ПОСТАНОВА
Іменем України

22 січня 2021 року 
Київ
справа №826/25487/15
адміністративне провадження №К/9901/11431/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Гончарової І.А.,
суддів: Олендера І.Я.,  Ханової  Р.Ф., 
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної фіскальної служби України 
на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 березня 2016 року (головуючий суддя - Арсірій Р.О., суддів - Погрібніченка І.М., Кузьменка В.А.)
та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 02 червня 2016 року (колегія суддів: головуючий суддя - Кузьменко В.В., судді - Василенко Я.М., Шурко І.О.)
у справі № 826/25487/15
за позовом Начальника Енергетичної митниці ДФС ОСОБА_1
до Державної фіскальної служби України
третя особа: Енергетична митниця ДФС України 
про визнання протиправними дій, 

ВСТАНОВИВ:

У листопаді 2015 року Начальник Енергетичної митниці ДФС ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва із адміністративним позовом до Державної фіскальної служби України (далі - відповідач, контролюючий орган, ДФС), третя особа: Енергетична митниця ДФС України (далі - Енергетична митниця) про визнання протиправними дій.

На обґрунтування своїх позовних вимог позивач зазначив, що оскаржувані розпорядження від 18.08.2015 №259-р «Про проведення перевірки» та розпорядження від 11.09.2015 №285-р (яким у подальшому були внесені зміни до розпорядження від 18.08.2015 №259-р) прийняті відповідачем з порушенням вимог законодавства. Контролюючий орган протиправно (на підставі вказаних вище розпоряджень) вчинив дії з проведення перевірки Енергетичної митниці, за результатами якої склав акт від 23.09.2015 №1772/99-99-14-01-01-20 та прийняв наказ від 15.10.2015 № 797 «Про результати перевірки Енергетичної митниці ДФС». Отже, враховуючи неправомірність призначення та проведення посадовими особами контролюючого органу перевірки, позивач вважає прийнятий за результатами її проведення наказ від 15.10.2015 № 797 «Про результати перевірки Енергетичної митниці ДФС» також протиправним та таким, що підлягає скасуванню.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 березня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду 02 червня 2016 року, адміністративний позов задоволено повністю:

-          визнано протиправними дії ДФС по проведенню перевірки Енергетичної митниці на підставі розпорядження від 18 серпня 2015 року № 259-р «Про проведення перевірки», із подальшими змінами, внесеними розпорядженням ДФС від 11 вересня 2015 року № 285-р;

-          визнано протиправними дії ДФС по складанню акта про результати перевірки Енергетичної митниці ДФС з окремих питань організації роботи № 1772/99-99-14-01-01-20 від 23 вересня 2015 року;

-           визнано протиправними та скасовано розпорядження ДФС від 18 серпня 2015 року № 259-р «Про проведення перевірки», розпорядження ДФС від 11 вересня 2015 року № 258-р та наказ ДФС від 15 жовтня 2015 року № 797 «Про результати перевірки Енергетичної митниці ДФС»;

-          судові витрати в сумі 2436,00 грн присуджено на користь позивача за рахунок Державного бюджету України.

Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій виходили з того, що оскаржувані розпорядження ДФС № 259-р від 18 серпня 2015 року та № 25-р від 11 вересня 2015 року є протиправними та підлягають скасуванню, оскільки не відповідають вимогам Порядку організації та проведення внутрішніх перевірок в органах ДФС, на підвідомчих підприємствах, в установах, організаціях, оформлення і реалізації їх результатів, затвердженого наказом ДФС від 07 липня 2015 року №470 (далі - Порядок 470) та Положення про ДФС, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21 травня 2014 року № 236 (далі - Положення № 236). Зокрема, не містять відомостей щодо виду призначеної перевірки Енергетичної митниці ДФС та питань (завдань), що підлягають перевірці під час її проведення, підписів осіб, що проводили перевірку, відомості про вид призначеної перевірки тощо. За таких обставин, дії ДФС по проведенню (на підставі вказаних вище розпоряджень) перевірки Енергетичної митниці ДФС є протиправними, а прийнятий відповідачем за результатами її проведення наказ від 15 жовтня 2015 року № 797 «Про результати перевірки Енергетичної митниці ДФС» підлягає скасуванню.

Не погодившись із зазначеними рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач подав до Вищого адміністративного суду України касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та процесуального права, просив їх скасувати та прийняти нове судове рішення, яким позовні вимоги залишити без задоволення. На обґрунтування вимог касаційної скарги зазначає, що оскаржувані розпорядження ДФС № 259-р від 18 серпня 2015 року, № 25-р від 11 вересня 2015 року, а також прийнятий за результатами проведеної на їх підставі перевірки акт № 1772/99-99-14-01-01-20 від 23 вересня 2015 року відповідають вимогам Порядку 470, містять усі необхідні відомості та підписані уповноваженими на те особами. Наголошує на правомірності проведення посадовими особами ДФС перевірки Енергетичної митниці та прийняття наказу від 15.10.2015 № 797 «Про результати перевірки Енергетичної митниці ДФС».

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 26 серпня 2016 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою відповідача. 

08 вересня 2016 року від позивача надійшли заперечення на касаційну скаргу, в яких він зазначає про законність і обґрунтованість рішень судів попередніх інстанцій та безпідставність доводів, викладених у касаційній скарзі.

Підпунктом 4 пункту першого Розділу VІІ "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України; в редакції, що діє з 15 грудня 2017 року) передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

30 січня 2018 року касаційну скаргу передано до Верховного Суду в порядку, передбаченому Розділом VII Перехідних положень КАС України (в редакції від 03.10.2017).

Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши та обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, з огляду на таке.

Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджується матеріалами справи, Енергетична митниця створена відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 06 серпня 2014 року № 311 «Про утворення територіальних підрозділів Державної фіскальної служби та визнання такими, що втратили чинність деяких актів Кабінету Міністрів України».

Наказом ДФС від 08 жовтня 2014 року № 801-О ОСОБА_2 призначено на посаду начальника Енергетичної митниці ДФС в порядку переведення з Апарату Верховної Ради України.

15 жовтня 2014 року проведена державна реєстрація Енергетичної митниці як юридичної особи, про що в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців здійснено запис про проведення державної реєстрації юридичної особи № 1 071 102 0000 032793.

Наказом Міністерства фінансів України від 20 квітня 2015 року № 448 затверджено Перелік товарів, митне оформлення яких здійснюється Енергетичною митницею, та установлено, що протягом 60 днів з дня набрання чинності цим наказом (наказ набирає чинності через 10 днів з дня його офіційного опублікування) митний контроль та митне оформлення товарів, зазначених у Переліку, здійснюється як Енергетичною митницею, так і іншими митницями Державної фіскальної служби України.

Наказом Енергетичної митниці ДФС від 19.08.2015 № 134 «Про розподіл посадових обов`язків між керівництвом Енергетичної митниці ДФС» установлено розподіл обов`язків начальника митниці та заступників начальника митниці, у тому числі першого заступника щодо керівництва роботою структурних підрозділів Енергетичної митниці ДФС. 

18 серпня 2015 року ДФС прийнято Розпорядження № 259-р «Про проведення перевірки», яким з метою вивчення стану організації роботи Енергетичної митниці щодо виконання доведених показників надходжень митних платежів до бюджету, наказів, інших розпорядчих документів, організації митного контролю та митного оформлення товарів, боротьби з контрабандою та порушеннями митних правил та з інших питань, зобов`язано Департамент внутрішнього аудиту та контролю у період з 18.08.2015 по 11.09.2015 провести перевірку Енергетичної митниці із зазначених питань.

Пунктом 2 Розпорядження від 18.08.2015 № 259-р вирішено для проведення перевірки направити робочу групу у складі працівників ДФС згідно з додатком, а саме: Бондар Ю.П. - заступник директора Департаменту внутрішнього аудиту та контролю - начальник управління, керівник робочої групи; Юрченко В.М. - заступник начальника управління - начальник відділу Департаменту внутрішнього аудиту та контролю; Горячко С.О. - головний державний ревізор-інспектор Департаменту внутрішнього аудиту та контролю; Рибак С.М. - головний державний ревізор-інспектор Департаменту внутрішнього аудиту та контролю; Грабовий В.В. - головний державний ревізор-інспектор Департаменту внутрішнього аудиту та контролю; Майборода Ю.П. - головний державний ревізор - інспектор організаційно - розпорядчого департаменту; Книш В.М. - головний спеціаліст Департаменту персоналу; Боровик В.М. - головний державний інспектор - ревізор ГУВБ МГУ Центрального офісу з ОВП; Дячук А.В. - завідувач сектору Житомирської митниці ДФС; Максимець С.В. - головний державний інспектор Житомирської митниці ДФС; Невмержицький Л.П. - головний державний інспектор Житомирської митниці.

Розпорядженням ДФС від 11 вересня 2015 року № 285-р «Про внесення змін до розпорядження ДФС від 18.08.2015 №259-р» внесені зміни до розпорядження ДФС від 18.08.2015 № 259-р «Про проведення перевірки», а саме у пункті 1 дату «по 11.09.2015» замінено на «по 18.09.2015».

У період з 18 серпня 2015 року по 18 вересня 2015 року робочою групою проведено перевірку Енергетичної митниці ДФС щодо виконання доведених показників надходжень митних платежів до бюджету, наказів, інших розпорядчих документів, організації митного контролю та митного оформлення товарів, боротьби з контрабандою та порушенням митних правил та інших питань, за результатами якої складено акт від 23 вересня 2015 року № 1772/99-99-14-01-20 (далі - Акт перевірки).

За результатами перевірки контролюючий орган встановив недоліки та порушення при організації роботи митниці, зокрема, під час здійснення митного контролю й митного оформлення товарів, боротьби з контрабандою, протидії митним правопорушенням.

На підставі Акта перевірки відповідач прийняв наказ № 797 від 15 жовтня 2015 року «Про результати перевірки Енергетичної митниці ДФС», згідно з яким на підставі статей 147, 148, 149 та відповідно до пункту 1 частини 1 статті 41 Кодексу законів про працю України за одноразове грубе порушення, зокрема, начальник Енергетичної митниці ДФС ОСОБА_1 , за неналежне виконання службових обов`язків з організації роботи та контролю за діяльністю підпорядкованих підрозділів, що призвело до порушень статей 336 та 337, частини 1 статті 54 Митного кодексу України, пунктів 2.4 - 2.5 розділу 2 Методичних рекомендацій щодо роботи посадових осіб митних органів з аналізу, виявлення та оцінки ризиків при здійсненні контролю правильності визначення митної вартості товарів, які переміщуються через митний кордон України, затверджених наказом Держмитслужби України від 13.07.2012 № 362, Регламенту Енергетичної митниці ДФС, затвердженого наказом митниці від 25.12.2014 № 16, пунктів 6.1 та 6.4 Примірного порядку поточного планування діяльності головних управлінь, митниць, спеціалізованих департаментів та спеціалізованих органів ДФС, затвердженого наказом ДФС від 10 жовтня 2014 року № 180, Порядку справляння плати за виконання митних формальностей органами доходів і зборів поза місцем розташування цих органів або поза робочим часом, установленим для них, затвердженого наказом Міндоходів України від 16 грудня 2013 року № 804, Порядку митного оформлення товарів, що ввозяться на територію України та підлягають обов`язковій сертифікації в Україні, і визнання такими, що втратили чинність, деяких постанов Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.05.2008 № 446, підлягає звільненню із займаної посади. Але оскільки на сьогодні ОСОБА_1 перебуває на лікарняному, питання щодо звільнення із займаної посади наказано розглянути після його виходу на роботу.

Надаючи правову оцінку викладеним обставинам справи, Суд виходить з наступного.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Пунктом 1 Положення № 236 встановлено, що ДФС є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів і який реалізує державну податкову політику, державну політику у сфері державної митної справи, державну політику з адміністрування єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування (далі - єдиний внесок), державну політику у сфері боротьби з правопорушеннями під час застосування податкового, митного законодавства, а також законодавства з питань сплати єдиного внеску.

Згідно з пунктом 3 Положення № 236 основними завданнями ДФС є, зокрема, реалізація державної податкової політики та політики у сфері державної митної справи, державної політики у сфері боротьби з правопорушеннями під час застосування податкового, митного законодавства, здійснення в межах повноважень, передбачених законом, контролю за надходженням до бюджетів та державних цільових фондів податків і зборів, митних та інших платежів, державної політики у сфері контролю за виробництвом та обігом спирту, алкогольних напоїв і тютюнових виробів, державної політики з адміністрування єдиного внеску, а також боротьби з правопорушеннями під час застосування законодавства з питань сплати єдиного внеску, державної політики у сфері контролю за своєчасністю здійснення розрахунків в іноземній валюті в установлений законом строк, дотриманням порядку проведення готівкових розрахунків за товари (послуги), а також за наявністю ліцензій на провадження видів господарської діяльності, що підлягають ліцензуванню відповідно до закону, торгових патентів.

Пунктом 7 Положення № 236 передбачено, що ДФС здійснює повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи. ДФС та її територіальні органи є органами доходів і зборів.

Підпунктом 82 пункту 4 Положення № 236 встановлено, що ДФС відповідно до покладених на неї завдань здійснює внутрішній контроль та внутрішній аудит за дотриманням вимог законодавства і виконанням службових, посадових обов`язків у ДФС, її територіальних органах, на підприємствах, в установах та організаціях, що належать до сфери її управління.

Згідно з пунктом 2.7.1 Регламенту ДФС (далі - Регламент), затвердженого наказом ДФС від 21 квітня 2014 року №65, ДФС здійснює внутрішній аудит та контроль в апараті ДФС, територіальних органах, на підприємствах, в установах та організаціях, що належать до сфери її управління, з питань організації роботи, покладених на них завдань і функцій.

Пунктом 2.7.2 Регламенту встановлено, що внутрішній контроль здійснюється шляхом проведення комплексної, тематичної або оперативної перевірки.

Основні вимоги до планування, організації, проведення перевірок структурних підрозділів ДФС, її територіальних органів, державних підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління ДФС; оформлення та реалізації матеріалів перевірок, прийняття за результатами таких перевірок управлінських рішень визначає Порядок № 470.

Відповідно до підпункту 2.1.2 Порядку №470 внутрішня перевірка - це комплекс заходів структурних підрозділів ДФС та її територіальних органів, що проводиться посадовими (службовими) особами підрозділу внутрішнього аудиту та контролю та/або особами інших структурних підрозділів ДФС, підвідомчих органів з метою з`ясування стану організації роботи з будь-яких питань діяльності служби, виконання завдань та функцій, покладених законодавством України та іншими нормативно-правовими актами.

За обсягом питань, що підлягають перевірці, внутрішні перевірки можуть бути комплексними і тематичними; за способом організації - планові та позапланові, за місцем проведення - виїзні та невиїзні (дистанційні).

Доручення про проведення перевірки - розпорядчий документ, резолюція на документів (доповідній (службовій) записці, зверненні (скарзі) юридичної чи фізичної особи тощо) про проведення перевірки.

У розпорядчому документів про проведення перевірки, зокрема, визначаються мета, терміни перевірки, посади, прізвища, ініціали посадової (службової) особи/керівника і членів робочої групи), уповноважених проводити перевірку, питання (завдання), що підлягають перевірці, за необхідності права, обов`язки та відповідальність посадових (службових) осіб, уповноважених на проведення перевірки, та відповідальних за напрями, що підлягають перевірці (учасників перевірки).

Згідно з пунктом 5.2 Порядку №470 акт про результати перевірки повинен містити інформацію щодо підстав та мети перевірки, питань, що перевірялись, встановлені факти чи події, зокрема ті, що призвели до порушення вимог законів, інших нормативно-правових актів, розпорядчих та інших документів ДФС, причини та умови, що сприяли цим порушенням.

У відповідності до вимог пунктів 5.4 - 5.6 вказаного вище Порядку члени робочої групи складають акти (довідки) з перевірених напрямів роботи, які реєструються у структурному підрозділі ДФС, підвідомчому органі, установі, підприємстві, що перевірялися, та передають їх разом з пропозиціями за результатами перевірки керівнику робочої групи з метою узагальнення інформації.

До акта (довідки) про результати перевірки долучаються всі необхідні документи, у тому числі зазначені у пункті 5.4 акти (довідки) з перевірених напрямів роботи. Копії, витяги з документів, форми, таблиці, графіки, презентації, фотографії, результати опитувань, пояснення посадових (службових) осіб, інші матеріали.

Акт (довідка) про результати перевірки складається у двох (а у необхідних випадках - у трьох) примірниках та підписується особою (особами), яка її проводила, та керівником структурного підрозділу ДФС, підвідомчого органу, установи, підприємства, що перевірялися.

Відповідно до частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

На обґрунтування вимог касаційної скарги скаржник посилається, зокрема, на те, що оскаржуване розпорядження від 18 серпня 2015 № 259-р «Про проведення перевірки» є правомірним, прийняте ним у відповідності до Порядку №470 та містить усі необхідні відомості.

Колегія суддів суду касаційної інстанції погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про безпідставність зазначених доводів контролюючого органу, оскільки оскаржуване розпорядження ДФС № 259-р від 18 серпня 2015 року не містить відомостей щодо виду призначеної перевірки, а також питання (завдання), що підлягають перевірці. Зазначених відомостей не містить також і Акт перевірки.

Крім того, Акт перевірки підписаний лише двома з одинадцяти членів робочої групи і з наявних у матеріалах справи документів взагалі неможливо встановити, яка саме перевірка проводилася посадовими особами контролюючого органу, які питання (завдання) підлягали перевірці під час її проведення та чи були підстави для її проведення.

За таких обставин, колегія суддів суду касаційної інстанції погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що розпорядження відповідача № 259-р від 18 серпня 2015 року та № 25-р від 11 вересня 2015 року (яким вносилися зміни до розпорядження № 259-р від 18.08.2015) суперечать положенням Порядку №470 та Положення № 236, а тому є протиправними та підлягають скасуванню.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів суду касаційної інстанції погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що оскаржувані розпорядження відповідача № 259-р від 18 серпня 2015 року та № 25-р від 11 вересня 2015 року не можуть бути належною правовою підставою для проведення перевірки Енергетичної митниці ДФС, а тому позовні вимоги про визнання протиправними дій ДФС по проведенню перевірки Енергетичної митниці є обґрунтованими та підлягають задоволенню.

Разом з цим, колегія суддів суду касаційної інстанції вважає помилковими висновки судів попередніх інстанцій про наявність правових підстав для задоволення позовних вимог про визнання протиправними дій ДФС по складанню Акта перевірки, оскільки дії посадових осіб контролюючого щодо оформлення акту перевірки, не відповідають критерію юридичної значимості, не створюють для позивача жодних правових наслідків у вигляді виникнення, зміни або припинення його прав та не породжують для нього будь-яких обов`язків.

Частиною 1 статті 345 КАС України встановлено, що суд касаційної інстанції може розглянути справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами документами у разі відсутності клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю.

Згідно з пунктом 3 частини 1 статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.

Відповідно до статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Враховуючи вищевикладене, керуючись статтями 345, 349, 351, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, 

ПОСТАНОВИВ :

Касаційну скаргу Державної фіскальної служби України - задовольнити частково.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 березня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 02 червня 2016 року скасувати в частині задоволених позовних вимог про визнання протиправними дій Державної фіскальної служби України по складанню акта про результати перевірки Енергетичної митниці ДФС з окремих питань організації роботи № 1772/99-99-14-01-01-20 від 23.09.2015.

Ухвалити в цій частині нову постанову, якою у задоволенні позовних вимог про визнання протиправними дій ДФС по складанню акта про результати перевірки Енергетичної митниці ДФС України з окремих питань організації роботи № 1772/99-99-14-01-01-20 від 23.09.2015 відмовити.

В іншій частині Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 березня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 02 червня 2016 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

І.А. Гончарова
І.Я.Олендер 
 Р.Ф. Ханова ,
Судді Верховного Суду