П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
03 лютого 2021 року
м. Київ
Справа № 9901/292/20
Провадження № 11-297заі20
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Анцупової Т. О.,
суддів Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Катеринчук Л. Й., Князєва В. С., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Пількова К. М., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Сімоненко В. М., Ткача І. В., Штелик С. П.
розглянула в порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії
за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 11 вересня 2020 року (у складі судді Пасічник С. С.),
УСТАНОВИЛА:
Рух справи
1.                 10 вересня 2020 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Верховної Ради України про визнання протиправною бездіяльності щодо неприйняття на наступній черговій сесії Верховної Ради України, яка тривала з лютого по серпень 2020 року, після попереднього схвалення законопроекту про внесення змін до Конституції України (щодо скасування адвокатської монополії) (реєстраційний № 1013) та зобов`язання Верховної Ради України негайно прийняти зазначений законопроект.
2.                 На обґрунтування позовних вимог зазначив, що Івано-Франківським апеляційним судом порушено його права внаслідок недопущення до участі в судовому процесі його представника за довіреністю - юриста, який не є адвокатом, у зв`язку із тим, що парламентом не прийнято відповідно до статті 155 Конституції України законопроект № 1013 (щодо скасування адвокатської монополії), а тому особа, яка не є адвокатом не може представляти його інтереси у справі.
3.                 Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 11 вересня 2020 року у відкритті провадження у справі за позовною заявою ОСОБА_1 відмовлено на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
4.                 Не погодившись з ухвалою суду першої інстанції, позивач звернувся до Великої Палати Верховного Суду з апеляційною скаргою. Посилаючись на незаконність оскаржуваної ухвали, скаржник просить її скасувати та направити справу для продовження розгляду Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду колегією не менше ніж п`ять суддів. 
5.                 Ухвалою судді Великої Палати Верховного Суду від 18 вересня 2020 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишено без руху та надано строк для усунення недоліків.
6.                 На виконання вимог вказаної ухвали 24 вересня 2020 року до Великої Палати Верховного Суду надійшло клопотання від ОСОБА_1 про звільнення від сплати судового збору з відповідними доказами..
7.                 Ухвалою від 29 вересня 2020 року Велика Палата Верховного Суду відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 11 вересня 2020 року у справі № 9901/292/20, а ухвалою від 22 жовтня 2020 року призначила розгляд справи у порядку письмового провадження за наявними в ній матеріалами.
8.                 Станом на 03 лютого 2021 року до Великої Палати Верховного Суду відзив відповідача на апеляційну скаргу ОСОБА_1 не надходив.
Висновки суду першої інстанції
9.                 Відмовляючи у відкритті провадження, суд першої інстанції виходив із того, що предметом спору є оскарження позивачем бездіяльності парламенту щодо неприйняття законопроекту (щодо скасування адвокатської монополії), а також зобов`язання Верховної Ради України прийняти відповідний законопроект, тобто позовні вимоги стосуються виключно законотворчої діяльності Верховної Ради України. 
10.            За висновками суду першої інстанції, бездіяльність Верховної Ради України, яку оспорює позивач, за своїм змістом не є управлінською діяльністю, яка створює безпосередньо для нього будь-які правові наслідки, а тому ці правовідносини не можуть створювати публічно-правовий спір, який віднесено до юрисдикції адміністративного суду.
Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог
11.            В апеляційній скарзі на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 11 вересня 2020 року ОСОБА_1 посилається на неправильне застосування судом першої інстанції статей 55, 124 Конституції України, частини четвертої статті 22, частин першої та шостої статті 170, пункту 2 частини першої, пунктів 2, 3 частини четвертої статті 266 КАС України. Просить розгляд справи за статтями 8 та 55 Конституції України здійснювати безпосередньо на підставі Основного Закону.
12.            Скаржник звертає увагу на те, що оскаржувана ухвала не містить жодної підстави для відмови у відкритті провадження, визначеної частиною першою статті 170 КАС України.
13.            Також скаржник зауважує, що суд першої інстанції на порушення вимог частини шостої статті 170 КАС України, відмовляючи у відкритті провадження, не роз`яснив, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд цієї справи.
Оцінка Великої Палати Верховного Суду
14.            Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, наведені в апеляційній скарзі доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про відсутність підстав для задоволення апеляційної скарги з таких мотивів.
15.            Частиною третьою статті 8 Конституції України встановлено, що норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
16.            Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
17.            Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
18.            Згідно з пунктом 4 частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.
19.            Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
20.            Частиною другою статті 19 КАС України визначено вичерпний перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, а саме справи: 1) що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; 2) що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; 3) про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом; 4) щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об`єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті.
21.            Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України визначені у статті 266 КАС України. Відповідно до пункту 2 частини першої цієї статті її правила поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.
22.            Європейський суд з прав людини у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (параграф 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).
23.            Велика Палата Верховного Суду неодноразово зазначала, що при розмежуванні підсудності адміністративних справ про оскарження рішень, дій чи бездіяльності Верховної Ради України визначальним є предмет спору, тобто зміст (суть) актів, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, а також правовий статус останнього у спірних правовідносинах (постанови Великої Палати Верховного Суду від 23 січня 2019 року у справі № 9901/757/18, від 13 травня 2020 року у справі № 9901/527/19).
24.            Згідно зі статтею 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України.
25.            Відповідно до пункту 3 частини першої статті 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належить прийняття законів. При цьому, здійснюючи законотворчий процес, Верховна Рада України не виконує владних управлінських функцій, які відповідно до КАС України можуть бути предметом оскарження.
26.            Таким чином, у порядку адміністративного судочинства можуть оскаржуватися лише ті акти, дії чи бездіяльність Верховної Ради України, які прийнято, вчинено, допущено у правовідносинах, в яких Верховна Рада України реалізовує свої владні управлінські повноваження.
27.            Як слідує з матеріалів справи, предметом цього спору є бездіяльність відповідача щодо неприйняття на наступній черговій сесії Верховної Ради України, яка тривала з лютого по серпень 2020 року, після попереднього схвалення законопроекту про внесення змін до Конституції України (щодо скасування адвокатської монополії) (реєстраційний № 1013) та зобов`язання негайно прийняти цей законопроект.
28.            Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що оспорювана бездіяльність пов`язана із реалізацією відповідачем своїх конституційних законотворчих повноважень. А тому погоджується із висновком суду першої інстанції про те, що під час законотворення парламент не реалізовує управлінські функції і його дії та/або бездіяльність не можуть бути оскаржені в судовому порядку до судів адміністративної юрисдикції.
29.            До того ж суд першої інстанції правомірно не зазначив, у порядку якого судочинства повинен розглядатись такий спір, оскільки, на переконання Великої Палати Верховного Суду, поняття спору, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, слід тлумачити в контексті частини третьої статті 124 Конституції України в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підпадають під юрисдикцію саме адміністративних судів і які взагалі не підлягають судовому розгляду (подібні за змістом висновки висловлені Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 30 травня 2018 року у справі № 9901/497/18, від 13 березня 2019 року у справі № 9901/947/18, від 13 травня 2020 року у справі № 9901/527/19, від 28 жовтня 2020 року у справі № 9901/160/20).
Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги
30.            Згідно з пунктом 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
31.            Відповідно до статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
32.            Отже, оскільки суд першої інстанції ухвалив судове рішення з дотриманням вимог матеріального та процесуального права, а наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують викладених у ньому висновків, то апеляційна скарга задоволенню не підлягає.
Керуючись статтями 241-243, 266, 308, 311, 312, 315, 316, 322, 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1.                 Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2.                 Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 11 вересня 2020 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач                                                                                     Т. О. Анцупова
Судді:                                    В. В. Британчук                                          Л. М. Лобойко
Ю. Л. Власов                                              К. М. Пільков
І. В. Григор`єва                                          О. Б. Прокопенко
М. І. Гриців                                                 В. В. Пророк
В. І. Данішевська                                      Л. І. Рогач
Ж. М. Єленіна                                            О. М. Ситнік
О. С. Золотніков                                        В. М. Сімоненко
Л. Й. Катеринчук                                      І. В. Ткач
В. С. Князєв                                                С. П. Штелик
Г. Р. Крет