ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 
02 лютого 2021 року           справа №200/5906/20-а 

приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ вул. Марата, 15

Перший апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді: Сіваченка І.В., суддів: Блохіна А.А., Гаврищук Т.Г., розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 30 вересня 2020 року (повне судове рішення складено 12 жовтня 2020 року в м. Слов`янську) в справі № 200/5906/20-а (суддя в І інстанції Голуб В.А.) за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області про визнання протиправним та скасування рішення № 3417-СГ від 02.06.2020, зобов`язання вчинити певні дії,-

                                                          УСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області (далі - ГУ Держгеокадастру) про визнання протиправним та скасування рішення № 3417-СГ від 02.06.2020, зобов`язання вчинити певні дії.  
В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначає, що відповідач, достовірно знаючи, що позивач отримав дозвіл на розробку проекту землеустрою в силу прямих приписів закону, протиправно відмовив у його затвердженні. Позивач вважає, що такі дії з боку керівництва ГУ Держгеокадастру спрямовані на перешкоджання отримання земельної ділянки громадянами України. 
Позивач наголошує, що впродовж місяця відповідач не розглянув клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою від 05.12.2019 та не надав відповідне вмотивоване рішення за наслідками розгляду клопотання. Отже, ГУ Держгеокадастру не дотрималось вимог закону, не надавши позивачу рішення поштою (рекомендованим листом з повідомленням про вручення) або за допомогою засобів телекомунікаційного зв`язку у місячний строк.
Таким чином, після закінчення строку на надання відповіді стосовно дозволу на розробку проекту щодо відведення земельної ділянки і не отримання його, у позивача, на його думку, виникло право на укладення договору щодо розробки проекту землеустрою.
Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 01 жовтня 2020 року в задоволенні позову відмовлено.
Не погодившись з таким судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати рішення місцевого суду, прийняти нове, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права. 
В обґрунтування апеляційної скарги зазначено, що суд не надав належної правової оцінки фактичним обставинам справи в сукупності з нормами чинного законодавства, які регулюють спірні правовідносини, у зв`язку із чим дійшов хибного висновку про відсутність підстав для задоволення позову.
Відповідно до ч. 1 ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги.
Сторони про дату та місце апеляційного розгляду справи повідомлені належним чином, відповідно до ч. 1 ст. 311 КАС України суд апеляційної інстанції розглядає справу у порядку письмового провадження.
Суд, заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши матеріали справи, обговоривши доводи апеляційної скарги, розглядаючи апеляційну скаргу в межах викладених доводів, встановив наступне.
Згідно з матеріалами справи ОСОБА_1 05 грудня 2019 року звернулась до ГУ Держгеокадастру з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою орієнтованою площею 2,0000 га із земель сільськогосподарського призначення державної власності, що перебувають у запасі, на території Тополинської сільської ради Нікольського району Донецької області для ведення особистого селянського господарства (а.с. 19-20).
За результатами розгляду цього клопотання відповідачем прийнято наказ від 10.01.2020 року № 197-СГ «Про відмову у наданні дозволу на розроблення документації із землеустрою» з таких підстав: подані графічні матеріали не відповідають вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, затверджених у встановленому законом порядку, у відповідності до статті 118 Земельного кодексу України (а.с. 122).
Позивач 29.01.2020 направив на адресу відповідача письмове повідомлення, відповідно до якого зазначив, що має право на замовлення розроблення проекту землеустрою у зв`язку з тим, що управління Держгеокадастру не надано письмову відмову у наданні дозволу у місячний строк. Додатком до вказаного повідомлення був договір на розробку проекту землеустрою з ФОП ОСОБА_1 від 29.01.2020 № 14-02/01 (а.с. 21-27).
Після отримання позивачем проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_1 для ведення особистого селянського господарства із земель сільськогосподарського призначення державної власності, що розташована за межами населеного пункту на території Тополинської сільської ради Нікольського району Донецької області, він був направлений на розгляд до відповідача.
ГУ Держгеокадастру розглянуто клопотання позивача стосовно затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та за результатами розгляду видано наказ від 02 червня 2020 року № 3417-СГ «Про відмову у затвердженні документації із землеустрою та наданні у власність земельної ділянки» з таких підстав: поданий на розгляд проект землеустрою не відповідає статті 118 Земельного кодексу України, а саме, наказом ГУ Держгеокадастру від 10.01.2020 № 197-СГ відмовлено у наданні дозволу на розроблення документації землеустрою (а.с. 93).
Вважаючи відмову у затвердженні проекту землеустрою такою, що суперечить чинному законодавству, ОСОБА_1 звернулась до суду за захистом свого порушеного права.

Частиною 2 ст. 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України.
Стаття 14 Конституції України гарантує право власності на землю. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
Законом, який регулює земельні правовідносини, є Земельний кодекс України (далі - ЗК України), а також прийняті відповідно до Конституції України та цього Кодексу нормативно-правові акти.
Відповідно до пункту «б» частини першої статті 81 ЗК України громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі, зокрема, безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності.
Відповідно до частин першої-третьої статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
Набуття права власності громадянами та юридичними особами на земельні ділянки, на яких розташовані об`єкти, які підлягають приватизації, відбувається в порядку, визначеному частиною першою статті 128 цього Кодексу.
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі:
а) приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян;
б) одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій;
в) одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
У статті 121 ЗК України передбачено норми безоплатної передачі земельних ділянок громадянам. Зокрема, для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара.
З огляду на це, ОСОБА_1 , яка є громадянкою України, має право на набуття права власності на земельну ділянку для ведення особистого селянського господарства.
Підставою для набуття прав на земельну ділянку є відповідне рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.
Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами України визначено у статті 118 ЗК України. Відповідно до положень частини 6 статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
У частині сьомій статті 118 ЗК України зазначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Частинами десятою та одинадцятою статті 118 ЗК України встановлено, що відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду. У разі відмови органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення заяви без розгляду питання вирішується в судовому порядку.
При цьому суд акцентує увагу на тому, що ухвалення рішення є результатом певної правової процедури, яка йому передує. Тобто, відповідно до статті 118 ЗК України порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянам передбачає визначену земельно-правову процедуру, яка включає такі послідовні стадії:
1) подання громадянином клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо отримання земельної ділянки у власність;
2) отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (або мотивовану відмову у його наданні);
3) після розроблення проекту землеустрою такий проект погоджується, зокрема з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин у відповідності до приписів статті 186-1 ЗК України;
4) здійснення державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі;
5) подання громадянином погодженого проекту землеустрою до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність, про що, в свою чергу, такий орган у двотижневий строк, зобов`язаний прийняти відповідне рішення.
Аналіз наведених норм права, якими врегульовано процедуру безоплатного отримання земельних ділянок, свідчить про те, що всі дії відповідних суб`єктів земельно-правової процедури є взаємопов`язаними, послідовними і спрямовані на досягнення результату у вигляді отримання земельної ділянки у власність.
Визначена законом процедура є способом дій відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування у відповідь на звернення громадян щодо того чи іншого «земельного» питання. У світлі вимог частини другої статті 19 Конституції України дотримання відповідним органом встановленої законом процедури є обов`язковим.
За такого правового регулювання суд вважає, що відмова органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою фактично створює перешкоди для подальшого позитивного вирішення питання на користь особи, яка замовила і розробила проект землеустрою всупереч відмові у наданні такого дозволу, а тому може бути предметом судового оскарження.
Завданням адміністративного судочинства є ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Відповідно, у випадку звернення зацікавленої особи з позовом до суду, адміністративний суд повинен надати правову оцінку діям суб`єкта владних повноважень при прийнятті того чи іншого рішення та перевірити його відповідність критеріям правомірності, які пред`являються до рішень суб`єктів владних повноважень та які закріплені у статті 2 КАС України.
Частина десята статті 118 ЗК України у взаємозв`язку із положеннями Кодексу адміністративного судочинства і конституційним правом особи на судовий захист, свідчить про те, що відмова органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою може бути предметом судового оскарження, оскільки, фактично, створює перешкоди для подальшого позитивного вирішення питання на користь особи, яка замовила і розробила проект землеустрою всупереч відмові у наданні такого дозволу. У випадку звернення зацікавленої особи з позовом до суду, адміністративний суд повинен надати правову оцінку діям суб`єкта владних повноважень при прийнятті того чи іншого рішення та перевірити його відповідність критеріям правомірності, які пред`являються до рішень суб`єктів владних повноважень та які закріплені у статті 2 КАС України.
Суд зазначає, що наказ ГУ Держгеокадастру від 10.01.2020 № 197-СГ, яким позивачу відмовлено у наданні дозволу на розроблення документації землеустрою, не є предметом оскарження в межах цієї справи, а отже суд не вправі надавати йому правову оцінку.
Крім того, суд зауважує, що ані на момент розгляду справи судом першої інстанції, ані на момент апеляційного перегляду справи, ОСОБА_1 не надала до суду доказів скасування наказу відповідача від 10.01.2020 № 197-СГ.
Разом з тим, слід зазначити, що строк розгляду клопотання є строком виконання органом Держгеокадастру своїх повноважень (компетенції). Цей строк разом з іншими елементами (складовими) утворюють структуру повноважень суб`єкта владних повноважень. Недотримання строку виконання обов`язку є свідченням формального порушення реалізації повноважень, проте, повинно оцінюватися в межах причин і умов, які призвели до цього. Недотримання строку виконання обов`язку не означає припинення повноважень органу і втрату ним можливості на ухвалення будь-яких рішень, в тому числі й тих, які є предметом спору у цій справі. Тому, пропуск цього строку сам по собі не свідчить про протиправність ухваленого рішення.
Згідно з абзацом 3 частини сьомої статті 118 ЗК України особа має право замовити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки без згоди уповноваженого органу, якщо уповноважений орган у місячний строк не надав ні дозволу на його розроблення, ні мотивованої відмови у наданні такого дозволу.
Проте, цією нормою закріплено виключно право, а не обов`язок громадянина замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу та жодним чином не позбавляє його права на отримання від уповноваженого органу після спливу місячного строку дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або вмотивованої відмови у його наданні, а також права на судовий захист у випадку неможливості реалізації права на отримання відповідного дозволу (бездіяльності суб`єкта владних повноважень) або відмови у його надані після спливу місячного строку (аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 10 липня 2018 року в справі № 806/3095/17).
Аналіз положень абзацу 3 частини сьомої статті 118 ЗК України дає підстави для висновку, що зацікавлена особа має право замовити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки без згоди уповноваженого органу протягом одного місяця від дня закінчення місячного строку з часу реєстрації клопотання у відповідному уповноваженому органі. Місячний строк, упродовж якого особа може реалізувати це право, є присічним. Відтак, нездійснення права замовити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у цей строк призводить до припинення цього права.
Використання особою права замовити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки без згоди уповноваженого органу не позбавляє обов`язку відповідача розглянути заяву згідно із чинним законодавством та прийняти відповідне рішення.
Відтак, якщо зацікавлена особа замовила проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки без згоди уповноваженого органу у встановлений строк, вона не позбавляється права на оскарження бездіяльності відповідного органу.
Суд зазначає, що наказ, яким відмовлено позивачу у наданні дозволу на розроблення документації землеустрою винесено в межах місячного строку, який надано Законом.
У позовній заяві та в апеляційній скарзі, ОСОБА_1 посилається на те, що нею не отримано ані дозволу, ані відмови, а тому вона скористалась своїм правом замовити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки без згоди уповноваженого органу.
Крім того, посилання апелянта на те, що ГУ Держгеокадастру не дотрималось вимог закону, не надіславши їй рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою поштою (рекомендованим листом з повідомленням про вручення) або за допомогою засобів телекомунікаційного зв`язку у місячний строк, суд вважає помилковим, з огляду на наступне.
Жодним нормативно-правовим актом не передбачено виключного обов`язку відповідача направляти рекомендованими листами з повідомленням про вручення рішення за результатами розгляду заяв чи клопотань.
Крім того, суд зазначає, що наразі у Держгеокадастрі започаткована практика оприлюднення 100 % рішень, що приймаються його територіальними органами з питань розпорядження землями сільськогосподарського призначення державної власності, в тому числі передачі у власність чи користування земельних ділянок.
Інформація розміщується у розділі "Оприлюднення наказів щодо розпорядження землями" на сайті Держгеокадастру за посиланням https://land.gov.ua/t/.
У відкритому доступі надається інформація про дату реєстрації, номер та тематику клопотання, категорію осіб, що звертаються з клопотанням, статус розгляду заяви територіальним органом Держгеокадастру, дату, номер та вид наказу, виданого територіальним органом Держгеокадастру, кадастровий номер та цільове призначення земельної ділянки, відносно якої виданий наказ. 
Отже, у ОСОБА_1 була можливість отримати інформацію про наявність наказу від 10.01.2020 № 197-СГ.
Суд зауважує, що позивач не виявив належної зацікавленості щодо розгляду заяви про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою. Доказів звернення до відповідача із наданням інформації щодо статусу розгляду заяви чи результату такого розгляду до суду не надано.
Суд зазначає, що вирішуючи питання про затвердження проекту землеустрою, відповідний орган зобов`язаний керуватись чинними нормами та може відмовити у затвердженні проекту землеустрою лише з підстав, визначених законодавством. 
Так, відповідно до ч. 6 ст. 186-1 ЗК України, підставою для відмови у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише невідповідність його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації. Тобто, підставою для відмови у затвердженні проекту землеустрою може бути лише те, що проект землеустрою не погоджений в порядку, встановленому ст. 186-1 ЗК України, а також відсутність обов`язкової державної експертизи у визначених законом випадках. Жодних інших правових підстав для відмови у затвердженні проекту землеустрою після його погодження в порядку ст. 186-1 ЗК України норми ст. 118 ЗК України не містять.
Так, суд повторює, що надання дозволу на розробку проекту землеустрою є невід`ємний етапом для реалізації права особи на замовлення відповідних робіт щодо розроблення проекту землеустрою.
Суд зазначає, що територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин у відповідності до приписів статті 186-1 ЗК України відмовлено у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, оскільки позивачкою був пропущений перший етап процедури отримання земельної ділянки у власність.
З огляду на наведене, колегія суддів погоджує викладений в оскаржуваному рішенні висновок про необґрунтованість позовних вимог ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області про визнання протиправним та скасування рішення № 3417-СГ від 02.06.2020, зобов`язання вчинити певні дії та відсутності підстав для його задоволення.
Зважаючи на наведене, судова колегія дійшла висновку, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи, та ухвалено судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, тому вона підлягає залишенню без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.
Відповідно до положень статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статями 139, 291, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-

                                                        ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.
Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 30 вересня 2020 року в справі № 200/5906/20-а - залишити без змін.
Повне судове рішення - 02 лютого 2021 року.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення в порядку, передбаченому статтею 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Колегія суддів                                                                      І. В. Сіваченко

                                                                                          А. А. Блохін

                                                                                          Т. Г. Гаврищук