ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А
і м е н е м  У к р а ї н и

14 січня 2021 року 	м. Дніпро	справа № 280/4596/20	

головуючий суддя І інстанції - Новікова І.В.

Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого судді (доповідача) Іванова С.М.,
                               суддів:  Панченко О.М., Чередниченка В.Є.,     
за участю секретаря судового засідання Чорнова Є.С., 

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Дніпрі апеляційну скаргу заступника керівника Запорізької обласної прокуратури на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 23.09.2020 року в адміністративній справі №280/4596/20 за позовом  заступника керівника Енергодарської місцевої прокуратури Запорізької області  до  Підгірненської сільської ради Василівського району Запорізької області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,-  

ВСТАНОВИВ:
Заступник керівника Енергодарської місцевої прокуратури Запорізької області  звернувся до суду з позовом до Підгірненської сільської ради Василівського району Запорізької області, в якому просив визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо не утворення у складі виконавчих органів ради служби у справах дітей та зобов`язати відповідача вичинити дії спрямовані на утворення у складі виконавчих органів ради служби у справах дітей.
Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 23.09.2020 року адміністративний позов заступника керівника Енергодарської місцевої прокуратури Запорізької області було залишено без задоволення.
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, заступник керівник Запорізької обласної прокуратури, звернувся з апеляційною скаргою, в якій просив скасувати вищезазначене рішення та прийняти нову постанову про задоволення адміністративного позову.
В обґрунтування апеляційної скарги апелянт зазначив, що служба у справах дітей є механізмом реалізації органами опіки та піклування визначених законами повноважень. Зауважено, що нестворення служби у справах дітей у складі виконавчих органів Підгірненської сільської ради створює загрозу порушення суспільних інтересів та інтересів держави у сфері охорони дитинства щодо реалізації в повному обсязі завдань та заходів державної політики з питань захисту дітей.
Підгірненською сільською радою Василівського району Запорізької області було подано відзив на апеляційну скаргу, в якому, посилаючись на обґрунтованість висновків суду першої інстанції, остання просила апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції залишити без змін.
Учасники судового процесу в судове засідання не з`явились, про дату, час та місце розгляду справи повідомлені належним чином, що у відповідності до ч. 4 ст. 229 та ч. 2 ст. 313 КАС України не перешкоджає розгляду справи без участі останніх та без фіксування судового розгляду технічними засобами.
Дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції при прийнятті оскаржуваного судового рішення норм матеріального та процесуального права, суд вважає, що апеляційна скарга  підлягає задоволенню з наступних підстав.
Як було встановлено судом першої інстанції, Енергодарською місцевою прокуратурою здійснено запит до Підгірненської сільської ради щодо утворення у складі сільської ради служби у справах дітей.
Листом Підгірненської сільської ради від 09.04.2020 №03.1-18/460 позивача повідомлено про те, що у Підгірненській сільській раді не утворено службу у справах дітей. На спеціаліста І категорії загального відділу, відповідно до посадової інструкції, покладені функції із діяльності соціального захисту дітей. Станом на 09.04.2020 на території Підгірненської сільської ради проживає 459 дітей віком від 0 до 18 років. Враховуючи кількість дітей у структурі сільської ради передбачена одна одиниця штату, яка займається даною діяльністю.
Вважаючи протиправною бездіяльність відповідача по нестворенню служби у справах дітей, позивач звернувся до суду з даним позовом.
Вирішуючи спір між сторонами та відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що в діях Підгірненської сільської ради відсутня протиправна бездіяльність, оскільки питання соціального захисту прав дитини було вирішено відповідачем шляхом утворення в сільській раді відповідної посади, яка є відповідальною за дотримання справ з приводу захисту прав дітей.
Колегія суддів апеляційного суду не погоджується з вказаними висновками суду першої інстанції, з огляду на наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює:                                       1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Частинами третьою - п`ятою статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Відповідно до частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
За положеннями частин першої, третьої цієї статті прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких повноважень обґрунтовуються прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Із наведених нормативних положень вбачається, що прокурор, як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.
Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оціночні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.
Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
У зв`язку зі наведеним, слід зазначити, що закон не передбачає право прокурора на представництво інтересів суспільства загалом, у цілому.
Процесуальні і матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і можуть бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбувалося з порушенням встановленого законом порядку.
У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України в Рішенні від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).
Водночас прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для цього прокурор має право:
1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;
2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.
Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.
Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.
Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
Наведені вище положення законодавства регламентують порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
Згідно, Рекомендації Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27 травня 2003 року № 1604 (2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону», у яких щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені й ефективні органи.
Консультативна рада європейських прокурорів (далі - КРЄП), створена Комітетом міністрів Ради Європи 13 липня 2005 року, у Висновку № 3 (2008) «Про роль прокуратури за межами сфери кримінального права» наголосила, що держави, у яких прокурорські служби виконують функції за межами сфери кримінального права, мають забезпечувати реалізацію цих функцій згідно з такими, зокрема, принципами: діючи за межами сфери кримінального права, прокурори мають користуватися тими ж правами й обов`язками, що й будь-яка інша сторона, і не повинні мати привілейоване становище у ході судових проваджень (рівність сторін); обов`язок прокурорів обґрунтовувати свої дії та розкривати ці причини особам або інститутам, задіяним або зацікавленим у справі, має бути встановлений законом.
Згідно з пунктом 2 Рекомендації CM/Rec (2012)11 щодо ролі державних прокурорів за межами системи кримінального судочинства, прийнятої Комітетом міністрів Ради Європи 19 вересня 2012 року, обов`язками та повноваженнями прокурора за межами системи кримінального провадження є представництво загальних та громадських інтересів, захист прав людини та основоположних свобод, а також підтримка верховенства права. При цьому обов`язки та повноваження прокурорів за межами кримінального судочинства мають завжди встановлюватися та чітко визначатися у законодавстві (пункт 3 цієї Рекомендації).
З огляду на вищенаведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.
Як вбачається з адміністративного позову, позивач обґрунтовує подання адміністративного позову посиланням на відсутність органу, який міг би здійснити захист держави в межах даного спору. Зауважено, що Міністерство соціальної політики такими повноваженням не наділено.
Так, колегія суддів апеляційного суду зазначає, що відповідно до Положення про Міністерство соціальної політики, затверджене постановою Кабінету Міністрів України  від 17 червня 2015 року № 423, Міністерство соціальної політики України (Мінсоцполітики) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України і який забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері соціальної політики, загальнообов`язкового державного соціального та пенсійного страхування, соціального захисту, волонтерської діяльності, з питань сім`ї та дітей, оздоровлення та відпочинку дітей, усиновлення та захисту прав дітей, запобігання насильству в сім`ї, протидії торгівлі людьми, відновлення прав осіб, депортованих за національною ознакою, а також забезпечує формування та реалізацію державної політики щодо пенсійного забезпечення та ведення обліку осіб, які підлягають загальнообов`язковому державному соціальному страхуванню, соціального захисту ветеранів війни та осіб, на яких поширюється дія Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" в частині організації виплати їм разової грошової допомоги, соціальної та професійної адаптації військовослужбовців, які звільняються, осіб, звільнених з військової служби, у сфері здійснення державного нагляду та контролю за додержанням вимог законодавства про загальнообов`язкове державне соціальне страхування в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб, у сфері здійснення державного контролю за додержанням вимог законодавства під час надання соціальної підтримки та з питань захисту прав дітей.
Відповідно п. 2 наведеного Положення, на Міністерство соціальної політики,  зокрема покладено завдання з проведення моніторингу стану дотримання вимог законодавства щодо соціального захисту сімей та дітей; забезпечує ведення Централізованого банку даних про дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, про сім`ї потенційних усиновителів, опікунів, піклувальників, прийомних батьків, батьків-вихователів; проводить роботу із соціально-правового захисту дітей, запобігання бездоглядності та правопорушенням серед них, соціально-психологічної реабілітації найбільш уразливих категорій дітей, контролює та координує діяльність служб у справах дітей; здійснює координацію та методологічне забезпечення діяльності центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування щодо соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, осіб з їх числа, а також забезпечує дотримання вимог законодавства щодо встановлення опіки і піклування над дітьми-сиротами та дітьми, позбавленими батьківського піклування, їх усиновлення, застосування інших передбачених законодавством форм влаштування дітей тощо.
З наведеного вбачається, що  Міністерство соціальної політики   лише контролює та координує діяльність служб у справах дітей та здійснює координацію та методологічне забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування щодо соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, осіб з їх числа.
Отже, у вказаного органу відсутні повноваження щодо звернення до суду з позовом до органу місцевого самоврядування про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, та здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
Інші органи, які б були наділені повноваженням на звернення до суду з даним позовом, відсутні.
Відтак, враховуючи предмет поданого адміністративного позову та наведені обставини, колегія суддів апеляційного суду погоджується з висновками суду першої інстанції відносно наявності у позивача права на звернення до суду з даним позовом.
Правові основи діяльності органів і служб у справах дітей та спеціальних установ для дітей, на які покладається здійснення соціального захисту і профілактики правопорушень серед осіб, які не досягли вісімнадцятирічного віку, визначені Законом України «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей».
Згідно ст.  1 Закону  України «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей» здійснення соціального захисту дітей і профілактики серед них правопорушень покладається в межах визначеної компетенції, зокрема, на центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері сім`ї та дітей, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері сім`ї та дітей, орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим у сфері сім`ї та дітей, відповідні структурні підрозділи обласних, Київської та Севастопольської міських, районних державних адміністрацій, виконавчих органів міських і районних у містах рад. У здійсненні соціального захисту і профілактики правопорушень серед дітей беруть участь у межах своєї компетенції інші органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, підприємства, установи та організації незалежно від форми власності, окремі громадяни.
Відповідно до ч. 7 ст. 4 Закону  України «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей» штатна чисельність працівників районних, міських, районних у містах служб у справах дітей установлюється з розрахунку один працівник служби не більше ніж на одну тисячу дітей, які проживають у районі, та не більше ніж на дві тисячі дітей, які проживають у місті, районі у місті. Штатна чисельність працівників служб у справах дітей виконавчих органів сільських, селищних рад відповідних територіальних громад встановлюється з розрахунку один працівник служби не більше ніж на одну тисячу дітей, але не менше одного працівника на об`єднану територіальну громаду.
Разом з тим, ч. 1 ст. 7 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування» визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування відповідно до їх компетенції, визначеної законом, забезпечують вирішення питань щодо встановлення опіки і піклування, створення інших передбачених законодавством умов для виховання дітей, які внаслідок смерті батьків, позбавлення батьків батьківських прав, хвороби батьків чи з інших причин залишилися без батьківського піклування, а також для захисту особистих, житлових і майнових прав та інтересів дітей та осіб із числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.
Згідно із ч.ч. 1, 2 ст. 12 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування» безпосереднє ведення справ та координація діяльності стосовно дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, покладаються на служби у справах дітей. Служба у справах дітей: бере участь у здійсненні заходів щодо соціального захисту і захисту прав та інтересів дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, і несе відповідальність за їх дотримання, а також координує здійснення таких заходів; оформляє документи на усиновлення і застосування інших форм влаштування дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, визначених цим Законом; оформляє клопотання щодо переведення дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, на інші форми влаштування дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування; здійснює контроль за умовами влаштування і утримання дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування; здійснює моніторинг діяльності стосовно дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування; здійснює інші заходи стосовно дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.
Система та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначені Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні».
Відповідно до ст. 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
Згідно ч. 1 ст. 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами (частина перша статті 10 Закону №280/97-ВР).
Статтею 25 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.
Підпунктами 6, 8 пункту «б» статті 32 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що  до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать забезпечення школярів із числа дітей-сиріт, дітей з інвалідністю/осіб з інвалідністю I - III групи, дітей, позбавлених батьківського піклування, та дітей із сімей, які отримують допомогу відповідно до Закону України "Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім`ям", які навчаються в державних і комунальних навчальних закладах, безоплатними підручниками, створення умов для самоосвіти; вирішення відповідно до законодавства питань про повне державне утримання дітей-сиріт і дітей, які залишилися без піклування батьків, у школах-інтернатах, дитячих будинках, у тому числі сімейного типу, професійно-технічних навчальних закладах та утримання за рахунок держави осіб, які мають вади у фізичному чи розумовому розвитку і не можуть навчатися в масових навчальних закладах, у спеціальних навчальних закладах, про надання громадянам пільг на утримання дітей у школах-інтернатах, інтернатах при школах, а також щодо оплати харчування дітей у школах (групах з подовженим днем).
Відповідно до п. 2, п. 2-1 пункту «б» частини першої статті 34 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать: делеговані повноваження: забезпечення здійснення передбачених законодавством заходів щодо поліпшення житлових і матеріально-побутових умов, зокрема, дітей, що залишились без піклування батьків, на виховання в сім`ї громадян; вирішення відповідно до законодавства питань надання соціальних послуг особам та сім`ям з дітьми, які перебувають у складних життєвих обставинах та потребують сторонньої допомоги, забезпечення утримання та виховання дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах.
При цьому, суд вважає за необхідне врахувати, що відповідно до статті 3 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» суб`єктами добровільного об`єднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст. Об`єднана територіальна громада, адміністративним центром якої визначено місто, є міською територіальною громадою, центром якої визначено селище, - селищною, центром якої визначено село, - сільською.
Згідно частини четвертої статті 4 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» найменування об`єднаної територіальної громади, як правило, є похідним від найменування населеного пункту (села, селища, міста), визначеного її адміністративним центром.
З матеріалів справи вбачається, що Підгірненська сільська рада є органом місцевого самоврядування, що представляє спільні інтереси сіл Підгірне, Гладке, Зелений Гай, Широке, Переможне, Тернувате, Долинка, Грозове, Коновалова.
Наказом Міністерства соціальної політики України від 14.06.2018 № 890, затверджено Методичні рекомендації щодо організації та забезпечення діяльності об`єднаної територіальної громади у сфері соціального захисту населення та захисту прав дітей, згідно з пунктом 1.1. яких передбачено, що з метою забезпечення виконання повноважень у сфері соціального захисту населення та захисту прав дітей у виконавчому органі сільської, селищної, міської ради об`єднаної територіальної громади рекомендовано за рішенням сесії відповідної громади, зокрема, утворити (ввести до штатного розпису) службу у справах дітей як юридичну особу, підпорядковану голові сільської, селищної, міської ради.
Пунктом 1.4 зазначених Методичних рекомендацій передбачено, що при формуванні штатних розписів служб у справах дітей рекомендовано дотримуватись норм, визначених статтею 4 Закону України «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей» і статтею 12 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування».
Згідно пункту 3 Порядку провадження органами опіки та піклування діяльності, пов`язаної із захистом прав дитини, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24.09.2008 № 866 (далі - Порядок № 866), безпосереднє ведення справ і координація діяльності стосовно захисту прав дітей, зокрема дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, дітей, які постраждали внаслідок воєнних дій та збройних конфліктів, покладаються на служби у справах дітей районних, районних у мм. Києві та Севастополі держадміністрацій, виконавчих органів міських, районних у містах (у разі їх утворення) рад, сільських, селищних рад об`єднаних територіальних громад (далі - служби у справах дітей).
Пунктом 3-1 Порядку № 866 передбачено, що з метою створення належних умов для забезпечення реалізації права кожної дитини на виховання в сім`ї, підтримки сімей, які перебувають у складних життєвих обставинах, і захисту прав дітей у таких сім`ях органи державної влади та органи місцевого самоврядування, зокрема служби у справах дітей, забезпечують виявлення дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, за місцем їх проживання (перебування), надання їм послуг у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, інформують інших уповноважених суб`єктів у разі потреби здійснення комплексних заходів щодо захисту прав та інтересів таких дітей і надання підтримки їх сім`ям (у разі наявності) відповідно до Порядку взаємодії органів державної влади, органів місцевого самоврядування, закладів та установ під час забезпечення соціального захисту дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, у тому числі таких, що можуть загрожувати життю та здоров`ю дитини, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.10.2018 № 800 (далі - Порядок № 800).
Відповідно до пунктів 3, 7 Порядку № 800 суб`єктами виявлення та/або організації соціального захисту дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, у тому числі таких, що можуть загрожувати їх життю та здоров`ю, є, серед інших, органи місцевого самоврядування (структурні підрозділи виконавчих органів міських, районних у містах (у разі утворення) рад, сільських, селищних рад об`єднаних територіальних громад з питань освіти, охорони здоров`я, соціального захисту населення тощо), служби у справах дітей. Голови міських, сільських, селищних рад, у тому числі об`єднаних територіальних громад, а також старости сіл і селищ, визначених за рішенням місцевої ради об`єднаної територіальної громади, несуть персональну відповідальність за забезпечення виявлення дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, випадків жорстокого поводження з ними, виникнення безпосередньої загрози їх життю або здоров`ю, надання таким дітям допомоги в межах повноважень і своєчасне інформування про них відповідних суб`єктів виявлення та/або організації соціального захисту дітей.
Таким чином, обов`язок виконавчих органів об`єднаних територіальних громад щодо організації та забезпечення їх діяльності у сфері, зокрема, захисту прав дітей, та відповідно створення служби у справах дітей визначено вказаними законодавчими актами.
Однак, в порушення вищезазначених норм законодавства, відповідачем не вчинено жодних дій щодо вирішення питання про створення служби у справах дітей. Доказів протилежного суду надано не було.
При цьому, законодавцем в жодному разі не передбачено здійснення заміни районних, міських, районних у містах служб у справах дітей (в районних адміністраціях) - на служби у справах дітей виконавчих органів сільських, селищних рад відповідних територіальних громад, а, навпаки - передбачено створення додаткових відповідних органів в органах місцевого самоврядування (об`єднаних територіальних громадах).
Крім того, організація органів, які створені на відповідному рівні, а саме служб у справах дітей, які створюються при райдержадміністраціях, та служб у справах дітей у виконавчих органах сільських, селищних рад відповідних територіальних громад передбачає  не взаємовиключення, а навпаки - взаємодію між органами, створеними на рівні держадміністрацій та виконавчих органів місцевого самоврядування (об`єднаних територіальних громад).
Суд наголошує, що в силу частини першої статті 3 Конвенції про права дитини від 20.11.1989, в усіх діях щодо дітей, незалежно від того, здійснюються вони державними чи приватними установами, що займаються питанням соціального забезпечення, судами, адміністративними чи законодавчими органами, першочергова увага приділяється якнайкращому забезпеченню інтересів дитини.
Що стосується посилань відповідача на створення посади спеціаліста І категорії, яка відповідає за питання пов`язані з захистом прав дітей, то колегія суддів апеляційного суду зазначає наступне.
В умовах проведення адміністративно-територіальної реформи та процесу децентралізації, Мінсоцполітики наказом від 18.07.2018 № 1029а «Про внесення змін до наказу Міністерства соціальної політики України від 14.06.2018 № 890» затверджено методичні рекомендації щодо організації та забезпечення діяльності об`єднаних територіальних громад у сфері соціального захисту, захисту прав дітей-сиріт та забезпечення виконання повноважень виконавчими органами сільських селищних та міських рад об`єднаних територіальних громад у межах єдиного соціального простору.
У розділі 1 вказано: « 1. утворити (ввести до штатного розпису): Службу у справах дітей як юридичну особу, підпорядковану голові сільської, селищної та міської ради».
Відповідно до п. 2.5 наказу № 1029а, службі у справах дітей виконавчого органу сільської, селищної ради об`єднаної територіальної громади рекомендовано забезпечити виконання завдань, передбачених у п. 2.4 (крім підпунктів 7, 9), а також проведення заходів щодо збору та подання до служби у справах дітей райдержадміністрації документів з усиновлення та влаштування дітей до прийомної сім`ї.
Враховуючи зміст наказу від 18.07.2018 № 1029а, служба у справах дітей райдержадміністрації проводить роботу з усиновлення, створення прийомних сімей та дитячих будинків сімейного типу на території сільської, селищної об`єднаної територіальної громади, а також забезпечує внесення інформації до всеукраїнської бази даних СІАС «Діти» до створення таких баз у службах у справах дітей об`єднаних територіальних громад.
Крім того, відповідно до Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні (розпорядження Кабінету Міністрів України від 01.04.2014 № 333), формування ефективного місцевого самоврядування повинно стати запорукою створення і підтримки повноцінного життєвого середовища для громадян, у тому числі дітей, надання високоякісних та доступних послуг на відповідній території.
У зв`язку з розширенням повноважень сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад щодо провадження діяльності, пов`язаної із захистом прав дитини,   постановами Кабінету Міністрів України від 15.11.2017 № 877, від 11.04.2018 № 301, від 03.10.2018 № 800 внесені зміни до Порядку провадження органами опіки та піклування діяльності, пов`язаної із захистом прав дитини (постанова Кабінету Міністрів України від 24.09.2008 № 866), згідно із якими сільські, селищні, міські ради об`єднаних територіальних громад мають самостійно здійснювати діяльність, пов`язану із захистом прав дитини, зокрема передано об`єднаним територіальним громадам повноваження стосовно влаштування під опіку дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.
Визначено органами опіки та піклування виконавчі органи міських, сільських, селищних рад, у т.ч. об`єднаних територіальних громад, які провадять діяльність із соціального захисту дітей. Безпосереднє ведення справ і координація діяльності стосовно захисту прав дітей, зокрема дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, дітей, які постраждали внаслідок воєнних дій та збройних конфліктів, покладаються на служби / справах дітей районних, районних у м. Києві та Севастополі держадміністрацій, виконавчих органів міських, районних у містах (у разі їх утворення) рад, сільських, селищних рад об`єднаних територіальних громад (п. З Порядку).
Згідно п.п. 13, 14 цього Порядку, облік дітей, які залишились без батьківського піклування, здійснює служба у справах дітей за місцем проживання батьків дитини або одного з них, з яким проживала дитина до настання обставин, за яких вона залишилася без піклування батьків, незалежно від місця виявлення дитини, а дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, - служба у справах дітей за місцем походження дитини. Відомості про дитину, яка залишилась без батьківського піклування, збираються службою у справах дітей протягом 10 днів після надходження повідомлення про таку дитину. Служба у справах дітей на підставі зібраних відомостей про дитину приймає рішення, яке оформлюється наказом про взяття її на первинний облік дітей, які залишились без батьківського піклування, дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування (далі - первинний облік), і вносить дані про таку дитину до книги первинного обліку. Дитина вважається такою, що взята на первинний облік, з дати прийняття такого рішення. Після взяття дитини на первинний облік служба у справах дітей складає та затверджує індивідуальний план соціального захисту дитини, залишеної без батьківського піклу вання, дитини-сироти, дитини, позбавленої батьківського піклування.
Відповідно до п.п. 6, 7 Порядку взаємодії органів державної влади, органів місцевого самоврядування, закладів та установ під час забезпечення соціального захисту дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, у тому числі таких, що можуть загрожувати їх життю та здоров`ю, затвердженого   постановою Кабінету Міністрів України від 03.10.2018 № 800, голови міських, сільських, селищних рад, у тому числі об`єднаних територіальних громад, а також старости сіл і селищ, визначених за рішенням місцевої ради об`єднаної територіальної громади, несуть персональну відповідальність за забезпечення виявлення дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, випадків жорстокого поводження з ними, виникнення безпосередньої загрози їх життю або здоров`ю, надання таким дітям допомоги межах повноважень і своєчасне інформування про них відповідних суб`єктів виявлення та/або організації соціального захисту дітей.
За таких обставин, об`єднані територіальні громади набули повноважень щодо забезпечення та дотримання прав дитини та відповідно обов`язків з питань захисту прав дітей, як орган опіки та піклування.
Невиконання Новоолексіївською сільською радою зазначених вимог законодавства призводить до порушення інтересів держави у сфері охорони дитинства в частині забезпечення належного захисту гарантованих державою прав дітей.
Крім того, указом Президента України від 30.09.2019 № 721/2019 «Про деякі питання забезпечення прав та законних інтересів дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, розвитку та підтримки сімейних форм виховання дітей» зобов`язано вжити в установленому порядку вичерпних заходів щодо приведення штатної чисельності служб у справах дітей відповідно до нормативів, установлених законодавством, у тому числі в об`єднаних територіальних громадах.
Враховуючи наведене, органи місцевого самоврядування сільських, селищних, міських рад, зобов`язані відповідно до вимог зазначених нормативно-правових актів здійснювати повноваження з питань захисту прав дітей, які є мешканцями громади та з метою забезпечення виконання цих повноважень утворити у складі відповідних виконавчих органів рад службу у справах дітей.
Таким чином, проаналізувавши встановлені обставини справи у сукупності, колегія суддів апеляційного суду дійшла висновку щодо допущення відповідачем протиправної бездіяльності стосовно не утворення у складі виконавчих органів ради служби у справах дітей та зобов`язання відповідача вичинити дії спрямовані на утворення у складі виконавчих органів ради служби у справах дітей.
Вирішуючи питання щодо розподілу судових витрат, колегія суддів виходить з приписів ч. 2 ст. 139 КАС України.
Відповідно до п. 4 ч. 1 ст. 317 КАС України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Керуючись ст. 243, ст. 308, ст. 311, ст. 315, ст. 317 КАС України суд, -

ПОСТАНОВИВ:
Апеляційну скаргу заступника керівника Запорізької обласної прокуратури - задовольнити.
Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 23.09.2020 року в адміністративній справі №280/4596/20- скасувати та прийняти нову постанову.
Адміністративний позов заступника керівника Енергодарської місцевої прокуратури Запорізької області  - задовольнити.
Визнати протиправною бездіяльність Підгірненської сільської ради Василівського району Запорізької області щодо не утворення у складі виконавчих органів ради служби у справах дітей.
Зобов`язати Підгірненську сільську раду Василівського району Запорізької області вичинити дії спрямовані на утворення у складі виконавчих органів ради служби у справах дітей.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення за наявності підстав передбачених ч. 4 ст. 328 КАС України.

   
Головуючий - суддя                                                                      С.М. Іванов 

                               суддя                                                                      О.М. Панченко 

                               суддя                                                                      В.Є. Чередниченко