ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 січня 2021 року 
м. Київ
справа № 808/2135/18
адміністративне провадження № К/9901/8309/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Шевцової Н.В.,
суддів: Кашпур О.В., Радишевської О.Р.,  
розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу №   808/2135/18
за позовом ОСОБА_1 до Районної адміністрації Запорізької міської ради по Дніпровському району, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору - ОСОБА_2 в особі законного представника ОСОБА_3 , про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання прийняти рішення,
за касаційною скаргою ОСОБА_1 
на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 02 жовтня 2018 року, прийняте в складі головуючого судді Лазаренка М.С.,
та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 29 січня 2019 року, ухвалену в складі колегії суддів: головуючий суддя Шлай А.В., судді Кругового О.О., Прокопчук Т.С.

У С Т А Н О В И В:

І. Установлені судами фактичні обставини справи
1.          У червні 2018 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернулась до Запорізького окружного адміністративного суду з позовом до Районної адміністрації Запорізької міської ради по Дніпровському району (далі - відповідач), у якому просила:
1.1.          визнати протиправною бездіяльність відповідача, як органу опіки та піклування, яка полягає у ненаданні дозволу позивачу на відчуження (продаж) 1/2 частини трикімнатної квартири АДРЕСА_1 ;
1.2.          зобов`язати відповідача, як орган опіки та піклування, розглянути заяву та надати дозвіл позивачу на відчуження (продаж) 1/2 частини трикімнатної квартири АДРЕСА_1 .
2.          На обґрунтування позовних вимог позивач посилається на те, що вона звернулась до приватного нотаріуса Запорізького міського нотаріального округу Тізенберг Д.Д. з питанням щодо нотаріального посвідчення договору купівлі-продажу належних їй 1/2 частини квартири за адресою АДРЕСА_1 . Оскільки у вказаній квартирі зареєстрована неповнолітня особа, нотаріусом відмовлено позивачу у посвідченні договору купівлі-продажу 1/2 частини квартири та повідомлено про необхідність отримання дозволу органу опіки і піклування на її відчуження. Позивач в особі представника звернулась до відповідача із письмовою заявою про надання дозволу на відчуження 1/2 частини квартири, проте відповідач повідомив, що вказане питання не може бути розглянуто та вирішено комісією позитивно. Позивач вважає, що має місце протиправна бездіяльність відповідача щодо залишення без розгляду звернення позивача, яка порушує права позивача як співвласника квартири.
3.          Відповідач адміністративний позов не визнав, у відзиві на позовну заяву вказав на те, що районна адміністрація, як орган опіки та піклування, заперечує проти їх задоволення. Зазначає, що нормами законодавства регламентовано відповідальність лише батьків за забезпечення майнових та житлових прав дітей, у органа опіки відсутні підстави розглядати заяви інших осіб щодо відчуження майна, право користування яким має малолітня особа, місце проживання якої зареєстровано у спірній квартирі. Тож, дії відповідача відповідач помилково трактує як протиправну бездіяльність, оскільки такі дії визначені межами повноважень органу опіки. З огляду на викладене, вважає, що позовні вимоги задоволенню не підлягають. 
4.          Представник третьої особи у судовому засіданні заперечив проти задоволення позову, з посиланням на те, що у разі задоволення позовних вимог можуть бути порушені права її дитини на користування спірною квартирою.
5.          Ухвалою Запорізького окружного адміністративного суду від 09 липня 2018 залучено до участі у справі як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, ОСОБА_2 ( АДРЕСА_1 ). 
6.          Ухвалою Запорізького окружного адміністративного суду від 10 серпня 2018 року залучено до участі у справі як третюї особу, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, ОСОБА_2 в особі законного представника ОСОБА_3 . 

ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
7.          Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 02 жовтня 2018 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 29 січня 2019 року, відмовлено у задоволенні позову.
8.          Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що районна адміністрація Запорізької міської ради по Дніпровському району діяла у межах законодавства, і підстави вважати бездіяльність відповідача, як органу опіки та піклування, щодо ненадання дозволу позивачу на відчуження (продаж) 1/2 частини трикімнатної квартири АДРЕСА_1 неправомірною, відсутні.
9.          З такими висновками суду першої інстанції погодився суд апеляційної інстанції.

ІІІ. Касаційне оскарження
10.          Не погодившись із рішенням суду першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанції, ОСОБА_1 подала касаційну скаргу до Верховного Суду, яку зареєстровано 25 березня 2019 року.
11.          Позивач у касаційній скарзі посилається на те, що судами попередніх інстанцій не застосовані норми матеріального права, які мали бути застосовані до спірних правовідносин, та неправильно здійснено їх тлумачення, просить скасувати оскаржувані судові рішення та прийняти нову постанову, якою позов задовольнити.
12.          На обґрунтування вимог касаційної скарги позивач указує, що суб`єктивне право будь-якого власника (відчужувача) майна звернутися до органу опіки та піклування з заявою про видачу дозволу на вчинення правочину є похідним від обов`язку подання відповідного дозволу нотаріусу, воно не може бути обмежено чи залежати від волі інших осіб, в тому числі батьків дитини, які не є власниками. 
13.          Також позивач наголошує, що положення Сімейного кодексу України, Закону України «Про охорону дитинства», Закону України «Про основи соціального захисту бездомних осіб і безпритульних дітей», на які посилався відповідач в обґрунтування своєї позиції та з чим погодилися суди попередніх інстанцій, не застосовуються до спірних правовідносин з огляду на те, що вказані положення законодавства покликані забезпечити гарантування збереження прав дитини на житло, недопущення звуження обсягу існуючих майнових прав дитини та/або порушення охоронюваних законом інтересів дитини лише у відносинах з її батьками в процесі відчуження ними нерухомого майна, що належить такій дитині або яким вона користується.
14.          Позивач вважає, що ця справа містить виключну правову проблему, яка полягає в наявних у чинному законодавстві прогалинах, зокрема з одного боку приписи Закону України «Про основи соціального захисту бездомних осіб і безпритульних дітей» та Порядку вчинення нотаріальних дій нотаріусами України, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 22 лютого 2012 року № 296/5, встановлюють обов`язок для нотаріуса витребувати в будь-якої особи (без жодних виключень та умов), що має намір розпорядитися майном, право власності або право користування яким має дитина, дозвіл органу опіки та піклування на вчинення правочину, з іншого -чинне законодавство не містить конкретної процедури розгляду та вирішення органом опіки та піклування звернень осіб, які не є батьками, опікунами чи піклувальниками дитини, питання щодо надання дозволу на відчуження майна, право користування яким такій дитині належить.
15.          Враховуючи викладене, заявник касаційної скарги вказує, що існує неоднорідна судова практика у подібних правовідносинах у зв`язку із чим, позивач звернулась із клопотанням про передачу касаційної скарги на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
16.          У відзиві на касаційну скаргу Районна адміністрація Запорізької міської ради по Дніпровському району зазначає, що не порушувала прав позивача, діяла в межах повноважень, відповідно до норм чинного законодавства, тому у задоволенні касаційної скарги просить відмовити.
17.          26 березня 2019 року ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду Стрелець Т.Г., Білоуса О.В., Желтобрюх І.Л. відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою та витребувано з Запорізького окружного адміністративного суду справу №   808/2135/18.
18.          05 квітня 2019 року справа № 808/2135/18 надійшла до Верховного Суду.
19.          07 червня 2019 року на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 07  червня 2019 року № 658/0/78-19 проведено повторний автоматизований розподіл судової справи між суддями у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Стрелець Т.Г., що унеможливлює  її участь у розгляді касаційних скарг.
20.          Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад суду: головуючий суддя Шевцова Н.  В., судді Кашпур О.  В., Радишевська О.  Р.

ІV. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування
21.          Частиною першою статті 2 Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
22.          Відповідно до частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
23.          Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права
24. Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (1950 року) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
25. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.
26. За змістом пункту 2 частини першої статті 4 КАС України публічно-правовий спір - це спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
27. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
28. У частині першій статті 19 Цивільного процесуального кодексу України (надалі - ЦПК України) встановлено, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.

V. Позиція Верховного Суду
29.          Верховний Суд уважає за необхідне зазначити, що до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
30. За усталеною судовою практикою Великої Палати Верховного Суду, публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Необхідно з`ясовувати, у зв`язку з чим виник спір та за захистом яких прав особа звернулася до суду. 
31. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
32. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
33. Разом із тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу (як правило майнового) конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
34. Відтак, якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, які спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язаний з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.
35.          Суди попередніх інстанцій установили, що ОСОБА_1 на підставі рішення Ленінського районного суду м. Запоріжжя від 31 січня 2018 року у цивільній справі №334/2964/17 належить на праві власності 1/2 частина трикімнатної квартири АДРЕСА_1 . 
36.          У березні 2018 року позивач звернулась до приватного нотаріуса з питанням щодо нотаріального посвідчення відповідного договору купівлі-продажу вказаної квартири. Згідно листа № 04-42/3-4/1240 від 25 квітня 2018 року відділу реєстрації фізичних осіб по Дніпровському району Управління державної реєстрації фізичних осіб Департаменту реєстраційних послуг Запорізької міської ради, нотаріус та позивач були проінформовані про те, що в квартирі, серед інших, зареєстрована малолітня дитина - ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_1 . 
37.           02 травня 2018 року позивач звернулась до відповідача із письмовою заявою про надання дозволу на відчуження 1/2 квартири, що їй належить, оскільки у квартирі зареєстрована малолітня дитина ОСОБА_2 . 
38.          Листом від 14 травня 2018 року №Є-0408 відповідач відмовив у наданні відповідного дозволу, з посиланням на те, що з приводу надання дозволу на відчуження квартири до органу опіки та піклування можуть звернутися виключно батьки малолітньої дитини.
39. Отже, предметом спору у даній справі є правомірність дій органу опіки та піклування щодо відмови у наданні дозволу на відчуження квартири, в якій зареєстрована неповнолітня особа. Такі дії, на переконання позивача, порушують його права й охоронювані законом інтереси.
40. Велика Палата Верховного Суду у своїй постанові від 23 жовтня 2019 року у справі № 352/536/17 зазначала що якщо особа стверджує про порушення її прав наслідками, що спричинені рішенням суб`єкта владних повноважень, яке вона вважає неправомірним, і такі наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних прав або інтересів цієї особи чи пов`язані з реалізацією нею майнових або особистих немайнових прав чи інтересів, то визнання незаконним вказаного рішення і його скасування є способом захисту відповідних цивільних прав та інтересів.
41. Спірні правовідносини виникли з приводу реалізації та захисту майнових інтересів позивача під час відчуження нерухомого майна, як співвласника квартири, у якій зареєстрована неповнолітня особа.
42. Таким чином, оскаржувані дії Районної адміністрації Запорізької міської ради по Дніпровському району хоч і вчинені суб`єктом владних повноважень, однак спрямовані на реалізацію приписів саме цивільного та сімейного законодавства. У зв`язку з цим спірні правовідносини мають приватноправовий характер.
43. З огляду на наведене, враховуючи характер спірних правовідносин, Верховний Суд дійшов висновку про те, що вказаний спір не є публічно-правовим і не належить до юрисдикції адміністративних судів, а тому висновки судів першої й апеляційної інстанцій про розгляд справи в порядку адміністративного судочинства є помилковими.
44. Доводам касаційної скарги суд не надає оцінку з огляду на те, що такі доводи стосуються суті спору, а отже, не можуть бути розглянуті в порядку адміністративного судочинства.
45. При розгляді цієї справи враховується позиція Верховного Суду, викладена у постановах від 21 лютого 2020 року у справі №337/2021/17 (2-а/337/159/2017) та від 16 вересня 2020 року у справі № 826/11456/18.
46.          Щодо клопотання позивача про передачу справи № 808/2135/18 на розгляд Великої Палати Верховного Суду, то відповідно до приписів частини третьої статті 346 КАС України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів, палати або об`єднаної палати, передає справу на розгляд Великої Палати, якщо така колегія (палата, об`єднана палата) вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду у складі колегії суддів (палати, об`єднаної палати) іншого касаційного суду.
47.          Позивач у касаційній скарзі наводить перелік рішень судів першої та апеляційної  інстанцій у справах № 335/12433/17, №826/10021/15, № 3534/11/2670, №265/810/14-а без зазначення про перегляд таких рішень Верховним Судом.
48.          Верховний Суд зазначає, що у касаційній скарзі позивач не наводить висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду у складі колегії суддів (палати, об`єднаної палати) іншого касаційного суду, а також не обґрунтовує необхідності відступу від раніше ухваленого рішення Верховного Суду.
49.          Таким чином, Верховний Суд не вбачає підстав для передачі справи №808/2135/18 на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
50. За правилом пункту 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
51. Відповідно до частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
52. За наведеного правового регулювання й обставин справи касаційну скаргу слід задовольнити частково, оскаржувані судові рішення - скасувати як такі, що ухвалені з порушенням вимог процесуального закону, а провадження в адміністративній справі - закрити на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України.

Керуючись статтями 238, 239, 341, 345, 349, 354, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. У задоволенні клопотання ОСОБА_1 про передачу справи № 808/2135/18 на розгляд Великої Палати Верховного Суду відмовити.
2. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
3. Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 02 жовтня 2018 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 29 січня 2019 року у справі № 808/2135/18 скасувати.
4. Закрити провадження в адміністративній справі № 808/2135/18 за позовом ОСОБА_1 до Районної адміністрації Запорізької міської ради по Дніпровському району, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору - ОСОБА_2 в особі законного представника ОСОБА_3 , про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання прийняти рішення.
4. Роз`яснити позивачу, що вирішення цього спору віднесено до юрисдикції місцевого загального суду в порядку цивільного судочинства. Позивач має право протягом десяти днів з дня отримання копії цієї постанови звернутися до Верховного Суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією. У такій заяві може бути зазначений лише один суд, до підсудності якого відноситься вирішення спору, відповідно до глави 2 розділу І Цивільного процесуального кодексу України.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена. 

Суддя-доповідач:                                                                                Н.  В.  Шевцова

Судді:                                                                                                    О.  В.  Кашпур

                                                                                                    О.  Р.  Радишевська