моменту попередня та наступна редакції пункту 25 Положення № 865 не є чинними.

4. Оскільки підставою для прийняття Державною службою геології та надр України наказу № 287 від 1 вересня 2016 року та пункту 3 наказу від 11 січня 2016 року № 5 визначений пункт 25 Положення № 865 у недіючій редакції, відповідно зазначені накази прийняті не на підставі, що передбачена законом, та в цій частині підлягають скасуванню.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

5. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Державна служба геології та надр України звернулась із касаційною скаргою, у якій просить скасувати постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 09 лютого 2017 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 30 травня 2017 року та ухвалити нову постанову, якою відмовити ТОВ «Новогородецький кар`єр» у задоволенні позовних вимог. 

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

6. Судами попередніх інстанцій установлено, що ТОВ «Новогородецький кар`єр» є власником спеціального дозволу № 4528 від 06 грудня 2007 року на користування надрами Городського родовища гранітів, а саме: видобування гранітів та мігматитів, придатних для виробництва щебеню будівельного. Строк дії дозволу встановлений до 6 грудня 2027 року.

7. Листом від 04 квітня 2016 року № 5522/13/14-16 Державна служба геології та надр України (Держгеонадра) повідомила товариство про те, що згідно з пунктом 25 Положення № 865, повторна державна експертиза та оцінка запасів родовищ корисних копалин проводиться через кожні п`ять років експлуатації ділянки надр. Згідно з отриманою інформацією, надрокористувач не подавав на повторну державну експертизу матеріали геолого-економічної оцінки родовища корисних копалин. У зв`язку із вказаним, позивач просив повідомити у місячний строк про дату розгляду Державною комісією України по запасах корисних копалин зазначених матеріалів для повторної державної експертизи.

8. У відповідь на лист Державної служби геології та надр України від 04 квітня 2016 року                           № 5522/13/14-16 ТОВ «Новогородецький кар`єр» листом від 20 квітня 2016 року №    16, зазначило, що пункт 25 Положення № 865, яку наводить Держгеонадра, не діє з 01 січня 2011 року, а тому наразі не встановлений обов`язок гірничих підприємств (надрокористувачів) проводити повторну державну експертизу кожні п`ять років.

9. 1 вересня 2016 Державна служба геології та надр України винесла наказ №    287, яким, у зв`язку із порушенням ТОВ «Новогородецький кар`єр» вимог пункту 25 Положення № 865, останньому встановлено 30-денний строк для усунення недоліків.

10. Пунктом 3 наказу Державної служби геології та надр України від 11 січня 2017 року № 5, відповідно до пункту 22 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30    травня 2011 року № 615 та пункту 25 Положення щодо проведення повторної державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, - з 01 березня 2017 року зупинено дію спеціального дозволу № 4528 від 06 грудня 2007 року, виданого ТОВ «Новогородецький кар`єр».

11. Як підставу для винесення спірних наказів Державною службою геології та надр України визначено пункт 25 Положення № 865, у редакції, яка передбачає проведення повторної державної експертизи та оцінки запасів родовищ корисних копалин через кожні п`ять років експлуатації ділянки надр.

12. Уважаючи наказ Державної служби геології та надр України від 01 вересня 2016 року № 287 в частині встановлення ТОВ «Новогородецький кар`єр» терміну для усунення порушень вимог пункту 25 Положення № 865 та пункт 3 наказу Державної служби геології та надр України від 11 січня 2016 року № 5 в частині зупинення з 01    березня 2017 року дії спеціального дозволу на користування надрами (на Городське родовище) від 6 грудня 2007 року № 4528, ТОВ «Новогородецький кар`єр» звернулось до суду з позовом.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

13. Касаційна скарга обґрунтована тим, що суди попередніх інстанцій не врахували, що до постанови Кабінету Міністрів України від 22 грудня 1994 року № 865 протягом усього строку її дії вносилися зміни, а також не враховано позицій Державної фіскальної служби України, викладеної у листі від             03 червня 2016 року № 9651/5/99-99-12-02-03-16 і роз`яснень Міністерства юстиції України, викладених у листі від 18 вересня 2013 року № 10140-0-26-13/10.2.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

14. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

15. Частиною першою статті 19 Кодексу України про надра встановлює, що надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр.

16. Правові та організаційні засади функціонування дозвільної системи у сфері господарської діяльності, встановлення порядку діяльності дозвільних органів, уповноважених видавати документи дозвільного характеру, та державних адміністраторів визначає Закон України «Про довільну систему у сфері господарської діяльності».

17. Згідно із частиною першою статті 4-1 Закону України «Про довільну систему у сфері господарської діяльності» порядок видачі документів дозвільного характеру або відмови в їх видачі, переоформлення, видачі дублікатів, анулювання центральними органами виконавчої влади, їх територіальними органами встановлюється Кабінетом Міністрів України за поданням відповідного дозвільного органу, погодженим з уповноваженим органом, якщо інше не передбачено міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

18. Таким центральним органом виконавчої влади відповідно до Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 грудня 2015 року № 1174 (далі - Положення № 1174) є Держгеонадра, як згідно з покладеними на них завданнями, зокрема, видають в установленому порядку спеціальні дозволи на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами) (пп. 9 п. 4 Положення № 1174).

19. Пунктом 9 Положення № 1174 визначено, що Держгеонадра у межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України і постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України і наказів Мінприроди видає накази організаційно-розпорядчого характеру, організовує та контролює їх виконання.

20. Пунктом 25 Положення № 865 (у редакції, чинній до 26 березня 2008 року) було передбачено, що повторна державна експертиза та оцінка запасів родовищ корисних копалин проводиться обов`язково у тому разі, коли перегляд вимог стандартів і технічних умов щодо кількості або якості корисних копалин, технології їх переробки призводить до зменшення сумарних розвіданих запасів більш як на 20 відсотків або зростання їх обсягу більш як на 50 відсотків. Запаси родовищ, що розробляються, підлягають повторній експертизі та оцінці, якщо внаслідок гірничодобувних або додаткових геологорозвідувальних робіт сумарні розвідані запаси зростають більш як на 50 відсотків порівняно з раніше оціненими ДКЗ, або якщо списані та передбачені до списання розвідані запаси як такі, що не підтвердилися чи недоцільні для видобутку за техніко-економічними умовами родовищ, перевищують нормативи, встановлені законодавством.
Повторна і додаткова експертиза та оцінка запасів корисних копалин проводиться у порядку, передбаченому цим Положенням.

21. Постановою Кабінету Міністрів України від 26 березня 2008 року № 264 «Про заходи щодо справляння платежів за користування надрами для видобування корисних копалин» внесені зміни до пункту 25 Положення № 865 та викладено у наступній редакції:
«Повторна державна експертиза та оцінка запасів родовищ корисних копалин проводиться через кожні п`ять років експлуатації ділянки надр, а також у разі:
- коли перегляд вимог стандартів і технічних умов щодо кількості або якості корисних копалин, технології їх переробки призводить до зменшення сумарних розвіданих запасів більш як на 20 відсотків або зростання їх обсягу більш як на 50 відсотків. Запаси родовищ, що розробляються, підлягають повторній експертизі та оцінці, якщо внаслідок гірничодобувних або додаткових геологорозвідувальних робіт сумарні розвідані запаси зростають більш як на 50 відсотків порівняно з раніше оціненими Державною комісією по запасах корисних копалин або якщо списані та передбачені для списання розвідані запаси як такі, що не підтвердилися чи недоцільні для видобутку за техніко-економічними умовами родовищ, перевищують нормативи, встановлені законодавством;
- коли різниця у розмірі становить понад 20 відсотків порівняно з фактичними техніко-економічними та фінансовими показниками господарської діяльності, пов`язаної з видобуванням корисних копалин, а також коли зміни в технологічних схемах призводять до такої різниці».

22. Постановою Кабінету Міністрів України від 27 жовтня 2010 року №    1236 «Про визнання такими, що втратили чинність, деяких актів Кабінету Міністрів України» постанову Кабінету Міністрів України від 26 березня 2008 року № 264 визнано такою, що втратила чинність з 12 січня 2011 року.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів першої та апеляційної інстанцій

23. Відповідно до пункту 32 Правил підготовки проектів актів Кабінету Міністрів України, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 6 вересня 2005 року № 870, визнання таким, що втратив чинність, акта Кабінету Міністрів України чи його скасування не поновлює дію актів, які визнані ним такими, що втратили чинність, чи які скасовані таким актом.
Дія акта Кабінету Міністрів України поновлюється шляхом прийняття відповідного акта або із зазначенням в тексті акта про визнання таким, що втратив чинність, акта Кабінету Міністрів України чи про його скасування.

24. Конституційний Суд України у рішенні від 03 жовтня 1997 року №    4-зп зазначив, що конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована однопредметними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному. Звичайною є практика, коли наступний у часі акт містить пряме застереження щодо повного або часткового скасування попереднього. Загальновизнаним є й те, що з прийняттям нового акта, якщо інше не передбачено самим цим актом, автоматично скасовується однопредметний акт, який діяв у часі раніше.

25. Крім того, у пункті 2 рішенні Конституційного Суду України від 09 лютого 1999 року № 1-рп/99 зазначено, що дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з утратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.

26. Водночас із ухваленням постанови Кабінету Міністрів України від 27 жовтня 2010 року № 1236 зміни та доповнення до Положення №    865 не вносились, попередня редакція пункту 25 Положення не відновлювалась.

27. Відновлення чинності пункту 25 Положення № 865 мало місце лише у грудні 2017 року з прийняттям постанови Кабінету Міністрів України «Про внесення зміни до пункту 25 Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин», якою пункт 25 Положення № 865 викладено у новій редакції.

28. З огляду на вищезазначене колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що оскільки станом на час прийняття відповідачем оскаржуваних рішень норма пункту 25 Положення № 865 була нечинною, а підставою для встановлення строку для усунення недоліків та зупинення дії спеціального дозволу є порушення позивачем зазначеного пункту, фактично відсутні підстави вважати, що ТОВ «Новогородецький кар`єр» допустило порушення умов користування надрами.

29. Не приймаються посилання відповідача в касаційній скарзі на листи Державної Фіскальної служби України та Міністерства юстиції України від 03 червня 2016 року № 9651/5/99-99-12-02-03-16 та від 18 вересня 2013 року №10140-0-26-13/10.2, які мають лише інформаційний характер та не є обов`язковими до застосування оскільки не є підзаконними актами.

30. Аналогічна позиція висловлена у постановах Верховного Суду від 21 серпня 2018 року у справі № 807/1332/17, від 22 квітня 2019 року у справі № 820/601/17, від 27    лютого 2020 року у справі             № 804/8510/16, від 29 квітня 2020 року у справі № 806/648/17 та від 09 липня 2020 року у справі          № 811/1797/16.

31. З огляду на вищенаведене, висновки судів першої та апеляційної інстанції про протиправність пунктів наказів відповідача є правомірним, за мотивами, викладеними Верховним Судом у цій постанові, а доводи касаційної скарги не спростовують невірного застосування відповідачем норм матеріального права.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

32. За наведених обставин, колегія суддів дійшла висновку, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір відповідно до норм матеріального права, що підлягають застосуванню до цих правовідносин; у них повно відображені обставини, що мають значення для справи, висновки судів щодо встановлених обставин і правові наслідки є правильними, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, 

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України залишити без задоволення, а постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 09 лютого 2017 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 30 травня 2017 року - без змін.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та  оскарженню не підлягає.  

         Суддя-доповідач                                                                                       Н.В. Коваленко

Судді                                                                                                            Я.О. Берназюк

                                                                                                                     С.М. Чиркін