ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 
01 березня 2021 року           справа №200/7015/20-а 

приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ вул. Марата, 15

Перший апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: судді-доповідача Геращенка І.В., суддів Казначеєва Е.Г., Міронової Г.М., розглянув у письмовому провадженні апеляційну скаргу  Волноваської районної ради Донецької області  на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 20 жовтня 2020 року у справі  № 200/7015/20-а (головуючий І інстанції Христофоров А.Б., повний текст складений у м. Слов`янську Донецької області) за позовом   ОСОБА_1  до  Волноваської районної ради Донецької області  про визнання незаконним та скасування рішення,-

В С Т А Н О В И В :

ОСОБА_1 (далі – позивач) звернувся до суду з позовом до Волноваської районної ради Донецької області  (далі - відповідач) про визнання незаконним та скасування рішення № 7/11-238 від 21.12.2016 року.
Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 20.10.2020 року  позов задоволено частково: визнано протиправним та нечинним рішення відповідача № 7/11-238 від 21.12.2016 року «Про внесення змін та доповнень до Положення про порядок призначення на посаду та звільнення з посади керівників комунальних підприємств, установ, організацій спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міста, що знаходяться в управлінні районної ради, укладання та розірвання з ними контрактів»; в задоволенні іншої частини позову відмовлено (а.с. 59-62).
Відповідач не погодився з рішенням суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати рішення суду першої інстанції в частині задоволених вимог, прийняти нове, яким відмовити у задоволенні  позову, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, неповне з`ясування обставин. В обґрунтування доводів посилався на те, що позивач не наділений правом оскарження спірного рішення відповідача згідно ч. 2 ст. 264 КАС України. Крім того, спірне рішення відповідача є законним, оскільки прийнято відповідно до змін в законодавстві про культуру щодо призначення керівників комунальних закладів культури, процедура їх призначення зазнала змін щодо конкурсного добору. 
Позивачем подано відзив на апеляційну скаргу, в якому просив залишити її без задоволення.
Сторони в судове засідання не з`явилися, про дату, час та місце розгляду справи повідомлені належним чином, із заявами про розгляд справи за їх участю не зверталися.
Відповідно до п. 1, п. 2 ч. 1 ст. 311 КАС України справу розглянуто в порядку письмового провадження. 
Суд апеляційної інстанції заслухав доповідь судді-доповідача, вивчив доводи апеляційної скарги та відзиву на неї, перевірив їх за матеріалами справи і дійшов висновку про наявність підстав для скасування рішення, виходячи з наступного.
Згідно посвідчення позивач є журналістом, засновником та головним редактором загальнополітичної інформаційної газети «Народовладдя про всіх і про все» (а.с. 4).
Згідно п. 1.1 розділу 1 «Загальні положення» Положення про порядок призначення на посаду та звільнення з посади керівників комунальних підприємств, установ, організацій спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міста, що знаходяться в управлінні районної ради, укладання та розірвання з ними контрактів,  затвердженого рішенням Волноваської районної ради Волноваського району Донецької області від 26.02.2010 року №V/28-396,  дія Положення поширюється на керівників комунальних підприємств, організацій та установ спільної власності територіальних громад, сіл, селищ, міста, що знаходяться  в управлінні Волноваської районної ради (а.с. 7).
Пункту 1.2 Положення визначає порядок, зокрема призначення на посаду та звільнення з посади керівників комунальних підприємств, організацій та установ спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міста, що знаходяться в управлінні Волноваської районної ради (а.с. 7).
Рішенням Волноваської районної ради Волноваського району Донецької області № 7/11-238 від 21.12.2016 року «Про внесення змін та доповнень до Положення про порядок призначення на посаду та звільнення з посади керівників комунальних підприємств, установ, організацій спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міста, що знаходяться в управлінні районної ради, укладання та розірвання з ними контрактів», відповідно до Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запровадження контрактної форми роботи у сфері культури та конкурсної процедури призначення керівників державних та комунальних закладів культури», керуючись статтею 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», районна рада вирішила:
1. Внести  зміни та доповнення до Положення про порядок призначення на посаду та звільнення з посади керівників комунальних підприємств, установ, організацій спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міста, що знаходяться в управлінні районної ради, укладання та розірвання з ними контрактів,  затвердженого рішенням районної ради від 26.02.2010 №V/28-396, виклавши пункт 1.1. розділу 1 в наступній редакції:
«1.1. Действие Положения распространяется на руководителей коммунальных предприятий, организаций и учреждений общей собственности территориальных громад сел, поселков, города, находящейся в управлении Волновахского районного совета, кроме руководителей коммунальных учреждений культуры» (а.с. 6).
Щодо права звернення з цим позовом до суду.
Статтею 264 КАС України визначені особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень.
Згідно ч. 2 ст. 264 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
За змістом п. 18 ч.1  ст. 4 КАС України нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово.
Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні наступні ознаки: а) спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки; б) поширюються лише на персонально визначених суб`єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі.
Визначальною умовою, що може слугувати критерієм загальності чи персоніфікованості суб`єктів впливу - є їх коло. Адже кількість як величина має відносний характер, може змінюватись і не є сталим показником регулятивного впливу юридичних актів. Під час визначення кола суб`єктів, правовий статус яких регламентує правовий акт, необхідно зважати лише на ті із них (фізична чи юридична особа, орган, організація, спільність людей тощо), для яких правовим актом встановлюються права та обов`язки безпосередньо, щодо яких праворегуляторний вплив є прямим, а не усіх суб`єктів, для яких він може мати якесь юридичне значення.
Колегія суддів зазначає, що спірне рішення відповідача містить приписи нормативного характеру, які розраховані на широке коло осіб та застосовується неодноразово.
При цьому, судова колегія звертає увагу на те, що позивач, який є журналістом, звертаючись до суду з позовом про оскарження нормативно-правового акту, повинен обгрунтувати не лише зміст позовних вимог, а й факт порушення цим актом його суб`єктивних прав, свобод чи інтересів.
В даному випадку, позивач не обгрунтував підставу звернення з цим позовом до суду, у зв`язку з чим суд вважає недоведеним право звернення позивача до суду з позовом про визнання незаконним та скасування рішення № 7/11-238 від 21.12.2016 року, оскільки, хоча таке рішення і стосується широкого кола осіб, проте, це коло осіб є конкретно визначеним, а позивач до такого кола не належить, доказів належності суду не надано. 
Судом враховано висновки Верховного Суду в постанові від 15.04.2020 року у справі № 1440/2398/18, від 24.09.2020 року у справі № 520/11333/16-а.
Щодо суті позовних вимог.
Спірне рішення прийнято на підставі Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запровадження контрактної форми роботи у сфері культури та конкурсної процедури призначення керівників державних та комунальних закладів культури», керуючись статтею 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
Пунктом 6 Закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запровадження контрактної форми роботи у сфері культури та конкурсної процедури призначення керівників державних та комунальних закладів культури» від 28 січня 2016 року № 955-VIII у Законі України «Про культуру» 1) текст статті 21 викласти в такій редакції: «1. Керівники державних та комунальних закладів культури призначаються на посаду шляхом укладення з ними контракту строком на п`ять років за результатами конкурсу. 2. Трудові відносини з професійними творчими працівниками (художнім та артистичним персоналом) державних та комунальних закладів культури оформлюються шляхом укладення контрактів. Формування кадрового складу художнього та артистичного персоналу державних та комунальних закладів культури здійснюється на конкурсній основі в порядку, визначеному центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сферах культури та мистецтв. За результатами конкурсу з переможцем з числа кандидатів укладається контракт строком від одного до трьох років за формою, визначеною центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сферах культури та мистецтв. Після настання дати закінчення строку дії контракт вважається продовженим на строк, на який він був укладений, якщо жодна із сторін за місяць до цієї дати письмово не поінформувала іншу сторону про своє бажання припинити дію контракту. Керівник державного чи комунального закладу культури може брати участь у конкурсі, передбаченому цією частиною, на посаду художнього керівника у відповідному закладі. У разі якщо керівник державного чи комунального закладу культури стане переможцем конкурсу на посаду художнього керівника, він може здійснювати суміщення посад (професій) керівника відповідного закладу культури та художнього керівника. У такому разі укладається контракт строком на п`ять років. 3. Керівник державного чи комунального закладу культури може залучати артистичний та художній персонал понад штатну чисельність на підставі цивільно-правового договору в порядку, визначеному законом»;
2) розділ III доповнено статтями 21-1-21-5, якими визначено  вимоги до керівника державного чи комунального закладу культури, порядок конкурсного добору керівника державного чи комунального закладу культури, склад, порядок формування і повноваження конкурсної комісії, подання документів для участі в конкурсі, добір кандидатів на посаду керівника державного чи комунального закладу культури та призначення керівника.
Таким чином, у зв`язку зі змінами  до ст. 21  Закону України «Про культуру», пов`язаними зі зміною форми працевлаштування з безстрокового трудового договору на контракт – строковий трудовий договір, колегія суддів вважає, що відповідачем правомірно, в межах наданих повноважень та у спосіб, визначений законодавством, прийнято рішення № 7/11-238 від 21.12.2016 року «Про внесення змін та доповнень до Положення про порядок призначення на посаду та звільнення з посади керівників комунальних підприємств, установ, організацій спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міста, що знаходяться в управлінні районної ради, укладання та розірвання з ними контрактів».
На підставі викладеного, суд апеляційної інстанції дійшов висновку що внаслідок порушення норм процесуального та матеріального права, суд першої інстанції  дійшов помилкового висновку про наявність підстав для задоволення позову, в зв`язку з чим рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню з ухваленням нового про відмову у задоволенні позову.
Керуючись ст. ст. 250, 311,  315, 317, 321, 322, 325, 328, 329  Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу  Волноваської районної ради Донецької області  - задовольнити.
Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 20 жовтня 2020 року у справі  № 200/7015/20-а за позовом   ОСОБА_1  до  Волноваської районної ради Донецької області  про визнання незаконним та скасування рішення   - скасувати.
Прийняти нову постанову
У задоволені позову ОСОБА_1  до  Волноваської районної ради Донецької області  про визнання незаконним та скасування рішення   - відмовити.
Повний текст постанови складений 1 березня 2021 року.
Постанова суду апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду набирає законної сили з дати прийняття та відповідно до ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України може бути оскаржена до Верхового Суду  протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий                                                                             І.В. Геращенко

            Судді:                                                                                              Е.Г. Казначеєв

                                                                                                                     Г.М. Міронова