ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 січня 2021 року 
м. Київ
справа №826/23868/15
адміністративне провадження №К/9901/7601/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого - Стародуба О.П., 
суддів - Єзерова А.А., Кравчука В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної екологічної інспекції України на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 23.02.2016р. (судді - Шулежко В.П., Іщук І.О., Погрібніченко І.М.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 24.05.2016р. (судді - Бужак Н.П., Костюк Л.О., Троян Н.М.) у справі за позовом ТОВ «Ангро Інвест» до Державної екологічної інспекції України, третя особа - Державна екологічна інспекція у Полтавській області про визнання протиправним та скасування наказу,
в с т а н о в и в :
У жовтні 2015 року ТОВ «Ангро Інвест» звернулось до суду з позовом, в якому просило:
визнати протиправним та скасувати наказ відповідача від 09.10.2015р. №98 «Про скасування рішення Держекоінспекції у Полтавській області про затвердження екологічних карток від 11.09.2015р. №№ 06-36-1/19;  06-36-1/20; 06-36-1/21; 06-36-1/22; 06-36-1/24; 06-36-1/25; 06-36-1/26».
Судами попередніх інстанцій встановлено, що ТОВ «Ангро Інвест» відповідно до виписки з ЄДРПОУ займається добуванням природного газу. (а.с. 9 - 10)
11.08.2015р. Мінприроди України передало до Держекоінспекції у Полтавській області на опрацювання документи, надані ТОВ «Ангро Інвест» для складання, затвердження та видачі екологічних карток надання надр у користування, відповідно до п. 9 Регламенту погодження Мінприроди України надання надр у користування.
Держекоінспекцією у Полтавській області опрацьовано отриману інформацію, що міститься у наданих документах ТОВ «Ангро Інвест» та запропоновано Мінприроди України надати їх на доопрацювання у зв`язку із виявленням невідповідностей документів, поданих ТОВ «Ангро Інвест» вимогам природоохоронного законодавства. Екологічні картки від 20.08.2015 року №№ 06-36-1/19;  06-36-1/20; 06-36-1/21; 06-36-1/22; 06-36-1/24; 06-36-1/25; 06-36-1/26, не відповідають вимогам природоохоронного законодавства.
07.09.2015 року Мінприроди повторно передано до Держекоінспекції у Полтавській області доопрацьовані документи ТОВ «Ангро Інвест» для складання екологічних карток.
Мінприроди України від 07.09.2015р. №№5/3-6/10757-15; 5/3-6/10756-18; 5/3-6/10762-15; 5/3-6/10760-15; 5/3-6/10755-15; 5/3-6/10759-15; 5/3-6/10761-15; 5/3-6/10758 повторно передано до Держекоінспекції у Полтавської області доопрацьовані документи ТОВ «Ангро Інвест» для складання екологічних карток.
11.09.2015 року Держекоінспекцією у Полтавській області опрацьовано отримані пакети документів та надано ТОВ «Ангро Інвест» екологічні картки від 11.09.2015р. №№ 06-36-1/19;  06-36-1/20; 06-36-1/21; 06-36-1/22; 06-36-1/24; 06-36-1/25; 06-36-1/26». (а.с. 27 - 34)
Наказом Державної екологічної інспекції України від 15.09.2015р. №87 вирішено провести перевірку стану виконання завдань, покладених на Державну екологічну інспекцію у Полтавській області. (а.с. 147)
За результатами перевірки встановлено, що екологічні картки від 11.09.2015р. №№ 06-36-1/19;  06-36-1/20; 06-36-1/21; 06-36-1/22; 06-36-1/24; 06-36-1/25; 06-36-1/26 видані ТОВ «Ангро Інвест» із порушенням вимог законодавства, оскільки всі родовища знаходяться на землях природоохоронного призначення, а також в прибережній  захисній смузі та водоохоронних зонах, а у поданих документах  відсутні обов`язкові  відомості, зокрема: (а.с. 139; 153 - 160)
-відомості про погодження адміністраціями об`єктів природо-заповідного фонду на територіях зарезервованих для наступного заповідання інших природоохоронних територій;
-відсутні спеціально розроблені проекти щодо проведення робіт на землях водного фонду, погоджені з обласною державною адміністрацією, в яких визначаються порядок проведення зазначених робіт, передбачених вимогами ст. 89, розділу ІV Водного кодексу України, де вказано, що прибережно захисні смуги є природоохоронною територією з режимом обмеженої господарської діяльності;
-відсутня інформація щодо переліку еколого-небезпечних компонентів, які видобуваються при експлуатації родовища чи виникають в процесі технологічної переробки.
Наказом Державної екологічної інспекції України від 09.10.2015р. №98 відповідно до п. 19 ч. 4 ст. 19 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», п. 9 Положення про Державну екологічну інспекцію України, затв. Указом Президента України від 13.04.2011р. №454, скасовано рішення Держекоінспекції у Полтавській області про затвердження екологічних карток від 11.09.2015р. №№ 06-36-1/19; 06-36-1/20; 06-36-1/21; 06-36-1/22; 06-36-1/23; 06-36-1/24; 06-36-1/25; 06-36-1/26. (а.с. 35)
Підставою для прийняття оскаржуваного наказу стала доповідна записка робочої групи по проведенню перевірки Держекоінспекції у Полтавській області від 09.10.2015р., в якій зазначено, що екологічні картки видані з порушенням вимог законодавства, так як всі родовища знаходяться на землях природоохоронного призначення, а також у прибережній захисній  смузі та водоохоронних зонах, а в поданих документах відсутні обов`язкові відомості. (а.с. 150 - 152)
Вважаючи зазначені дії відповідача протиправними, позивач звернувся до суду з цим позовом.
В обґрунтування позовних вимог посилався на те, що у вересні 2015 року підприємством отримано екологічні картки щодо можливості надання погодження для отримання спеціального дозволу на користування надрами для геологічного вивчення відповідно до статті 14 Кодексу України про надра, в тому числі отримано спірні картки дослідно-промислової розробки нафтогазоносних надр районі Полтавської області. Проте у жовтні 2015р. відповідачем видано наказ про скасування попередніх його рішень про затвердження підприємству екологічних карток. Вважає оскаржуваний наказ безпідставним, незаконним та таким, що підлягає скасуванню, оскільки повноваження Державної екологічної інспекції України, передбачені п. 19 ч. 4 ст. 19 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» та п. 9 Положення про Державну екологічну інспекцію України, надають можливість скасувати незаконний акт територіального органу в порядку, встановленому законом і не порушуючи при цьому права третіх осіб. Всупереч вказаним нормативно-правовим актам, не у порядку, встановленому законом, відповідачем скасовано правомірний акт про затвердження екологічних карток, виданих підприємству.
Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 23.02.2016р., яка залишена без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 24.05.2016р., позов задоволено.
Визнано протиправним та скасовано наказ Державної екологічної інспекції України від 09.10.2015р. №98 «Про скасування рішень Держекоінспекції у Полтавській області про затвердження екологічних карток від 11.09.2015р. №№ 06-36-1/19, 06-36-1/20, 06-36-1/21, 06-36-1/22, 06-36-1/23, 06-36-1/24, 06-36-1/25, 06-36-1/26».
Ухвалюючи рішення про задоволення позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд виходив з того, що складання і затвердження екологічних карток Держекоінспекцією є лише стадією попереднього розгляду документів, які надійшли від суб`єкта господарювання та передані Мінприроди України до відповідної інспекції, і на цій стадії не вирішується питання надання спеціальних дозволів на користування надрами. При цьому суди виходили з того, що видача екологічних карток інспекцією не є підтвердженням надання спеціального дозволу суб`єкту господарювання на користування надрами, оскільки відноситься до організаційного питання оформлення документів для подальшої їх передачі до Мінприроди для підтвердження можливості надання надр у користування, в тому числі підтвердження пропозицій  Держгеонадр України щодо визначення переліку ділянок надр, спеціальні дозволи на користування якими виставляються на аукціон, та можливості продовження строку дії спеціальних дозволів на користування надрами. Ототожнення процедури попереднього розгляду документів, за результатами якої може бути заповнено та затверджено екологічну картку відповідною інспекцією за місцезнаходженням ділянки надр з процедурою надання Мінприроди України спеціальних дозволів на користування надрами є помилковим.
Крім того, суди виходили з того, що товариство повинно проводити свою діяльність з геологічного вивчення, у т.ч. дослідно-промислової розробки родовищ вуглеводнів, з подальшим видобуванням нафти, газу поза межами територій природно-заповідного фонду, а тому погодження адміністрацій заповідників не потребується. Отже, вимога Держекоінспекції України про обов`язкове зазначення відомостей про дату погодження з адміністрацією об`єкта природно-заповідного фонду та територій зарезервованих для наступного заповідання інших природоохоронних територій є необґрунтованою і стосується виключно випадків, коли роботи будуть проводитися на території та землях об`єктів природно-заповідного фонду.
Також суди виходили з того, що чинним законодавством не встановлюється обов`язок суб`єкта господарювання погоджувати проекти робіт до моменту видачі пакету документів на отримання погодження на надання спеціального дозволу на користування надрами, в т.ч. до Міністерства екології та природних ресурсів. Крім того пп.7 п.12 Екологічних карток передбачено, що після отримання спеціального дозволу на користування надрами і до початку будь-яких робіт на площі підприємство повинно отримати всю іншу необхідну погоджувальну документацію у т.ч. числі і погодження обласною державною адміністрацією проекту щодо проведення робіт на землях фонду.
З ухваленими у справі рішеннями не погодився відповідач, звернувся до суду з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просив скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій і прийняти нове судове рішення про відмову в задоволенні позову.
В обґрунтування касаційної скарги посилається на те, що екологічні картки видано із порушенням вимог законодавства, оскільки усі родовища знаходяться на землях природоохоронного призначення, а також в прибережній захисній смузі та водоохоронних зонах. Cудами не надано жодної оцінки фактам, виявленим робочою групою по проведенню перевірки Держекоінспекції у Полтавській області та зафіксованих у доповідній записці, яка стала підставою для прийняття оскаржуваного наказу, і як наслідок не встановлено чи мало місце порушення Держекоінспекцією у Полтавській області вимог природоохоронного законодавства України при підготовці та затвердженні екологічних карток.
Крім того, посилається на те, що судами не надано оцінки положенням територій та об`єктів природно-заповідного фонду, які було надано відповідачем, та яким чітко встановлено заборону на проведення будь-яких пошуково-розвідувальних та інших робіт, що можуть негативно вплинути на природний комплекс об`єктів природно-заповідного фонду.
Посилається на те, що зазначена в екологічних картках мета користування позивачем надрами суперечить меті створення вказаних об`єктів природно-заповідного фонду, і такий вид діяльності заборонено здійснювати на територіях цих об`єктів природно-заповідного фонду.
У відзиві на касаційну скаргу позивач просив залишити її без задоволення, а судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій без змін.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права суд приходить до висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню частково з наступних мотивів та передбачених законом підстав.
Так, відповідно до пункту 19 частини 4 статті 19 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» керівник центрального органу виконавчої влади скасовує повністю чи в окремій частині акти територіальних органів центрального органу виконавчої влади.
Відповідно до Положення про державну екологічну інспекцію в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі (затв. Наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 04.11.2011р. №429) Держекоінспекція як територіальний орган Державної екологічної інспекції України у межах своїх повноважень, на основі і на виконання    Конституції    та законів України, актів і доручень Президента України, актів Кабінету Міністрів України, наказів Міністерства екології та природних ресурсів, наказів та доручень Держекоінспекції України видає накази організаційно-розпорядчого характеру, які підписує начальник Держекоінспекції.
Акти Держекоінспекції можуть бути скасовані Головою Держекоінспекції України повністю чи в окремій частині, у тому числі за дорученням Міністра екології та природних ресурсів, а також Міністром екології та природних ресурсів у разі відмови Голови Держекоінспекції України скасувати такий акт (пункт 8 Положення).
За змістом наведених норм керівник Державної екологічної інспекції України, як центральний орган виконавчої влади, наділений повноваженнями скасовувати виключно акти територіальних органів видані у формі наказів.
В ході розгляду справи судами встановлено, що оскаржуваним наказом Державної екологічної інспекції України від 09.10.2015р. №98 «Про скасування рішень Держекоінспекції у Полтавській області про затвердження екологічних карток від 11.09.2015р. №№06-36-1/19, 06-36-1/20, 06-36-1/21, 06-36-1/22, 06-36-1/23, 06-36-1/24, 06-36-1/25, 06-36-1/26» Державна екологічна інспекція України скасувала екологічні картки, затверджені начальником Державної екологічної інспекції у Полтавській області, які не відповідають поняттю акта територіального органу Держекоінспекції і наказ про їх затвердження не виносився.
Крім того, порядок погодження Мінприроди України надання надр у користування та порядок затвердження екологічних карток передбачено Регламентом, затв. наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 26.07.2011р. №262.
Так, відповідно до пункту 1 цей Регламент встановлює процедуру здійснення організаційних заходів та перелік  необхідних документів для погодження Мінприроди України надання надр у користування у межах території України, її  континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони.
Погодження відбувається шляхом підтвердження Мінприроди України можливості надання надр у користування, в тому  числі підтвердження пропозицій Держгеонадр України щодо визначення переліку ділянок надр, спеціальні дозволи на  користування якими виставляються на аукціон, та можливості продовження строку дії спеціальних дозволів на   користування надрами. 
Відповідно до пункту 8 Регламенту попередній розгляд документів, які надійшли від суб`єктів господарювання, здійснюють державні екологічні інспекції в областях, містах Києві та     Севастополі, Державна Азовська морська екологічна   інспекція,   Державна  Азово-Чорноморська  екологічна інспекція, Державна екологічна інспекція Північно-Західного регіону Чорного моря, Республіканський комітет Автономної Республіки Крим з охорони навколишнього  природного середовища.
Відповідно до пункту 10 Регламенту за результатами опрацювання інспекцією інформації, що міститься в документах,  зазначених в пункті 4 цього Регламенту, складається Екологічна картка (додаток 2), яка затверджується керівником Інспекції.
Таким чином затвердження керівником територіального органу Державної екологічної інспекції України екологічної картки є проміжним етапом розгляду та погодження документів суб`єкта господарювання, який бажає провадити господарську діяльність щодо користування надрами, за наслідками якого акти територіального органу Держекоінспекції не приймаються і взаємні права та обов?язки у суб?єктів цих правовідносин за наслідками затвердження екологічних карток не виникають.
Крім того, відповідно до абзацу 2 пункту 11 Регламенту інспекції у дводенний строк з дати затвердження екологічної картки направляють її Мінприроди України разом із супровідним листом та пакетом документів, що надійшов від Мінприроди України.
За правилами пунктів 13, 14 Регламенту за наслідками розгляду Мінприроди України може повернути документи суб?єкту господарювання у разі, зокрема, наявності на території, на якій запланована діяльність, встановлених законодавством обмежень щодо здійснення виду діяльності з користування надрами, зазначеного в заяві суб`єкта господарювання.
Відповідно до пункту 16 Регламенту рішення Мінприроди України щодо повернення документів на доопрацювання може бути оскаржене суб`єктом господарювання в судовому порядку.
Таким чином, наявність на території, на якій запланована діяльність, встановлених законодавством обмежень щодо   здійснення виду діяльності з користування надрами, є підставою для повернення документів уповноваженим суб?єктом, а не скасування екологічних карток і відповідне рішення може бути предметом судового оскарження.
За таких обставин, скасовуючи екологічні картки відповідач діяв не на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, а тому суди обгрунтовано дійшли висновку про задоволення позовних вимог з врахуванням мотивів, наведеній у цій постанові.
Відповідно до статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.
Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення.
Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.
Враховуючи викладене, суд касаційної інстанції дійшов висновку про необхідність часткового задоволення касаційної скарги та зміни оскаржуваних судових рішень в частині мотивів задоволення позовних вимог.
Керуючись статтями 340, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, 
п о с т а н о в и  в :
Касаційну скаргу Державної екологічної інспекції України задовольнити частково.
Постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 23.02.2016р. та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 24.05.2016р. змінити в частині мотивів задоволення позовних вимог. 
В решті постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 23.02.2016р. та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 24.05.2016р. залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Судді:                                                                                
О.П. Стародуб                                        
А.А. Єзеров
В.М. Кравчук