ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А
і м е н е м  У к р а ї н и

11 березня 2021 року 	м. Дніпро	справа № 160/5323/20	

головуючий суддя І інстанції – Олійник В.М.

Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: 
головуючого судді (доповідача) Іванова С.М.,
                               суддів:  Панченко О.М., Чередниченка В.Є.,     
                    за участі:
                    секретаря судового засідання:                Чорнова Є.С.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Дніпрі апеляційну скаргу    Управління комунального господарства та будівництва Павлоградської міської ради на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 17.11.2020 року в адміністративній справі №160/5323/20 за позовом  Управління комунального господарства та будівництва Павлоградської міської ради  до  Східного офісу Держаудитслужби,   треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Товариство з обмеженою відповідальністю "ПСУ-417 Л.П.Е.", Товариство з обмеженою відповідальністю "Променергомаш",  Товариство з обмеженою відповідальністю "Буделектромонтаж-2015"      про скасування вимоги,-  
ВСТАНОВИВ:
Управління комунального господарства та будівництва Павлоградської міської ради звернулось до суду з позовом до Східного офісу Держаудитслужби,   треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Товариство з обмеженою відповідальністю  "ПСУ-417 Л.П.Е.",  Товариство з обмеженою відповідальністю "Променергомаш",  Товариство з обмеженою відповідальністю "Буделектромонтаж-2015" про скасування вимоги від 30.04.2020 р. за № 04-06-15/3212, яку видав Східний офіс Держаудитслужби частково, а саме: пункти 1,4, 5, 6 скасувати повністю; пункт 2 скасувати частково в частині, що стосується підприємств ТОВ - компанія «Променергомаш» (код ЄДРПОУ - 30681488), ТОВ «Буделектромонтаж-2015» (код ЄДРПОУ - 39704707), ТОВ «ПСУ-417 Л.П.Е.» (код ЄДРПОУ - 31980852).
Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 17.11.2020 року в задоволенні адміністративного позову Управління комунального господарства та будівництва Павлоградської міської ради було відмовлено.
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, Управління комунального господарства та будівництва Павлоградської міської ради, звернулось з апеляційною скаргою, в якій просило скасувати вищезазначене рішення як таке, що прийняте з порушенням норм матеріального та процесуального права, та прийняти нове, яким адміністративний позов задовольнити повністю.
В обґрунтування  апеляційної скарги позивач зазначив, що спірна вимога від 30.04.2020 р. за № 04-06-15/3212 була прийнята відповідачем протиправно та підлягає скасуванню в частині пунктів 1,4, 5, 6 та пункту 2 в частині, що стосується підприємств ТОВ - компанія «Променергомаш» (код ЄДРПОУ - 30681488), ТОВ «Буделектромонтаж-2015» (код ЄДРПОУ - 39704707), ТОВ «ПСУ-417 Л.П.Е.».
Відзив від відповідача на адресу суду не надходив.
Представники позивача, Товариства з обмеженою відповідальністю "Буделектромонтаж-2015" та Товариства з обмеженою відповідальністю  "ПСУ-417 Л.П.Е."  в судовому засіданні просили задовольнити вимоги апеляційної скарги на підставах, що в ній зазначені, та скасувати рішення суду першої інстанції і прийняти нове рішення про задоволення адміністративного позову.
Представник відповідача в судовому засіданні заперечував відносно задоволення апеляційної скарги, зазначаючи, що рішення суду першої інстанції є законним та обґрунтованим, а тому підлягає залишенню без змін.
Інші учасники судового процесу, в судове засідання не з`явились, про дату, час та місце розгляду справи повідомлені належним чином, що у відповідності до ч. 2 ст. 313 КАС України не перешкоджає розгляду справи за відсутності останніх.
Заслухавши учасників справи, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції при прийнятті оскаржуваного судового рішення норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.
Як встановлено судом першої інстанції, відповідно до п. 1.2.4.2 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на І квартал 2020 року, Офісом проведено планову ревізію фінансово-господарської діяльності  позивача за період з 01.01.2016 по 31.12.2019 року.
Результати ревізії зафіксовано в акті від 14.04.2020 року №04.06-20/02.
Враховуючи, що вжитими в період ревізії заходами не було забезпечено повне усунення виявлених порушень, відповідачем на підставі п.1 ч.1 ст.8, п.7 ст.10, ч.2 ст.15 Закону №2939, пунктів 46, 49, 50, 52 Порядку №550, було пред`явлено  позивачу обов`язкову до виконання вимогу щодо усунення порушень законодавства від 30.04.2020 №04-06-15/3212 (далі - вимога), яка у свою чергу містить:
посилання на проведену ревізію фінансово-господарської діяльності позивача із зазначенням  періоду, що перевірявся та акта ревізії, в якому відображені встановлені порушення;
вказівку на встановлені порушення законодавства, які залишаються невідшкодованими та які необхідно усунути на виконання цієї вимоги;
посилання на норми чинного законодавства, відповідно до яких позивач повинен усунути порушення законодавства;
посилання на конкретні норми чинного законодавства, відповідно до яких відповідач уповноважений вимагати від позивача усунення виявлених порушень законодавства в установленому порядку;
термін виконання вимоги та вказівку на необхідність повідомлення відповідача про факт усунення виявлених порушень законодавства;
зазначення про наслідки не усунення виявлених порушень законодавства позивачем у встановлений строк.
Відповідно до вказаної вимоги, від позивача вимагалось:
1) розглянути результати проведеної ревізії та питання щодо притягнення у порядку, встановленому законодавством, до відповідальності  працівників управління, винних у допущених порушеннях;
2) відповідно до норм статей 193, 199, 216-229 Господарського кодексу України та статей 22, 611, 629 ЦК України забезпечити відшкодування шкоди (збитків) заподіяних міському бюджету на загальну суму 676865,90 грн. внаслідок прийняття від ТОВ компанія "Променергомаш", ТОВ "Буделектромонтаж - 2015", ТОВ "ПСУ - 417 Л.П.Е.", ТОВ "Світовіт -ЛТД", ФОП ОСОБА_1 , ФОП ОСОБА_2 та оплати завищеної вартості проектно-вишукувальних робіт та вартості робіт з проведення експертизи, виконання підрядних робіт по об`єктах реконструкції, капітальних та поточних ремонтів  комунального майна. У випадку неможливості забезпечення  відшкодування збитків у вищезгаданому порядку, розглянути питання щодо відшкодування шкоди (збитків)  з винної особи відповідно до норм статей 130-136 КЗпПУ;
3) відповідно до норм статей 193, 199, 216-229 Господарського кодексу України та статей 22, 611, 629 ЦК України  забезпечити відшкодування шкоди (збитків) заподіяних міському бюджету  на загальну суму  4962,99 грн. внаслідок прийняття від ФОП ОСОБА_3 , ФОП ОСОБА_4  та оплати завищеної вартості послуг з технічного нагляду за об`єктами  реконструкції та капітального ремонту, за якими виявлено завищення вартості виконаних робіт. У випадку неможливості забезпечення  відшкодування збитків у вищезгаданому порядку, розглянути питання щодо відшкодування шкоди (збитків)  з винної особи відповідно до норм статей 130-136 КЗпПУ;
4) відповідно до норм статей 130-136 КЗпПУ забезпечити відшкодування з винних осіб  шкоди (збитків)  заподіяних міському бюджету на загальну суму 90488,50 грн.  внаслідок незаконного нарахування та виплати заробітної плати  працівникам Управління, які не набули статусу посадових осіб  органів місцевого самоврядування. При цьому, Ви не позбавлені можливості  забезпечення відшкодування  зайво виплачених коштів особами, яким їх виплачено, за добровільною згодою;
5) забезпечити відшкодування зайво перерахованого єдиного внеску на загальнообов`язкове державне пенсійне страхування на суму 19907,56 грн.  відповідно до            ч. 13 ст. 9 Закону України "Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування" та Порядку зарахування  в рахунок майбутніх платежів єдиного внеску або повернення надміру та/або помилково сплачених коштів, який затверджений  наказом Міністерства фінансів України від 16.01.2016 р. № 6;
6) не допускати у подальшому порушення норм Закону України "Про публічні закупівлі". 
Не погодившись з обґрунтованістю прийняття вимоги частині пунктів 1, 2, 4, 5, 6, позивач звернувся до суду з метою захисту своїх порушених прав та інтересів.
Вирішуючи спір між сторонами та відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив в тому числі з того, що оспорювана позивачем вимога, сама по собі, не створює для позивача юридичних наслідків та не підлягає скасуванню в порядку адміністративного судочинства, оскільки шляхом формування вимоги та її надіслання позивачу неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки. 
Суд апеляційної інстанції частково погоджується з вказаними висновками суду першої інстанції, з огляду на наступне.
Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначено Законом України від 26 січня 1993 року № 2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі - Закон №   2939-XII).
Відповідно до ч. 1 ст. 2 Закону № 2939-XII, головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
Згідно ч. 1 ст.  1 Закону № 2939-XII, здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).
Постановою Кабінету Міністрів України від 28 жовтня 2015 року № 868 «Про утворення Державної аудиторської служби України», яка набрала чинності 03 листопада 2015 року, утворено Державну аудиторську службу України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів, реорганізувавши Державну фінансову інспекцію шляхом перетворення.
За пунктом 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43 (далі - Положення № 43), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
Пунктом 7 Положення № 43 визначено, що Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.
Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 06 квітня 2016 року № 266 «Про утворення міжрегіональних органів Державної аудиторської служби» до складу органів Державної аудиторської служби України входять Держаудитслужба та такі міжрегіональні територіальні органи: Північний офіс Держаудитслужби, Північно-східний офіс Держаудитслужби; Західний офіс Держаудитслужби та Східний офіс Держаудитслужби, які також наділені вищевказаними повноваженнями щодо вжиття в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб.
Згідно з підпунктом 4 пункту 4 Положення № 43, Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань здійснює контроль за: цільовим, ефективним використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів; досягненням економії бюджетних коштів і результативності в діяльності розпорядників бюджетних коштів; цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів (позик), отриманих під державні (місцеві) гарантії; достовірністю визначення потреби в бюджетних коштах під час складання планових бюджетних показників та відповідністю взятих розпорядниками бюджетних коштів бюджетних зобов`язань відповідним бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі); відповідністю взятих розпорядниками бюджетних коштів довгострокових зобов`язань за енергосервісом затвердженим в установленому порядку умовам закупівлі енергосервісу; дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів; дотриманням законодавства про закупівлі; веденням бухгалтерського обліку, а також складенням фінансової і бюджетної звітності, паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання (у разі застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі), кошторисів та інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету; станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності; виконанням функцій з управління об`єктами державної власності; станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у розпорядників бюджетних коштів, станом внутрішнього контролю в інших підконтрольних установах; усуненням виявлених недоліків і порушень; реалізацією інвестиційних проектів.
Пунктом 6 зазначеного Положення передбачено, що Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.
Згідно з п.п. 9 п.  Положення № 43, Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань: вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; вертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку правоохоронним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь.
Зазначені норми кореспондуються з положеннями пунктів 7, 10 та 13 статті 10 Закону № 2939-XII, згідно із якими органу державного фінансового контролю надано право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.
Частиною другою статті 15 Закону № 2939-XII обумовлено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.
З системного аналізу наведених правових норм слідує, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного й місцевого бюджетів та, у разі виявлення порушень, пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.
У випадку виявлення збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їхній розмір в установленому законодавством порядку та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольним об`єктом не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольного об`єкта та приведення її відповідно до вимог законодавства, що у цій частині є обов`язковою до виконання.
Щодо відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їхню наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
Отже, в органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних об`єктів, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.
Як свідчать встановлені обставини справи, предметом спірних правовідносин є , зокрема скасування пунктів 4, 5 та пункту 2 в частині, що стосується підприємств ТОВ - компанія «Променергомаш» ТОВ «Буделектромонтаж-2015», ТОВ «ПСУ-417 Л.П.Е.», які безпосередньо стосуються відшкодування збитків.
Однак, враховуючи те, що збитки відшкодовуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю і правильність їх обчислення та обґрунтованість вимог перевіряє суд, який розглядає цей позов, то заявлена позивачем позовна вимога  в частині скасування наведених пунктів, є передчасною, а відтак задоволенню не підлягає.
Вказані правові висновки також відповідають правовій позиції Верховного Суду, викладеній в постанові від 26.02.2020 року по справі № 520/2759/19, що враховується судом апеляційної інстанції, відповідно до ч. 5 ст. 242 КАС України.
Що стосується правомірності прийняття відповідачем пункту 6 спірної вимоги, то колегія суддів апеляційного суду зазначає, що в межах даної справи, судом апеляційної інстанції не досліджується питання дотримання позивачем приписів законодавства, порушення яких констатовано відповідачем у спірній вимозі, а відтак підстави для скасування наведеного пункту, який покладає на позивача обов`язок не допускати у подальшому порушення норм Закону України "Про публічні закупівлі", в межах даної справи, відсутні.
Що стосується правомірності прийняття відповідачем пункту 1 спірної вимоги, то колегія суддів апеляційного суду зазначає наступне.
Відповідно до ч. 2 ст. 15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.
Так, "законна вимога" контролюючого органу про усунення виявлених порушень законодавства повинна бути здійснена у письмовій формі, сформована внаслідок реалізації контролюючим органом своєї компетенції (завдань і функцій відповідно до законодавства), містити чіткі, конкретні і зрозумілі, приписи на адресу підконтрольного суб`єкту (об`єкту контролю, його посадових осіб), які є обов`язковими до виконання останнім.
При цьому "законність" письмової вимоги контролюючого органу безумовно передбачає її обґрунтованість, що в силу статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, є однією з обов`язкових ознак рішення (дії, бездіяльності) суб`єкта владних повноважень, що підлягає встановленню адміністративним судом. «Законна вимога» контролюючого органу, як індивідуально-правовий акт, повинна відповідати вимогам закону в частині її змісту і форми. Саме аналіз змісту вимоги контролюючого органу свідчить про те, чи такі вимоги дотримано та чи породжує така вимога права і обов`язки для підконтрольної установи.
Так, зміст пункту 1 спірної вимоги є індивідуально-правовим, спрямований на коригування роботи відповідача, оскільки полягає в тому, щоб притягнути до відповідальності у порядку встановленому законодавством винних у допущених порушеннях осіб, і є обов`язковою до виконання та породжує для останнього, як позивача, права і обов`язки.    
Водночас пункт 1 спірної вимоги є обов`язковим до виконання підконтрольною установою, винесений з порушенням вимог закону щодо його змісту, оскільки є неконкретизованим. Зазначене у світлі обов`язкового характеру спірної вимоги в частині коригування роботи підконтрольної установи є порушенням вимог закону в частині змісту вимоги як акту індивідуальної дії. Тому оскаржувана вимога в частині пункту  1  не відповідає критеріям, які встановлені частиною другою    статті 2 КАС України, що є самостійною та достатньою підставою для задоволення позовних вимог про скасування наведеного пункту вимоги.
Вказані правові висновки також відповідають правовій позиції Верховного Суду, викладеній в постанові від 14.12.2020 року по справі № 200/7584/19-а, що враховується судом апеляційної інстанції, відповідно до ч. 5 ст. 242 КАС України.
Таким чином, проаналізувавши встановлені обставини справи у сукупності, колегія суддів апеляційного суду дійшла висновку відносно необхідності часткового задоволення апеляційної скарги, скасування рішення суду першої інстанції в частині відмови в задоволенні позовних вимог про скасування вимоги від 30.04.2020 р. за № 04-06-15/3212, яку видав Східний офіс Держаудитслужби в частині пункту 1 та в цій частині позовні вимоги задовольнити. В решті рішення суду першої інстанції підлягає залишенню без змін.
Відповідно до п. 4 ч. 1 ст. 317 КАС України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Керуючись ст. 243, ст. 308, ст. 310, ст. 315, ст. 317 КАС України суд, -

ПОСТАНОВИВ:
Апеляційну скаргу Управління комунального господарства та будівництва Павлоградської міської ради – задовольнити частково.
Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 17.11.2020 року в адміністративній справі №160/5323/20  – скасувати в частині відмови в задоволенні позовних вимог про скасування вимоги від 30.04.2020 р. за № 04-06-15/3212, яку видав Східний офіс Держаудитслужби в частині пункту 1 та в цій частині позовні вимоги задовольнити.
Визнати протиправною та скасувати вимогу від 30.04.2020 р. за № 04-06-15/3212, яку видав Східний офіс Держаудитслужби в частині пункту 1.
В іншій частині рішення суду першої інстанції – залишити без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцятиденного строку, за наявності підстав передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.

Головуючий - суддя                                                                      С.М. Іванов 

                               суддя                                                                      О.М. Панченко 

                               суддя                                                                      В.Є. Чередниченко