ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
 
20 січня 2021 року
м. Київ
 
Справа № 9901/258/20                 
Провадження № 11-331заі20
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Прокопенка О. Б.
суддів Анцупової Т. О., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Катеринчук Л. Й., Князєва В. С., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Пількова К. М., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Сімоненко В. М., Ткача І. В., Штелик С. П.
розглянула в порядку письмового провадження справу за позовом  ОСОБА_1  до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання протиправними дій, скасування Розпорядження Президента України від 3 червня 2019 року № 57/2019-рп, скасування Розпорядження Президента України від 30 липня 2020 року № 424/2020 у частині, визнання Указу Президента України від 30 липня 2020 року № 302 протиправним та нечинним,
за апеляційною скаргою  ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 23 вересня 2020 року (судді
Мельник-Томенко Ж. М., Данилевич Н. А., Єресько Л. О., Жук А. В.,
Мартинюк Н. М.)
ВСТАНОВИЛА: 
25 серпня 2020 року ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовною заявою до Президента України Зеленського В. О., у якій просив:
- визнати протиправними дії відповідача щодо видання Розпорядження № 57/2019-рп від 3 червня 2019 року «Про уповноваження ОСОБА_2 на участь у Тристоронній контактній групі з мирного урегулювання ситуації в Донецькій і Луганській областях» (далі - Розпорядження № 57/2019-рп);
- визнати протиправним та нечинним Розпорядження № 57/2019-рп;
- визнати протиправними дії відповідача щодо видання Розпорядження № 424/2020-рп від 30 липня 2020 року «Про представника України у Тристоронній контактній групі з мирного врегулювання ситуації в Донецькій і Луганській областях» (далі - Розпорядження № 424/2020-рп);
- визнати протиправним та нечинним Указ Президента України від 5 травня 2020 року № 167 «Про делегацію України для участі у Тристоронній контактній групі»;
- визнати протиправним та нечинним Указ Президента України від 30 липня 2020 року № 302 «Про зміни у складі делегації України для участі у Тристоронній контактній групі» у частині, що стосується уведення ОСОБА_3 до складу делегації України для участі у Тристоронній контактній групі як глави делегації України;
- зобов`язати відповідача у подальшому утримуватись від видання протиправних указів і розпоряджень.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 31 серпня 2020 року позовну заяву залишив без руху на підставі статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), оскільки позов не відповідав вимогам статей 160; 161 КАС, скаржнику надано 10 днів з моменту отримання указаної ухвали для усунення недоліків позовної заяви, а саме для надання:
- відомостей про застосування оскаржуваного нормативно-правового акта до позивача або належність позивача до суб`єктів правовідносин, у яких застосовується або буде застосовано цей акт;
- обґрунтування порушення оскаржуваними рішеннями та діями відповідача прав, свобод та інтересів позивача;
- письмового підтвердження позивача про те, що ним не подано іншого позову (позовів) до цього самого відповідача (відповідачів) з тим самим предметом та з тих самих підстав;
- документа про сплату судового збору у розмірі 4204 грн.
УхвалоюКасаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 23 вересня 2020 року позовну заяву ОСОБА_1 повернуто на підставі частини восьмої статті 169 КАС, оскільки позивачем не виконано вимог зазначеної вище ухвали суду й не усунуто недоліків позовної заяви.
ОСОБА_1 не погодився із зазначеною ухвалою суду і подав апеляційну скаргу, в якій просить її скасувати через порушення судом норм процесуального права та неправильне застосування норм матеріального права та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Позивач покликається на гарантоване статтею 55 Конституції України право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Вказує на те, що оскаржувана ухвала суду першої інстанції перешкоджає подальшому провадженню у справі, що призвело до обмеження його права на доступ до суду, яке не може бути обмежене в будь-якому випадку, оскільки  відповідно до практики Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) застосовувані державою обмеження в доступі особи до національного суду не повинні звужувати чи зменшувати залишені особі можливості доступу до суду в такий спосіб або мірою, що буде нівельована сама суть права.
ОСОБА_1 вважає, що таким обмеженням його права на доступ до суду є ухвала судді першої інстанції про залишення його позову без руху та усунення його недоліків, які жодним чином не впливають на розгляд судом справи по суті, але обмежують його конституційне право на судовий захист, що передбачено Конституцією України та статтями 6, 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція), та не може бути обмежено в силу статті 64 Конституції України.
На підставі наведеного позивач вважає, що суд безпідставно повернув його позовну заяву, чим порушив норми процесуального права.
Відповідач відзиву на апеляційну скаргу не надіслав.
Велика Палата Верховного Суду дослідила наведені в апеляційній скарзі доводи, переглянула оскаржуване судове рішення і не виявила порушень норм матеріального чи процесуального права, які б могли призвести до ухвалення незаконного судового рішення, щоб його скасувати.
Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.
У своїй практиці ЄСПЛ неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).
Статтею 55 Конституції України встановлено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Відповідно до частини третьої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
Згідно із частиною першою статті 5 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.
Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 1 грудня 2004 року № 18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Згідно із частиною четвертою статті 22 КАС Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.
Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів визначені у статті 266 КАС. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема щодо законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України (пункт 1 частини першої цієї статті).
Відповідно до частини четвертої статті 266 КАС Верховний Суд за наслідками розгляду справи може: 1) визнати акт Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів протиправним та нечинним повністю або в окремій його частині, застосувати інші наслідки протиправності таких рішень, дій чи бездіяльності, визначені статтею 245 цього Кодексу; 2) визнати дії чи бездіяльність Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів протиправними, зобов`язати Верховну Раду України, Президента України, Вищу раду правосуддя, Вищу кваліфікаційну комісію суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарну комісію прокурорів вчинити певні дії; 3) застосувати інші наслідки протиправності таких рішень, дій чи бездіяльності, визначені статтею 245 цього Кодексу.
Як свідчать матеріали справи, ОСОБА_1 оскаржує Розпорядження № 57/2019-рп щодо уповноваження ОСОБА_2 на участь у Тристоронній контактній групі з мирного врегулювання ситуації в Донецькій і Луганській областях від імені України на громадських засадах; Розпорядження № 424/2020 про уповноваження ОСОБА_3 представляти Україну у Тристоронній контактній групі з мирного врегулювання ситуації в Донецькій і Луганській областях на громадських засадах; Указ Президента України № 167 від 5 травня 2020 року «Про делегацію України для участі у Тристоронній контактній групі»; Указ Президента України № 302 від 30 липня 2020 року «Про зміни у складі делегації України для участі у Тристоронній контактній групі» у частині, що стосується уведення ОСОБА_3 до складу делегації України для участі у Тристоронній контактній групі як глави делегації України.
На думку позивача, оскаржувані ним розпорядження та укази видані відповідачем з грубими порушеннями Конституції України та базових норм цивільного законодавства України у сфері міжнародного права та укладення міжнародних договорів, що, на його переконання, установлює для суду законні підстави визнати зазначені нормативно-правові акти протиправними та нечинними.
Позивач також зазначає, що він має право контролювати владу, у тому числі, шляхом оскарження рішень, дій та бездіяльності органів державної влади.
На переконання позивача, оскаржувані ним розпорядження та укази можуть бути оскаржені ним до суду на підставі статті 266 КАС.
За приписами пункту 1 частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності.
Відповідно до пункту 18 частини першої статті 4 КАС нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який установлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який (яке) стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС України).
За владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.
У вітчизняній теорії права загальновизнано, що нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов`язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб`єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.
Натомість індивідуально-правові акти як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; містять індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише в письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.
Отже, нормативно-правовий акт містить загальнообов`язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб`єктів, які опиняються в нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує свою дію фактами його застосування, тоді як дія індивідуального акта закінчується у зв`язку з припиненням існування конкретних правовідносин.
З огляду на наведені вище положення КАС та загальновідомі ознаки й властивості нормативно-правового та індивідуального актів Указ Президента України від 5 травня 167 «Про делегацію України для участі у Тристоронній контактній групі» є нормативним, тоді як інші оскаржувані акти - індивідуальними. Тому суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку щодо залишення позову ОСОБА_1 без руху для виконання вимог пункту 10 частини п`ятої статті 160 КАС.
Окрім того, слід зазначити, що відповідно до частини третьої статті 161 КАС особа, яка звертається до адміністративного суду з позовною заявою, додає до неї документ про сплату судового збору у встановлених порядку і розмірі або документи, які підтверджують підстави звільнення від сплати судового збору відповідно до закону. 
Судовий збір - це грошова сума, що сплачується особою, яка звертається до суду. Розмір судового збору визначається законом і залежить від об`єктивних ознак позову (заяви), з яких правовідносин він виник і який предмет позову.

Умови сплати судового збору однакові і рівні для всіх позивачів, а пільги щодо його сплати передбачені безпосередньо законом.
Правові засади справляння судового збору, платників, об`єкти та розміри ставок судового збору, порядок сплати, звільнення від сплати та повернення судового збору визначено Законом України від 8 липня 2011 року № 3674-VI «Про судовий збір» (далі - Закон № 3674-VI).
Якщо позовна заява подається особою, звільненою від сплати судового збору відповідно до закону, у ній зазначаються підстави звільнення позивача від сплати судового збору (частина восьма статті 160 КАС).
Відповідно до пункту 13 частини першої статті 5 Закону № 3674-VI від сплати судового збору під час розгляду справи в усіх судових інстанціях звільняються учасники бойових дій, постраждалі учасники Революції Гідності, Герої України - у справах, пов`язаних з порушенням їхніх прав.
Правовий статус ветеранів війни, забезпечення створення належних умов для їх життєзабезпечення та членів їх сімей встановлено Законом України від 22 жовтня 1993 року № 3551-XII «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту». У статті 22 цього ж Закону передбачено, що особи, на яких поширюється дія цього нормативного акта, отримують безоплатну правову допомогу щодо питань, пов`язаних з їх соціальним захистом, а також звільняються від судових витрат, пов`язаних з розглядом цих питань.
Перелік пільг учасникам бойових дій та особам, прирівняним до них, визначено у статті 12 цього Закону. Серед них немає права на звернення до суду зі звільненням від сплати судового збору з вимогами, подібними до тих, з якими позивач звернувся у цій справі. Суд першої інстанції встановив, що ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом з приводу оскарження розпоряджень та указів відповідача, які не зачіпають порядку, обсягу соціальних гарантій чи будь-яким іншим чином стосується соціального і правового захисту ветеранів війни. 
Через наявність таких обставин відповідно до частини першої статті 169 КАС суддя постановив ухвалу про залишення позовної зави без руху, згідно з якою позивач мав подати документ про сплату судового збору або докази звільнення його від сплати цього платежу. 
Позивач вимог судового рішення не виконав.
Наведені обставини дозволяють зробити висновок, що позивач у встановлений строк не усунув недоліків позовної заяви, про які був обізнаний з ухвали про залишення позову без руху від 31 серпня 2020 року, а процесуальним наслідком такої бездіяльності є повернення позовної заяви.
Суд першої інстанції правильно виходив з того, що вказані ним недоліки позову були очевидними та суттєвими, а тому унеможливлювали відкриття провадження в адміністративній справі та використання стадії судового провадження для виправлення помилок позивача, що можуть і повинні усуватися на стадії подання позову/виправлення його недоліків. 
Ухвалюючи рішення про повернення позовної заяви, суд урахував, що вимоги ухвали від 31 серпня 2020 року щодо усунення недоліків позову для ОСОБА_1 не були надто надмірними чи обтяжливими, тому у встановлений суддею строк позивач міг цілком їх виконати.
Отож оскільки ОСОБА_1 не усунув указаних судом в ухвалі від 31 серпня 2020 року недоліків позовної заяви щодо: відомостей про застосування оскаржуваного нормативно-правового акта до позивача або належність позивача до суб`єктів правовідносин, у яких застосовується або буде застосовано цей акт; обґрунтування порушення оскаржуваними рішеннями та діями відповідача прав, свобод та інтересів позивача; письмового підтвердження позивача про те, що ним не подано іншого позову (позовів) до цього самого відповідача (відповідачів) з тим самим предметом та з тих самих підстав, та доказів сплати судового збору, суд першої інстанції обґрунтовано повернув позовну заяву позивачу, як це передбачено пунктом 1 частини четвертої статті 169 КАС. 
Повернення позовної заяви через те, що позивач не виконав вимог ухвали суду про залишення позовної заяви без руху та не усунув недоліків такої заяви, обмежує гарантоване пунктом 1 статті 6 Конвенції право на доступ позивача до суду, але не порушує цього права і не нівелює його суті. Зазначене повернення позовної заяви забезпечує юридичну визначеність у правовідносинах суду з позивачем, який не виконав вимог чинної ухвали.
Велика Палата Верховного Суду вважає, що оскаржувана ухвала Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 23 вересня 2020 року жодним чином не перешкоджає ОСОБА_1 в доступі до правосуддя, оскільки відповідно до частини четвертої статті 240 КАС позивач вправі повторно звернутися до адміністративного суду з цим позовом у загальному порядку.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
На підставі частини першої статті 316 КАС суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.
Отже, апеляційну скаргу ОСОБА_1 слід залишити без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 23 вересня 2020 року - без змін.
Керуючись статтями 243, 266, 315, 316, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Апеляційну скаргу  ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2. Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 23 вересня 2020 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач	 	О. Б. Прокопенко	
Судді:	Т. О. Анцупова	В. С. Князєв	
 	В. В. Британчук	Г. Р. Крет	
 	Ю. Л. Власов	Л. М. Лобойко	
 	І. В. Григор`єва 	К. М. Пільков	
 	М. І. Гриців	В. В. Пророк	
 	Д. А. Гудима	Л. І. Рогач	
 	В. І. Данішевська	О. М. Ситнік	
 	Ж. М. Єленіна	В. М. Сімоненко	
 	О. С. Золотніков	І. В. Ткач	
 	Л. Й. Катеринчук	С. П. Штелик