П О С Т А Н О В А 
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
Справа №  120/2799/20-а 
Головуючий суддя 1-ої інстанції -  Крапівницька Н. Л.  
Суддя-доповідач -  Мацький Є.М.   
19 січня 2021 року
м. Вінниця
Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді:  Мацького Є.М. 
суддів:  Сушка О.О.  Залімського І. Г. ,  

розглянувши  в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 28 вересня 2020 року  у справі за адміністративним позовом Павлівської сільської ради Калинівського району Вінницької області до Вінницької обласної державної адміністрації, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: Кабінет Міністрів України, Калинівська міська рада Вінницької області про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії, 
В С Т А Н О В И В :
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

1. В червні 2020 року до Вінницького окружного адміністративного суду звернулась Павлівська сільська рада Калинівського району Вінницької області з адміністративним позовом до Вінницької обласної державної адміністрації, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача: Кабінет Міністрів України, Калинівська міська рада Вінницької області про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії.

2. В обгрунтування позовних вимог представник позивача зазначив, що реалізуючи права, надані Конституцією і законами України Павлівська сільська рада Калинівського району Вінницької області, далі - Павлівська сільська рада, Павлівська ОТГ - позивач 26.05.2016 року прийняла рішенням 5 сесії 7 скликання “Про ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад”, в п. 1 якого вирішила ініціювати добровільне об`єднання територіальних громад села Павлівка Павлівської сільської ради, села Гущинці, села Камяногірка Гущинецької сільської ради та села Мізяків, села, села Павленки Мізяківської сільської ради з адміністративним центром новоствореної спроможної територіальної громади в селі Павлівка. Рішенням 11 сесії 7 скликання Павлівської сільської ради № 189 від 17.03.2018 року вирішено схвалити проект рішення Павлівської сільської ради “Про добровільне об`єднання територіальних громад”, підготовлений спільною робочою групою, що додається. Рішенням 12 сесії 7 скликання Павлівської сільської ради № 197 від 14.07.2018 року вирішено внести зміни до рішення 11 сесії 7 скликання Павлівської сільської ради № 189 від 17.03.2018 року “Про добровільне об`єднання територіальних громад” згідно до Додатком до цього рішення, схвалити проект рішення Павлівської сільської ради “Про добровільне об`єднання територіальних громад” у редакції згідно з Додатком. У додатку наявний проект рішення Павлівської сільської ради “Про добровільне об`єднання територіальних громад”, в п. 1 вирішено об`єднатися з територіальними громадами села Мізяків, села Мізяківська Слобідка, села Павленки Мізяківської сільської ради, села Павлівка Павлівської сільської ради в Павлівську сільську об`єднану територіальну громаду. Також, 17.03.2017 року прийнято рішення Мізяківської сільської ради Калинівського району Вінницької області 12 сесії 7 скликання № 235 “Про добровільне об`єднання територіальних громад”. Розпорядженням Вінницької обласної державної адміністрації №544 від 02.07.2018 року затверджено висновок щодо відповідності Конституції та законам України пр службовим особам, підприємствам, установам, організаціям (юридичним особам).

3. Разом з тим, Вінницькою ОДА, в порушення вимог Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад", під час формування проєкту Перспективного плану формування територій громад Вінницької області, який згодом листом № 01.01-06/1123 від 14.02.2020 року подано на розгляд Кабінету Міністрів України, включено Павлівську територіальну громаду (с. Павлівка), Мізяківську територіальну громаду (с. Мізяків, с. Мізяківська Слобідка, с. Павленки) Калинівського району Вінницької області до складу Калинівської міської об`єднаної територіальної громади.

4. Такі дії відповідача, на переконання представника позивача порушують права та інтереси Павлівської ОТГ, утвореної внаслідок волевиявлення мешканців територіальних громад, що увійшли в ОТГ, та зумовили звернення до суду з даним позовом.

КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕННЯ СУДУ ПЕРШОЇ ІНСТАНЦІЇ

5. Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 28 вересня 2020 року адміністративний позов задоволено.

5.1. Визнано протиправними дії Вінницької обласної державної адміністрації щодо включення Павлівської територіальної громади (с. Павлівка), Мізяківської територіальної громади (с. Мізяків, с. Мізяківська Слобідка, с. Павленки) Калинівського району Вінницької області до складу Калинівської міської об`єднаної територіальної громади в проекті перспективного плану формування територій громад Вінницької області, який листом №01.01-06/1123 від 14.02.2020 внесено на розгляд Кабінету Міністрів України.

5.2. Зобов`язано Вінницьку обласну державну адміністрацію внести на розгляд Кабінету Міністрів України проект перспективного плану формування територій громад Вінницької області в частині включення Павлівської територіальної громади (с. Павлівка), Мізяківської територіальної громади (с. Мізяків, с. Мізяківська Слобідка, с. Павленки) Калинівського району Вінницької області до складу Павлівської сільської об`єднаної територіальної громади з адміністративним центром у с. Павлівка Калинівського району Вінницької області.

5.3. Стягнуто на користь Павлівської сільської ради Калинівського району Вінницької області за рахунок бюджетних асигнувань Вінницької обласної державної адміністрації сплачений при звернені до суду судовий збір у розмірі 2102 гривні (дві тисячі сто дві гривні).

КОРОТКИЙ ЗМІСТ ДОВОДІВ АПЕЛЯЦІЙНОЇ СКАРГИ

6. Кабінет Міністрів України / надалі апелянт/, не погодившись з рішенням суду першої інстанції, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просив його скасувати та прийняти нове, яким відмовити в задоволенні позовних вимог.

7. В обгрунтування апеляційної скарги апелянт вказує, що рішення про затвердження перспективного плану не порушує прав та законних інтересів позивача у спірних правовідносинах, оскільки не породжує, не змінює та не припиняє права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин для територіальної громади, а тому відсутні підстави для задоволення позовних вимог.

8. Крім того, апелянт зазнає, що зобов`язуючи Вінницьку обласну державну адміністрацію внести на розгляд Кабінету Міністрів України проєкт перспективного плану формування територій громад Вінницької області в частині включення  Павлівської територіальної громади (с. Павлівка), Мізяківської територіальної громади (с. Мізяків, с. Мізяківська Слобідка, с. Павленки) Калинівського району Вінницької області до складу Павлівської сільської об`єднаної територіальної громади з адміністративним центром у с. Павлівка Калинівського району Вінницької області, суд підмінив орган виконавчої влади, оскільки наведені питання віднесені законом до дискреційних повноважень обласної державної адміністрації.

ІІ. ВИКЛАД ОБСТАВИН, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДОМ ПЕРШОЇ ІНСТАНЦІЇ

9. 26.05.2016 року Павлівська сільська рада прийняла рішенням 5 сесії 7 скликання “Про ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад”, в п. 1 якого вирішила ініціювати добровільне об`єднання територіальних громад села Павлівка Павлівської сільської ради, села Гущинці, села Камяногірка, Гущинецької сільської ради та села Мізяків, села, села Павленки Мізяківської сільської ради з адміністративним центром новоствореної спроможної територіальної громади в селі Павлівка.

10. Рішенням 11 сесії 7 скликання Павлівської сільської ради № 189 від 17.03.2018 року вирішено схвалити проект рішення Павлівської сільської ради “Про добровільне об`єднання територіальних громад”, підготовлений спільною робочою групою, що додається. Рішенням 12 сесії 7 скликання Павлівської сільської ради № 197 від 14.07.2018 року вирішено внести зміни до рішення 11 сесії 7 скликання Павлівської сільської ради №189 від 17.03.2018 року “Про добровільне об`єднання територіальних громад” згідно до Додатком до цього рішення, схвалити проект рішення Павлівської сільської ради “Про добровільне об`єднання територіальних громад” у редакції згідно з Додатком. У додатку наявний проект рішення Павлівської сільської ради “Про добровільне об`єднання територіальних громад”, в п. 1 вирішено об`єднатися з територіальними громадами села Мізяків, села Мізяківська Слобідка, села Павленки Мізяківської сільської ради, села Павлівка Павлівської сільської ради в Павлівську сільську об`єднану територіальну громаду.

11. Також, 17.03.2017 року прийнято рішення Мізяківської сільської ради Калинівського району Вінницької області 12 сесії 7 скликання № 235 “Про добровільне об`єднання територіальних громад”.

12. Рішенням 22 сесії 7 скликання Павлівської сільської ради Калинівського району Вінницької області № 365 від 20.07.2018 року вирішено об`єднатися села Павлівка Павлівської сільської ради села Мізяків, Павленки, Мізяківська Слобідка Мізяківської сільської ради Калинівського району Вінницької області у Павлівську сільську об`єднану територіальну громаду з адміністративним центром у селі Павлівка.

13. Розпорядженням Вінницької обласної державної адміністрації №544 від 02.07.2018 року затверджено висновок щодо відповідності Конституції та законам України проекту рішення Мізяківської сільської ради Калинівського району Вінницької області “Про добровільне об`єднання територіальних громад”, схваленого рішенням 12 сесії Мізяківської сільської ради Калинівського району 7 скликання від 17.03.2017 року № 235; висновок щодо відповідності Конституції та законам України проекту рішення Павлівської сільської ради Калинівського району Вінницької області “Про добровільне об`єднання територіальних громад”, схваленого рішенням 12 сесії Павлівської сільської ради Калинівського району Вінницької області 7 скликання від 14.07.2017 року № 197. .

14. Перші вибори депутатів Павлівської сільської ради відбулися 30.06.2017 року, на яких сільським головою обрано ОСОБА_1 .
15. Розпорядженням Кабінету Міністрів України № 348-р від 24.05.2017 року “Про визнання спроможними об`єднаних територіальних громад, у яких відбулися перші вибори депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови у 2016 році” затверджено Перелік спроможних територіальних громад, зокрема Вінницька область, Павлівська об`єднана територіальна громада, с. Павлівка, Калинівський район.

16. У подальшому, на виконання пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 24.01.2020 року № 34 “Про внесення змін до Методики формування спроможних територіальних громад” щодо приведення затверджених перспективних планів формування територіальних громад у відповідність із зазначеною постановою Вінницька ОДА супровідним листом від 14.02.2020 року за № 01.01-06/1123 подала на затвердження КМУ проект перспективного плану формування територіальних громад Вінницької області, яким передбачено створення Калинівської міської об`єднаної територіальної громади до складу якої, окрім інших, включено Павлівську та Мізяківську територіальні громади.

17. Не погоджуючись із вищезазначеними діями відповідача, позивач звернувся до суду з цим позовом.

ІІІ. ДОВОДИ СТОРІН

18. Позивач - Павлівська сільська рада Калинівського району Вінницької області посилається на Конституцію України, закони України «Про місцеве самоврядування», «Про всеукраїнський та місцеві референдуми», «Про добровільне об`єднання територіальних громад», рішення Конституційного Суду України від 05.10.2005 № 6-рп/2005, Європейську хартію місцевого самоврядування та зазначає, що Павлівська територіальна громада та Мізяківська територіальна громада, не брали участі у процесі прийняття рішення щодо формування території об`єднаної громади, визначеної спірним розпорядженням, а відповідачем порушено принципи та гарантії місцевого самоврядування, зміна територіальних кордонів відповідних місцевих громад відбулася без попереднього з`ясування думки відповідних місцевих громад, місцевого референдуму проведено не було тощо. Також позивач акцентує увагу на порушення виборчих та майнових прав членів територіальних громад.

19. Відповідач - Вінницька обласна державна адміністрація вказує на те, що Вінницькою ОДА дотримано вимог Методики формування спроможних територіальних громад, затвердженої КМУ від 08.04.2015 року за №214 (далі - Методика). Зазначає, що Павлівська об`єднана територіальна громада не відповідає критеріям встановленим пунктом 6 Методики, оскільки с. Ковалівка перебуває в близькості до районного центра - м. Калинівка (відстань між адміністративними центрами вищезазначених об`єднаних територіальних громад становить близько 9 км). Тому, враховуючи вищезазначене, у Перспективному плані, в частині Калинівського району передбачено об`єднання Павлівської та Калинівської об`єднаних територіальних громад в Калинівську об`єднану територіальну громаду з адміністративним центром у м. Калинівка.

20. Апелянт зазначив, що Перспективний план формування територій громад є лише планом, а не обов`язковим до виконання рішенням відносно вчинення будь-яких дій спрямованих на об`єднання чи приєднання з іншими територіальними громадами, оскільки в силу положень закону об`єднання територіальних громад є добровільним і здійснюється на підставі рішення відповідної ради.

ІV. ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

21. Частиною 2 статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
22. В статті 140 Конституції України визначено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

23. Відносини, що виникають у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об`єднаних територіальних громад врегульовані Законом України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" від 05 лютого 2015 року №157-VIII (далі - Закон №157-VIII).

24. Згідно статті 2 Закону №157-VIII добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів: 1) конституційності та законності; 2) добровільності; 3) економічної ефективності; 4) державної підтримки; 5) повсюдності місцевого самоврядування; 6) прозорості та відкритості; 7) відповідальності.

25. Частиною 1 статті 4 Закону №157-VIII встановлено, що добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких умов:

1) у складі об`єднаної територіальної громади не може існувати іншої територіальної громади, яка має свій представницький орган місцевого самоврядування;

2) територія об`єднаної територіальної громади має бути нерозривною, межі об`єднаної територіальної громади визначаються по зовнішніх межах юрисдикції рад територіальних громад, що об`єдналися;

3) об`єднана територіальна громада має бути розташована в межах території Автономної Республіки Крим, однієї області;

4) при прийнятті рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад беруться до уваги історичні, природні, етнічні, культурні та інші чинники, що впливають на соціально-економічний розвиток об`єднаної територіальної громади;

5) якість та доступність публічних послуг, що надаються в об`єднаній територіальній громаді, не можуть бути нижчими, ніж до об`єднання.

26. Законом України від 05.12.2019 року №348-ІХ "Про внесення змін до Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" щодо спрощення процедури затвердження перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, областей", частину першу статті 4 доповнено пунктом 6, за змістом якого об`єднання територіальних громад здійснюється відповідно до перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, області.

27. Адміністративним центром об`єднаної територіальної громади визначається населений пункт (село, селище, місто), який має розвинуту інфраструктуру і, як правило, розташований найближче до географічного центру території об`єднаної територіальної громади (частина 2 статті 4 Закону №157-VIII).

28. Відповідно до вимог статті 5 Закону №157-VIII ініціаторами добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути: сільський, селищний, міський голова; не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради; члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи; органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади).

V. ПОЗИЦІЯ АПЕЛЯЦІЙНОГО СУДУ   

29. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої апеляційної скарги, Апеляційний Суд виходить з наступного. 

30. Відповідно до вимог статті 5 Закону №157-VIII ініціаторами добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути: сільський, селищний, міський голова; не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради; члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи; органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади).

31. Статтею 7 Закону № 157-VІІІ визначено процедуру підготовки рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад.

32. Так, проекти рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад повинні, зокрема, містити:

1) перелік територіальних громад, що об`єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів;

2) визначення адміністративного центру об`єднаної територіальної громади та її найменування;

3) план організаційних заходів щодо добровільного об`єднання територіальних громад.

33. Сільські, селищні, міські голови забезпечують протягом 60 днів проведення обов`язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад, за результатами якого сільські, селищні, міські голови вносять питання про його схвалення на розгляд сільських, селищних, міських рад.

34. Питання про схвалення проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їх розгляд та з врахуванням результатів громадського обговорення.

35. Схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад у п`ятиденний строк подаються Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України.

36. Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад готує відповідний висновок, що затверджується постановою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації.

37. У разі відповідності проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради приймають рішення про добровільне об`єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об`єднання територіальних громад.

38. У разі прийняття сільськими, селищними, міськими радами рішень про добровільне об`єднання територіальних громад, а також у разі підтримки добровільного об`єднання територіальних громад па місцевому референдумі сільський, селищний, міський голова територіальної громади, в якій ініційовано питання про добровільне об`єднання територіальних громад, звертається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласної державної адміністрації з пропозицією звернутися до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови в установленому законом порядку.

39. Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання рішень про добровільне об`єднання територіальних громад у разі їх відповідності висновку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, звертається до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови в установленому законом порядку.

40. Про таке звернення Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація одночасно інформує Верховну Раду України, Верховну Раду Автономної Республіки Крим, відповідні обласні ради, відповідні ради, що прийняли рішення про добровільне об`єднання територіальних громад.

41. Перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області розробляється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної Республіки Крим, області.

42. Методика формування спроможних територіальних громад розробляється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері територіальної організації влади, адміністративно-територіального устрою, розвитку місцевого самоврядування, та затверджується Кабінетом Міністрів України.

43. Перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області затверджується Кабінетом Міністрів України за поданням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідної обласної державної адміністрації.

44. Таким чином, законом від 05.12.2019 року виключено з процесу ухвалення перспективного плану обласні ради (ч.3 ст.11).

45. Відповідно до пояснювальної записки до Закону України від 05.12.2019 року №348-ІХ обласні ради не завжди вчасно та раціонально приймають рішення щодо схвалення перспективних планів формування територій громад областей. Внаслідок ігнорування критеріїв формування спроможних територіальних громад, обласними радами схвалюються перспективні плани формування територій громад, якими передбачається можливість утворення об`єднаних територіальних громад, що нездатні надавати жителям якісні й доступні публічні та інші послуги.

46. Як встановлено судом першої інстанції та підтверджено матеріалами справи, рішення сільських рад про добровільне об`єднання їх територіальних громад у Павлівську ОТГ відповідають Конституції та законам України, (відповідна обставина не заперечувалось всіма сторонами справи), Вінницькою ОДА прийнято відповідні висновки, що затверджені її розпорядженням, у Павлівській ОТГ були призначені та проведені перші вибори, обрано її депутатів, голову, та здійснюється діяльність об`єднаної територіальної громади.

47. Відповідно до  пункту 4 Методики формування спроможних територіальних громад в редакції постанови Кабінету Міністрів України № 34 від 24.01.2020 року вказано, що Рада міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрація з урахуванням утворених, відповідно до Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад", об`єднаних територіальних громад розробляє відповідно до цієї Методики із залученням представників органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості відповідних адміністративно-територіальних одиниць проект перспективного плану.

48. Таким чином, Методика формування спроможних територіальних громад не передбачає можливості включення в Перспективний план формування територій громад області однієї утвореної об`єднаної територіальної громади до іншої утвореної територіальної громади, проте вказує на обов`язковість формування проекту Перспективного плану з урахуванням вже утворених відповідно до Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" об`єднаних територіальних громад.

49. Разом з тим, зміст проекту Перспективного плану, направленого листом від 14.02.2020 року за № 01.01-06/1123 на затвердження КМУ, свідчить про те, що Вінницькою ОДА під час його формування не дотримано вимог пункту 4 Методики, оскільки замість включення до Перспективного плану вже сформованої ОТГ, відповідач включив Павлівську і Мізяківську територіальні громади Калинівського району Вінницької області до Калинівської міської об`єднаної територіальної громади.

50. Встановлені обставини свідчать, що наступне:

- по перше: внаслідок вчинення оскаржуваних дій створюється Калинівська міська об`єднана територіальна громада з територіальних громад позивача, всупереч волевиявленню мешканців відповідних громад, тобто у недобровільний спосіб;

- по друге: поданий на затвердження КМУ Перспективний план розроблений з порушенням вимог пункту 4 Методики, а саме, без врахування того, що Павлівська ОТГ є вже сформованою та діючою об`єднаною територіальною громадою.

51. Поряд із цим, суд критично оцінює доводи представника відповідача щодо неспроможності позивача, адже згідно розпорядження КМУ № 348-р від 24.05.2017 року "Про визнання спроможними об`єднаних територіальних громад, у яких відбулися перші вибори депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови у 2016 році", яке не скасоване та залишається чинним, Павлівську ОТГ визнано спроможною об`єднаною територіальною громадою, в той час як відповідачем під час розгляду справи не надано доказів протилежного.

52. Колегія суддів відхиляє доводи апелянта щодо відсутності впливу (позитивного або негативного) сформованого Вінницькою ОДА проекту Перспективного плану на права та інтереси Павлівської сільської ради Калинівського району Вінницької області.

53. Що стосується доводів апеляційної скарги про втручання суду у дискреційні повноваження Вінницької обласної державної адміністрації ухваленням рішення про зобов`язання ОДА внести на розгляд Кабінету Міністрів України проєкт перспективного плану формування територій громад Вінницької області  в частині включення Павлівської територіальної громади (с. Павлівка), Мізяківської територіальної громади (с. Мізяків, с. Мізяківська Слобідка, с. Павленки) Калинівського району Вінницької області до складу Павлівської сільської об`єднаної територіальної громади з адміністративним центром у с. Павлівка Калинівського району Вінницької області., суд апеляційної інстанції зазначає наступне.

54. Дискреція (адміністративний розсуд), будучи видом повноваження адміністративного органу, надає останньому певний простір, оскільки він може здійснювати вибір між декількома допустимими під кутом зору закону (права) рішеннями. Він може діяти або не діяти, а коли він діє, то обирає один або декілька з можливих варіантів дій

55. Дискреція не є довільною; вона завжди здійснюється відповідно до закону (права), оскільки згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції України «органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України».

56. Дискреційні повноваження - це сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.

57. У разі наявності у суб`єкта владних повноважень законодавчо закріпленого права адміністративного розсуду при вчиненні дій/прийнятті рішення, та встановлення у судовому порядку факту протиправної поведінки відповідача, зобов`язання судом суб`єкта прийняти рішення конкретного змісту є втручанням у дискреційні повноваження.

58. Адміністративні суди можуть контролювати як відповідність реалізації дискреції закону (праву), так і узгодженість рішень (дій), прийнятих на підставі дискреції, з правами людини і громадянина, загальними принципами публічної адміністрації, процедурними нормами, обставинами справи, наявними ресурсами тощо.

59. Судова практика ЄСПЛ щодо ст. 6 (1) ЄСПЛ (з питань необхідного обсягу судового контролю)встановлює загальну рамку, в межах якої дискреційна влада може здійснюватися і юридично контролюватися. Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи, Венеційської комісії хоч формально і не мають обов`язкового характеру, однак вони є дуже важливими для національної практики, зокрема для надання змістовного тлумачення, а також розширення принципів, втілених в ч. 2 ст. 2 КАС України, які встановлюють вимоги, зокрема й для реалізації дискреційних повноважень.

60. Верховний Суд у постанові від 24.12.2019 у справі № 823/59/17 зробив наступний правовий висновок:

"…повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку...".

61. Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

62. Порядок розроблення перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області (далі - перспективний план) та умови формування проектних спроможних територіальних громад визначено Методикою формування спроможних територіальних громад відповідно до Закону №157-VІІ.

63. Законодавчі приписи, якими врегульовані питання, що є предметом спору у справі, що переглядається, не містять права адміністративного розсуду відповідача при вчиненні дій у правовідносинах, що склались,- відповідач зобов`язаний вчинити дії згідно приписів відповідних норм права.

64. Отже, в даному випадку, покладені на відповідача судовим рішенням зобов`язання не є втручанням суду у дискреційні повноваження, а є обґрунтованим способом захисту порушеного права позивача, виходячи з мотивів, викладених  в судовому рішенні.

65. Таким чином, перевіривши доводи, викладені апелянтом в апеляційній скарзі, колегія суддів не вбачає обставин, які б давали підстави ставити під сумнів правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права.

66. Ухвалюючи дане судове рішення, колегія суддів керується ст. 322 КАС України, ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, практикою Європейського суду з прав людини (рішення "Серявін та інші проти України") та Висновком № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів (п.41) щодо якості судових рішень.

67. Як зазначено в п.58 рішення Європейського суду з прав людини по справі "Северянін та інші проти України", суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішенні судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча п. 1 ст.6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожний аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

68. Пунктом 41 Висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів зазначено, що обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

69. Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції.

VІ. ВИСНОВКИ АПЕЛЯЦІЙНОГО СУДУ ЗА РЕЗУЛЬТАТАМИ РОЗГЛЯДУ АПЕЛЯЦІЙНОЇ СКАРГИ.

70. Відповідно до частин першої, другої, третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

71. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

72. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

73. Зазначеним вимогам закону судове рішення відповідає.

74. Переглянувши судове рішення в межах апеляційної скарги, перевіривши повноту встановлення судом фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального та процесуального права, апеляційний суд дійшов висновку, що при ухваленні оскаржуваного судового рішення, суд першої інстанції не допустив неправильного застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, які були б підставою для скасування судового рішення, а тому апеляційну скаргу Кабінету Міністрів УкраїниКабінету Міністрів України слід залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.
Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд 
П О С Т А Н О В И В :
апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України залишити без задоволення, а  рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 28 вересня 2020 року - без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

          
Головуючий	 	 	Мацький Є.М.	
 	 	 	 	
Судді	 	   	Сушко О.О.    Залімський І. Г.