ПОСТАНОВА
Іменем України

20 січня 2021 року

Київ
справа № 819/792/18
провадження № К/9901/63421/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Бевзенка В.М., Бучик А.Ю., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Державної служби геології та надр України     про визнання нечинним та скасування припису і наказу, визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України на рішення Тернопільського окружного адміністративного суду у складі судді Подлісної І.М. від 14 травня 2016 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Улицького В.З.,                  Гулида Р.М., Запотічного І.І. від 4 вересня 2018 року, 

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. Фізична особа-підприємець ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Державної служби геології та надр України про визнання нечинним та скасування припису і наказу, визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, у якому просив:
- визнати нечинним та скасувати припис Державної служби геології та надр України  від                              7 жовтня 2016 року № 572-16/02, виданий фізичній особі-підприємцю ОСОБА_1 , та наказ голови Державної служби геології та надр України «Щодо зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами» від 19 грудня 2016 року № 491;
- визнати протиправною бездіяльність Державної служби геології та надр України стосовно невиконання умов Угоду про умови користування надрами з метою видобування корисних копалин від 4 серпня 2015 року № 6073;
- зобов`язати Державну службу геології та надр України погодити робочий проект розробки і рекультивації Маслятинського родовища вапняків Кременецького району Тернопільської області, поновити дію спеціального дозволу на користування надрами № 6073 виданого 4 серпня 2015 року.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Рішенням Тернопільського окружного адміністративного суду від 14 червня 2018 року, залишеного без змін постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 4 вересня 2018 року, позовні вимоги  фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 було задоволено.
Визнано протиправними та скасовано припис Державної служби геології та надр України від 7 жовтня 2016 року № 572-16/02, виданий фізичній особі-підприємцю ОСОБА_1 , та наказ голови Державної служби геології та надр України «Щодо зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами» від 19 грудня 2016 року № 491.
Зобов`язано Державну службу геології та надр України виконати умови Угоди про умови користування надрами з метою видобування корисних копалин від 4 серпня 2015 року № 6073, та погодити робочий проект розробки і рекультивації Маслятинського родовища вапняків Кременецького району Тернопільської області, поновити дію спеціального дозволу на користування надрами № 6073 виданого 4 серпня 2015 р. Державною службою геології та надр України фізичній особі-підприємцю ОСОБА_1 .

3. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив із того, що Угода про умови користування надрами з метою видобування корисних копалин № 6073 від 4 серпня 2015 року, укладена між Державною службою геології та надр України та фізичною особою-підприємцем ОСОБА_1 , за своїми ознаками є адміністративним договором,  однією із її сторін є суб`єкт владних повноважень - Державна служба геології та надр України, вона регулює питання надрокористування замість видання Державною службою геології та надр України індивідуальних актів та передбачає врегулювання питань надання Державною службою геології та надр України адміністративних послуг.
Державна служба геології та надр України порушила та не виконала вимоги Угоди. Так, позивачем вчасно протягом 2015 року вжито заходів до складання плану розробки та рекультивації родовища і такий план складений у встановленому законом порядку. Матеріали для отримання акту про надання гірничого відводу направлені фізичною особою-підприємцем ОСОБА_1 до Держпраці у визначений Програмою термін - 16 червня 2016 року, тобто протягом 2-го кварталу минулого року. Однак, Акт про надання гірничого відводу складено Держпраці лише 15 травня 2017 року, тобто порушення відбулося не з вини позивача.
20 вересня 2017 року фізичною особою-підприємцем ОСОБА_1 подано до Держгеонадра робочий проект розробки Маслятинського родовища вапняків у Кременецькому районі та документи про одержання Акту гірничого відводу.
Однак, Державна служба геології та надр України не погодила проект, не звернула уваги на два наступних звернення щодо погодження даного проекту і, по суті, поновлення дії дозволу і лише                  27 грудня 2017 року надала відповідь про те, що робочий проект погоджений не буде в зв`язку із розглядом адміністративної справи щодо анулювання дозволу в суді.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

4. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Державна служба геології та надр України звернулась із касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 14 червня 2018 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 4 вересня 2018 року та ухвалити нову постанову, якою відмовити фізичній особі-підприємцю ОСОБА_1 у задоволенні позовних вимог. 

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

5. Судами попередніх інстанцій установлено, що Державною службою геології та надр України                  4 серпня 2015 року фізичній особі-підприємцю ОСОБА_1 надано спеціальний дозвіл на користування надрами № 6073 з метою видобування вапняків, придатних для виробництва щебеню та каменю бутового.
Одночасно між Державною службою геології та надр України та фізичною особою-підприємцем ОСОБА_1 укладено Угоду № 6073 про умови користування надрами з метою видобування корисних копалин від 4 серпня 2015 року. Сторонами погоджено Програму робіт з видобування вапняку Маслятинського родовища (додаток 2 до Угоди), відповідно до якої фізична особа-підприємець ОСОБА_1 повинен скласти план розробки та рекультивації родовища протягом            3 - 4 кварталів 2015 року, підготувати матеріали для отримання акту надання гірничого відводу та отримати такий відвід у встановленому порядку.
З 3 вересня 2016 року по 7 вересня 2016 року Державною службою геології та надр України проведено планову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері видобування корисних копалин (металічні руди, неметалічні корисні копалини, горючі тверді корисні копалини) фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 . В ході проведеної планової перевірки встановлено наступні порушення:
- «Робочий проект розробки і рекультивації Маслятинського родовища вапняків Кременецького району Тернопільської області фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 » не погоджений з органами Держпраці та Держгеонадрами України, чим порушено вимоги статті 51 Кодексу України про надра, статті 24 Гірничого Закону України № 1127;
- затримується в часі виконання пункту 3 Програми робіт з видобування вапняку Маслятинського родовища. «Підготовка матеріалів для отримання акту надання гірничого відводу і отримання його в установленому порядку (1-2 кв. 2016)». Матеріали для отримання акту про надання гірничого відводу підготовані, скеровані в Держпраці України (лист від 18 червня 2015 року). На час перевірки вносяться правки та уточнення у відповідності до зауважень Держпраці України (лист від                         22 вересня 2016 року № 430), чим порушено вимоги статті 24 Кодексу України про надра, постанови Кабінету Міністрів України № 615.
Західним міжрегіональним відділом Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України винесено припис від 7 жовтня 2016 року № 572-16/02, яким фізичній особі-підприємцю ОСОБА_1 у строк до 7 листопада 2016 року необхідно усунути зазначені порушення вимог законодавства у сфері надрокористування та подати в письмовій формі до Західного міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр України матеріали, які підтверджують факт усунення порушень.
Наказом Державної служби геології та надр України від 16 грудня 2016 року № 491 зупинено дію спеціального дозволу на користування надрами № 6073 від 4 серпня 2015 року.
Разом з тим, у матеріалах справи є акт про надання гірничого відводу, виданий Державною службою України з питань праці фізичній особі-підприємцю ОСОБА_1 15 травня 2017 року, та довідка про реєстрацію гірничого відводу від 4 вересня 2017 року № 2875/01-05-6.2/17 про те, що управлінням Держпраці у Тернопільській області зареєстровано гірничий відвід № 3218, наданий Державною службою України з питань праці 15 травня 2017 року для промислової розробки Маслятинського родовища вапняків.
20 вересня 2017 року фізична особа-підприємець ОСОБА_1 звернувся до Державної служби геології та надр України із заявою про погодження проекту розробки Маслятинського родовища вапняків та відновлення дії спеціального дозволу на користування надрами.
Листом від 17 жовтня 2018 року фізична особа-підприємець ОСОБА_1 звертався до Державної служби геології та надр України про надання інформації про стан проходження процедури розгляду поданих ним документів та результати їх розгляду.
Листом від 8 грудня 2017 року фізична особа-підприємець ОСОБА_1 повторно звертався до Державної служби геології та надр України про погодження проекту розробки і рекультивації Маслятинського родовища вапняків Кременецького району Тернопільської області, поновлення дії спеціального дозволу на користування надрами № 6073 від 4 серпня 2015 року та надання відповіді про результати звернення.
Листом Державної служби геології та надр України повідомлено позивача про те, що у зв`язку з розглядом у суді позову Держгеонадра до фізичної особи-підприємця ОСОБА_1  про анулювання спеціального дозволу на користування надрами № 6073 від 4 серпня 2015 року, наданий проект повернуто особі, яка його подала. 

6. Вважаючи рішення та бездіяльність відповідача протиправними, фізична особа-підприємець ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом. 

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

7. Касаційна скарга обґрунтована тим, що абзацом 2 пункту 10 статті 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» встановлено, що у разі розгляду судом справи щодо об`єкта, на який видається документ дозвільного характеру, розгляд документів, поданих для його отримання, зупиняється до винесення судом відповідного рішення.
У зв`язку з розглядом Тернопільським окружним адміністративним судом справи № 819/1382/17, Держгеонадрами України не було розглянуто наданий Проект, про що повідомлено позивача відповідним листом.
Держгеонадра України вважає, що рішення про зобов`язання Держгеонадр погодити робочий проект розробки і рекультивації Маслятинського родовища вапняків Кременецького району Тернопільської області та поновити дію спеціального дозволу на користування надрами № 6073 від 4 серпня 2015 року є, та таким, що виходять за межі повноважень суду.
Скаржник зазначає, що суд вправі зобов`язати відповідача до виконання покладених на нього законом і підзаконними актами обов`язків, проте, не може вказувати, яке конкретно рішення (дії) необхідно приймати (вчиняти) відповідачу.
Повноваження Державної служби геології та надр України, у контексті даних позовних вимог, є дискреційними повноваженнями такого органу державної влади, тобто відносяться до його виключної компетенції, а тому адміністративний суд не може перебирати на себе його функцій.

8. Фізичною особою-підприємцем ОСОБА_1 подано відзив на касаційну скаргу Державної служби геології та надр України на рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 14 травня 2016 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від                             4 вересня 2018 року, у якому він просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані рішення - без змін.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

9. Відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженою постановою Кабінету Міністрів України від 30 грудня 2015 року № 1174, Державна служба геології та надр України (Держгеонадра) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

10. Відповідно до підпунктів 9, 10, 12 пункту 4 Положення про Державну службу геології та надр України Держгеонадра України відповідно до покладених завдань видає в установленому порядку спеціальні дозволи на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами); зупиняє та анулює в установленому порядку дію спеціальних дозволів на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами), поновлює їх дію у разі зупинення; здійснює державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним їх використанням.

11. Регулювання гірничих відносин з метою забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян визначено  Кодексом України про надра.

12. Статтею 14 Кодексу України про надра передбачено, що надра надаються у користування для: 
геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення; 
видобування корисних копалин; 
будівництва та експлуатації підземних споруд, не пов`язаних з видобуванням корисних копалин, у тому числі споруд для підземного зберігання нафти, газу та інших речовин і матеріалів, захоронення шкідливих речовин і відходів виробництва, скидання стічних вод; 
створення геологічних територій та об`єктів, що мають важливе наукове, культурне, санітарно-оздоровче значення (наукові полігони, геологічні заповідники, заказники, пам`ятки природи, лікувальні, оздоровчі заклади та ін.); 
виконання робіт (здійснення діяльності), передбачених угодою про розподіл продукції;
задоволення інших потреб. 

13. Відповідно до статті 19 Кодексу України про надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу. 

14. Статтею 24 Кодексу України про надра передбачено, що користувачі надр зобов`язані використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано; забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр; забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища; приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві; виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції, тощо.

15. У відповідності до статті 57 Кодексу України про надра, Держгеонадра вправі тимчасово забороняти (зупиняти) користування надрами в порядку, встановленому законодавством.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів першої та апеляційної інстанцій

16. Як установлено судом, Державною службою геології та надр України 4 серпня 2015 року фізичній особі-підприємцю ОСОБА_1 надано спеціальний дозвіл на користування надрами № 6073 з метою видобування вапняків, придатних для виробництва щебеню та каменю бутового.
Одночасно між Державною службою геології та надр України та фізичною особою-підприємцем ОСОБА_1 укладено Угоду № 6073 про умови користування надрами з метою видобування корисних копалин від 4 серпня 2015 року. Сторонами погоджено Програму робіт з видобування вапняку Маслятинського родовища (додаток 2 до Угоди), відповідно до якої фізична особа-підприємець ОСОБА_1 повинен скласти план розробки та рекультивації родовища протягом              3 - 4 кварталів 2015 року, підготувати матеріали для отримання акту надання гірничого відводу та отримати такий відвід у встановленому порядку.
У ході проведення перевірки встановлено, що фізичною особою-підприємцем ОСОБА_1 допущені порушення:
- «Робочий проект розробки і рекультивації Маслятинського родовища вапняків Кременецького району Тернопільської області фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 » не погоджений з органами Держпраці та Держгеонадрами України, чим порушено вимоги статті 51 Кодексу України про надра, статті 24 Гірничого Закону України № 1127;
- затримується в часі виконання пункту 3 Програми робіт з видобування вапняку Маслятинського родовища. «Підготовка матеріалів для отримання акту надання гірничого відводу і отримання його в установленому порядку (1-2 кв. 2016)». Матеріали для отримання акту про надання гірничого відводу підготовані, скеровані в Держпраці України (лист від 18 червня 2015 року). На час перевірки вносяться правки та уточнення у відповідності до зауважень Держпраці України (лист від                        22 вересня 2016 року № 430), чим порушено вимоги статті 24 Кодексу України про надра, постанови Кабінету Міністрів України № 615.
Західним міжрегіональним відділом Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України винесено припис від 7 жовтня 2016 року № 572-16/02, яким фізичній особі-підприємцю ОСОБА_1 у строк до 7 листопада 2016 року необхідно усунути зазначені порушення вимог законодавства у сфері надрокористування та подати в письмовій формі до Західного міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр України матеріали, які підтверджують факт усунення порушень.

17. Судом установлено, що позивачем протягом 2015 року вжито заходів до складання плану розробки та рекультивації родовища і такий план складений у встановленому законом порядку. Матеріали для отримання акту про надання гірничого відводу направлені ОСОБА_1 до Держпраці у визначений Програмою термін - 16 червня 2016 року, тобто протягом 2-го кварталу минулого року. 
Акт про надання гірничого відводу складено Держпраці 15 травня 2017 року.
20 вересня 2017 року ОСОБА_1 подано до Держгеонадра робочий проект розробки Маслятинського родовища вапняків у Кременецькому районі та документи про одержання Акта гірничого відводу.
Державна служба геології та надр України не погодила проект, і 27 грудня 2017 року надала відповідь про те, що робочий проект погоджений не буде в зв`язку із розглядом адміністративної справи щодо анулювання дозволу в суді.

18. Ухвалою Тернопільського окружного адміністративного суду від 23 серпня 2017 року відкрито провадження у справі № 819/1382/17 за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Державної служби геології та надр України про скасування та визнання нечинними окремих положень рішення.

19. Постановою  Тернопільського окружного адміністративного суду від 30 жовтня 2017 року у задоволенні позовних вимог у справі № 819/1382/17 фізичній особі-підприємцю ОСОБА_1 було відмовлено.

20. Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 15 лютого 2018 року постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 30 жовтня 2017 року скасовано та позов залишено без розгляду.

21. Ухвалою Тернопільського окружного адміністративного суду від 10 червня 2017 року  відкрито провадження у справі № 857/7563/19 за позовом Державної служби геології та надр України до фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 про припинення права користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами № 6073 від 4 серпня 2015 року.

22. Постановою Тернопільського окружного адміністративного суду від 10 червня 2019 року, залишеною без змін постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від                              21 жовтня 2019 року, у задоволенні позовних вимог Державній службі геології та надр України було відмовлено.

23. Наведене свідчить, що на час перебування на розгляді Державній службі геології та надр робочого проекту розробки Маслятинського родовища вапняків у Кременецькому районі Тернопільської області в суді  перебувала справа щодо об`єкта, на який видається документ дозвільного характеру.

24. Відповідно до абзацу 2 частини десятої статті 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» у разі розгляду судом справи щодо об`єкта, на який видається документ дозвільного характеру, розгляд документів, поданих для його отримання, зупиняється до винесення судом відповідного рішення. 

25. Згідно із статтею 1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» документ дозвільного характеру - дозвіл, висновок, рішення, погодження, свідоцтво, інший документ в електронному вигляді (запис про наявність дозволу, висновку, рішення, погодження, свідоцтва, іншого документа в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань), який дозвільний орган зобов`язаний видати суб`єкту господарювання у разі надання йому права на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності та/або без наявності якого суб`єкт господарювання не може проваджувати певні дії щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності.

26. Отже, затверджений проект розробки Маслятинського родовища вапняків у Кременецькому районі Тернопільської області є документом дозвільного характеру.

27. Зважаючи на те, що на час перебування на розгляді Державній службі геології та надр робочого проекту розробки Маслятинського родовища вапняків у Кременецькому районі Тернопільської області у провадженні Тернопільського окружного адміністративного суду перебувала справа                № 857/7563/19 за позовом Державної служби геології та надр України до фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 про припинення права користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами № 6073 від 4 серпня 2015 року, колегія суддів дійшла висновку про те, що відповідач правомірно не здійснював розгляд питання про погодження робочого проекту розробки Маслятинського родовища вапняків у Кременецькому районі Тернопільської області.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

28. Частиною першою статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України  встановлено, що підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

29. Враховуючи те, що суди першої та апеляційної інстанцій повно встановили фактичні обставини справи, але неправильно застосували норми матеріального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень, колегія суддів вважає, що  рішення судів попередніх інстанцій слід скасувати та прийняти нову постанову про відмову у задоволенні позовних вимог.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,  

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу скаргою Державної служби геології та надр України задовольнити.

Рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 14 травня 2016 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 4 вересня 2018 року скасувати.

Ухвалити нове рішення.

У задоволенні позовних вимог фізичній особі-підприємцю ОСОБА_1 відмовити.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та  оскарженню не підлягає.  

        Суддя-доповідач                                                                                           Н.В. Коваленко

Судді                                                                                                            В.М. Бевзенко                                                                                                                                                                                                           
                                                                                          А.Ю. Бучик