ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 березня 2021 р.	Справа № 520/12064/2020	
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
Головуючого судді: Бартош Н.С.,
Суддів: Подобайло З.Г. ,  Григорова А.М. ,
за участю секретаря судового засідання Щеглової Г.О.
розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Перехрестя Плюс" на рішення Харківського окружного адміністративного суду (головуючий суддя І інстанції Полях Н.А.) від 03.12.2020 року по справі № 520/12064/2020
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Перехрестя Плюс"
до Харківської міської ради в особі відділу самоврядного контролю за використанням земель Департаменту територіального контролю Харківської міської ради
про визнання дій протиправними,

ВСТАНОВИВ:

Позивач, ТОВ "Перехрестя Плюс", звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом, в якому просив визнати незаконними дії Харківської міської ради в особі Відділу самоврядного контролю за використанням земель Департаменту територіального контролю Харківської міської ради щодо проведення заходів контролю щодо ділянки, яка розташована за адресою: м. Харків, просп. Ювілейний, 26 (колишній просп. Пятдесятиріччя ВЛКСМ) (кадастровий номер земельної ділянки 63101637500:02:043:0065).
В обґрунтування позовних вимог зазначив, що ТОВ "Перехрестя плюс" є законним користувачем земельної ділянки під забудовою. Юридичні наслідки для позивача полягають у протиправному фіксуванні фактів під час здійснення владно-управлінських функцій. На підставі викладеного просив задовольнити адміністративний позов в повному обсязі.
Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 03.12.2020 року по справі №520/12064/2020 в задоволенні позовних вимог відмовлено.
Позивач не погодився з рішенням суду першої інстанції та подав апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати та прийняти нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права з підстав, викладених в апеляційній скарзі.
Відповідач подав відзив на апеляційну скаргу, в якому наполягає на законності рішення суду першої інстанції, просить залишити його без змін, а апеляційну скаргу без задоволення.
В судовому засіданні представник відповідача проти задоволення апеляційної скарги заперечував, просив залишити її без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін.
Представник позивача підтримав доводи апеляційної скарги, просив її задовольнити, рішення суду першої інстанції скасувати та ухвалити нове, яким задовольнити позовні вимог.
Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників сторін у судовому засіданні, перевіривши рішення суду першої інстанції, дослідивши доводи апеляційної скарги та відзив на неї, колегія суддів дійшла висновку про те, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Судом першої інстанції встановлено, що рішенням Харківської міської ради від 28.11.2018 року № 1298/18 ТОВ "Перехрестя плюс" надано в оренду до 28.11.2020 року земельну ділянку загальною площею 0,8663 га по просп. Ювілейному, 26 для будівництва торгового центру з гіпермаркетом та підземним паркінгом.
Згідно інформації з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно від 21.08.2019 року № 178268428 право власності на:
- приміщення № 1 загальною площею 93,0 кв.м. в літ ."Р-1" по просп. Ювілейному, 30 у м. Харкові зареєстроване з 23.04.2013 р. за ТОВ "Перехрестя плюс" на підставі договору купівлі-продажу від 20.04.2011 № 1403;
- приміщення № 2 загальною площею 78,9 кв.м. в літ."Р-1" по просп. Ювілейному, 30 у м. Харкові зареєстроване з 23.04.2013 р. за ТОВ "Перехрестя плюс" на підставі договору купівлі-продажу від 03.06.2011 № 2007;
- приміщення № 1 загальною площею 25,2 кв.м. в літ."М-1" по просп. Ювілейному, 30 у м. Харкові зареєстроване з 22.04.2013 р. за ТОВ "Перехрестя плюс" на підставі договору купівлі-продажу від 03.06.2011 № 2007;
- приміщення № 2 загальною площею 33,5 кв.м. в літ."М-1" по просп. Ювілейному, 30 у м. Харкові зареєстроване з 22.04.2013 р. за ТОВ "Перехрестя плюс" на підставі договору купівлі-продажу від 20.04.2011 № 1403;
- приміщення № 1, 2 загальною площею 177,9 кв.м. в літ."Н-1" по просп. Ювілейному, 30 у м. Харкові зареєстроване з 22.04.2013 р. за ТОВ "Перехрестя плюс" на підставі договору купівлі-продажу від 20.04.2011 № 1403;
- приміщення № 3 загальною площею 33,9 кв.м. в літ."Н-1" по просп. Ювілейному, 30 у м. Харкові зареєстроване з 22.04.2013 р. за ТОВ "Перехрестя плюс" на підставі договору купівлі-продажу від 03.06.2011 № 2007.
Відповідно до акту від 21.08.2019 р. обстеження земельної ділянки за адресою: м. Харків, просп. Ювілейний, 26 (колишній просп. П`ятдесятиріччя ВЛКСМ) кадастровий номер 6310137500:02:043:0065, посадовою особою Відділу самоврядного контролю за використанням земель Департаменту територіального контролю Харківської міської ради встановлено наступні порушення ТОВ "Перехрестя плюс": ТОВ "Перехрестя плюс" з 23.04.2013 року по теперішній час використовує земельну ділянку площею 0,8663 га (кадастровий номер 6310137500:02:043:0065) по просп. Ювілейному 26 у м. Харкові без виникнення права власності/користування та без державної реєстрації цих прав у відповідності до ст.ст. 125. 126 Земельного кодексу України (а.с. 19-20).
Не погоджуючись із такими діями суб`єкта владних повноважень, позивач звернувся до суду першої інстанції із вищевказаними позовними вимогами.
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог суд першої інстанції дійшов до висновку, що при обстеженні орендованої позивачем земельної ділянки та складанні за його результатами акту обстеження від 21.08.2019 року, відповідач здійснював реалізацію своїх повноважень та виконував функції, визначені Земельним кодексом України, Законом України "Про місцеве самоврядування" та Положенням про Департамент територіального контролю Харківської міської ради, здійснюючи самоврядний контроль за додержанням вимог земельного законодавства, внаслідок якого був складений відповідний акт обстеження земельної ділянки від 21.08.2019, при цьому не порушив права та інтереси позивача.
В доводах апеляційної скарги позивач по справі послався на те, що в межах спірних правовідносин позивачем не оспорювалось право Харківської міської ради на здійснення функцій самоврядного контролю, а оскаржувалось саме порушення процедури під час здійснення заходів самоврядного контролю. Зазначив, що положення, яке регулює саме процедуру порядку здійснення самоврядного контролю за використанням та охороною земель, Харківською міською радою не приймалось, а також не затверджувалась форма Акту обстеження земельної ділянки, яка складається під час здійснення заходів самоврядного контролю. Вказав, що необґрунтованим є висновок Харківського окружного адміністративного суду в оскаржуваному рішенні про неприйняття тверджень представника позивача щодо необхідності застосування до спірних правовідносин приписів Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». Також зазначив, що права позивача у цій справі порушуються протиправним фіксуванням фактів під час здійснення владно-управлінських функцій, за результатами яких було складено Акт обстеження земельної ділянки від 21.08.2019 року, який в подальшому став підставою для подання позовної заяви про стягнення  коштів у розмірі орендної плати без укладання договору оренди, що безпосередньо порушує законні інтереси Товариства. Вважає, що відповідачем було порушено право Товариства на участь у проведенні перевірки, можливості скористатися правом на захист, в тому числі, але не виключно поданням заперечень до Акту та правом брати участь при фіксуванні контролюючим органом певних фактів, що в свою чергу стали підставою для ініціювання стягнення безпідставно збережених коштів у розмірі орендної плати без укладання договору оренди.
Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції та відхиляє доводи апелянта, з огляду на наступне.
Положеннями ч. 2 ст. 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до Конституції України Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР визначені система та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.
Відповідно до ч. 4 ст. 42 Закону України “Про місцеве самоврядування”, сільський, селищний, міський голова: організує в межах, визначених цим Законом, роботу відповідної ради та її виконавчого комітету (п. 2); здійснює керівництво апаратом ради та її виконавчого комітету (п. 7); здійснює інші повноваження місцевого самоврядування, визначені цим та іншими законами, якщо вони не віднесені до виключних повноважень ради або не віднесені радою до відання її виконавчих органів (пункт 19); видає розпорядження у межах своїх повноважень (пункт 20).
Статтею 189 Земельного кодексу України передбачено, що самоврядний контроль за використанням та охороною земель, здійснюється міськими радами.
Вказана норма кореспондується з приписами ст. 20 Закону України “Про охорону земель”.
Відповідно до ст. 144 Конституції України, органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.
Місцеві ради як представницький орган територіальної громади вправі виступати в інтересах територіальної громади, у тому числі щодо самоврядного контролю додержання вимог земельного законодавства.
З`ясовуючи наявність повноважень вказаного органу місцевого самоврядування, необхідно враховувати норми ст. 33 Закону України "Про місцеве самоврядування”, норми Закону України “Про охорону земель” та приписи Земельного Кодексу України, якими розмежовані поняття самоврядного контролю за додержанням вимог земельного законодавства та державного контролю у сфері землекористування.
Відповідно до частини 1 статі 3 “Європейської хартії місцевого самоврядування” від 15.10.1985, № ETS N 122 (Хартію ратифіковано Законом № 452/97-ВР від 15.07.1997, дата набрання чинності для України 01.01.1998), місцеве самоврядування означає право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання та управління суттєвою часткою публічних справ, під власну відповідальність, в інтересах місцевого населення.
Це право здійснюється радами або зборами, члени яких вільно обираються таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загального виборчого права і які можуть мати підзвітні їм виконавчі органи (Частина 2 вказаної статті).
Згідно з частинами 1, 3, 4 статті 4 “Європейської хартії місцевого самоврядування”, Головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом. Однак це положення не перешкоджає наділенню органів місцевого самоврядування повноваженнями і функціями для спеціальних цілей відповідно до закону.
Публічні повноваження, як правило, здійснюються переважно тими органами публічної влади, які мають найтісніший контакт з громадянином. Наділяючи тими чи іншими повноваженнями інший орган, необхідно враховувати обсяг і характер завдання, а також вимоги досягнення ефективності та економії.
Повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними. Вони не можуть скасовуватися чи обмежуватися іншим, центральним або регіональним органом, якщо це не передбачене законом.
Отже, публічний інтерес на муніципальному рівні - це визнаний державою, закріплений у законодавстві про місцеве самоврядування інтерес територіальної громади (їх об`єднання), задоволення якого служить умовою і гарантією її існування і розвитку.
За органами місцевого самоврядування, в свою чергу, згідно зі статтею 143 Конституції України, закріплено обов`язок вирішення питань, віднесених законом до їх компетенції. Зокрема, частиною першою статті 18 Закону України "Про місцеве самоврядування" визначено, що відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що не перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, будуються на договірній і податковій основі та на засадах підконтрольності у межах повноважень, наданих органам місцевого самоврядування законом.
Органом, який здійснює самоврядні функції контролю щодо дотримання вимог земельного законодавства, є Департамент комунальної власності, відповідно до частини першої ст. 11 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".
Перелік відповідних окремих повноважень Департаменту комунальної власності встановлено статтею 33 Закону України "Про місцеве самоврядування", статтею 189 Земельного кодексу України, Положенням про Департамент територіального контролю Харківської міської ради, затвердженого рішенням Харківської міської ради від 20.11.2015 № 7/15.
Так, відповідно до ст. 189 Земельного кодексу України та ст. 20 Закону України “Про охорону земель”, самоврядний контроль за використанням та охороною земель здійснюється сільськими, селищними, міськими, районними та обласними радами.
Згідно з п.п. 1 п. б) ч. 1 ст. 33 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать делеговані повноваження щодо здійснення контролю за додержанням земельного та природоохоронного законодавства, використанням і охороною земель, природних ресурсів загальнодержавного та місцевого значення, відтворенням лісів.
Згідно з п. 2.2 Положення про Департамент територіального контролю Харківської міської ради (до рішення 1 сесії Харківської міської ради 7 скликання від 20.11.2015 № 7/15 “Про затвердження положень виконавчих органів Харківської міської ради 7 скликання” в редакції рішення 25 сесії Харківської міської ради 7 скликання від 27.02.2019 № 1454/19), основними завданнями Департаменту є здійснення самоврядного контролю за використанням та охороною земель комунальної власності, забезпечення виконання повноважень з питань державного архітектурно-будівельного контролю, вжиття заходів із виявлення та звільнення території м. Харкова від незаконно (самовільно) розміщених об`єктів, реалізація повноважень щодо контролю за дотриманням правил зупинки, стоянки, паркування транспортних засобів, розміщенням, функціонуванням та обладнанням майданчиків для паркування.
На підставі п. 3.1.1. вказаного Положення, Департамент відповідно до покладених на нього функцій та завдань здійснює самоврядний контроль за використанням та охороною земель комунальної власності територіальної громади міста Харкова, а також за додержанням юридичними та фізичними особами земельного законодавства.
Пунктами 3.2.1. та 3.2.2. Положення встановлено, що Департамент має право обстежувати земельні ділянки комунальної форми власності міста Харкова з метою здійснення самоврядного контролю за використанням та охороною земель комунальної власності, самоврядного контролю у сфері благоустрою населених пунктів, а також при підготовці рішень про затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, про погодження технічної документації із землеустрою щодо поділу (об`єднання) земельних ділянок, про передачу у власність та користування, при оформленні угод щодо оренди землі, продажу земельних ділянок, актів приймання-передачі земельних ділянок, під час проведення інвентаризації земель комунальної власності територіальної громади міста Харкова, при розгляді матеріалів з питань збереження об`єктів самочинного будівництва за вмотивованими запитами виконавчих органів Харківської міської ради та в інших випадках відповідно до покладених на Департамент повноважень.
За результатами заходів самоврядного контролю за використанням та охороною земель комунальної власності, самоврядного контролю у сфері благоустрою населених пунктів складати акти обстеження земельних ділянок та об`єктів благоустрою. Виносити приписи про усунення порушень у сфері благоустрою. Надавати висновки про погодження або відмову в погодженні повернення заявнику об`єктів, визначених у п. 5.10.2 Правил благоустрою території міста Харкова.
Із вищенаведених нормативно-правових актів випливає, що Департамент територіального контролю Харківської міської ради наділений правом здійснювати самоврядний контроль за використанням та охороною земель комунальної власності та складати відповідні акти за результатами проведеного обстеження.
Судовим розглядом встановлено, що земельна ділянка, стосовно якої складено акт, в  оренді позивача не перебуває.
Колегія суддів зазначає, що предметом спірного самоврядного контролю була не господарська діяльність позивача, а виключно земельна ділянка, яка є власністю територіальної громади, контроль за використанням якої у сфері публічних відносин покладений на відповідний Департамент.
У зв`язку з цим, помилковими є твердження апелянта про необхідність застосування до спірних правовідносин приписів Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
Відповідно до ст. 16 Закону України “Про місцеве самоврядування”, органи місцевого самоврядування є юридичними особами і наділяються цим та іншими законами власними повноваженнями, в межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону.
Таким чином, колегія суддів приходить до висновку, що при обстеженні орендованої позивачем земельної ділянки та складанні за його результатами акту обстеження, відповідач здійснював реалізацію своїх повноважень та виконував функції, визначені Земельним кодексом України, Законом України "Про місцеве самоврядування" та вказаним вище Положенням, здійснюючи самоврядний контроль за додержанням вимог земельного законодавства, внаслідок якого був складений відповідний акт обстеження земельної ділянки від 14.09.2020, при цьому не порушив права та інтереси позивача.
Зазначені висновки узгоджуються з висновками Верховного Суду, викладеними в постанові від 01 жовтня 2018 року по справі № 522/15651/16-а (адміністративне провадження № К/9901/14393/18).
Відповідно до ч. 5 ст. 242 КАС України, при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Також колегія суддів відхиляє доводи позивача, що відповідачем протиправно не було сповіщено уповноважених осіб ТОВ «Перехрестя плюс» про проведення перевірки, оскільки відповідач проводив не перевірку, а здійснював самоврядний контроль за використанням земель територіальної громади, що за своєю суттю та процедурою проведення є різними заходами.
Будь-яких доказів щодо прав , в тому числі і користування  земельною ділянкою, апелянт не надав, що виключає порушення його прав відповідачем при складанні акта обстеження земельної ділянки.
Щодо протиправності дій Харківської міської ради в особі відділу самоврядного контролю за використанням земель Департаменту територіального контролю Харківської міської ради в частині здійснення заходу самоврядного контролю за використанням земель проведено обстеження орендованої позивачем земельної ділянки, розташованої за адресою: м. Харків, просп. Ювілейний, 26 (колишній просп. Пятдесятиріччя ВЛКСМ) (кадастровий номер земельної ділянки 63101637500:02:043:0065), за результатами чого складено акт обстеження земельної ділянки від 14.09.2020, колегія суддів зазначає наступне.
Акт обстеження земельної ділянки - це документ, у якому викладена інформація, що відображає ситуацію, яка реально склалась під час використання фізичними та юридичними особами земельних ділянок із зазначенням в них, у разі наявності, порушень вимог чинного законодавства.
Колегія суддів зауважує, що акт обстеження земельної ділянки не є рішенням суб`єкта владних повноважень в розумінні ст. 19 КАС України, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для осіб, робота (діяльність) яких перевірялася, тому його висновки не можуть бути предметом спору. Такий акт є носієм доказової інформації про виявлені контролюючим органом порушення вимог законодавства суб`єктами господарювання, документом, на підставі якого приймається відповідне рішення контролюючого органу, а тому оцінка акта (в тому числі й оцінка дій службових осіб контролюючого органу щодо його складання, викладення у ньому висновків перевірки) може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого акта, або у випадку можливого використання такого акта, як доказу вчинення правопорушення при розгляді відповідного спору.
Обов`язковою ознакою дій суб`єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб`єктів відповідних правовідносин і мають обов`язковий характер. Дії по складанню акта обстеження земельної ділянки та висновки, викладені у акті, не породжують обов`язкових юридичних наслідків та є висновками лише контролюючого органу, зазначення яких в акті обстеження не суперечить чинному законодавству. Такі твердження акта можуть бути підтверджені або спростовані судом у разі спору про законність рішень, дій, в основу яких покладені згадувані висновки акта.
Таким чином, позивач фактично не погоджується з актом обстеження земельної ділянки від 14.09.2020, який не вважається рішенням суб`єкта владних повноважень в розумінні ст. 19 КАС України.
Враховуючи викладене, колегія суддів приходить до висновку, що дії Департаменту територіального контролю Харківської міської ради щодо здійснення заходу самоврядного контролю за використанням земель - проведено обстеження орендованої позивачем земельної ділянки, за результатами чого складено акт обстеження земельної ділянки від 14.09.2020, не порушують прав позивача та не зумовлюють виникнення для нього будь - яких негативних наслідків.
Доводи апеляційної скарги зазначених вище висновків суду попередньої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права.
Згідно ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
У відповідності до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Підсумовуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції ухвалив оскаржуване рішення відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права, а тому підстави для його скасування або зміни відсутні.
Керуючись ст. ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 326, 327 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Перехрестя Плюс" залишити без задоволення.
Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 03.12.2020 року по справі №520/12064/2020 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України відповідно до вимог  ст.327, ч.1 ст.329 КАС України.

Головуючий суддя 	(підпис)	Н.С. Бартош	
Судді	(підпис)  (підпис) 	З.Г. Подобайло    А.М. Григоров   	

Повний текст постанови складено  18.03.2021 року