ПОСТАНОВА
Іменем України
29 січня 2021 року 
Київ
справа №520/10318/19
адміністративне провадження №К/9901/36524/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів:                 Бевзенка В.М., Шарапи В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 08.10.2019 (головуючий суддя: Зінченко А.В.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 04.12.2019 (головуючий суддя: Ральченко І.М., судді: Бершов Г.Є., Катунов В.В.) у справі №520/10318/19 за позовом Комунального підприємства «Харківводоканал» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, третя особа: Харківська міська рада про визнання протиправною і скасування постанови,
В С Т А Н О В И В:
У жовтні 2019 року Комунальне підприємство «Харківводоканал» (далі - КП «Харківводоканал» або позивач) звернулося до суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП або відповідач), третя особа: Харківська міська рада, в якому просило визнати протиправною і скасувати постанову НКРЕКП від 06.09.2019 №1857 «Про накладення штрафу на КП «Харківводоканал» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з централізованого водопостачання та водовідведення».
Одночасно із пред`явленням позову позивач подав заяву про забезпечення позову, в якій просив суд забезпечити позов шляхом зупинення дії постанови НКРЕКП від 06.09.2019 №1857 «Про накладення штрафу на КП «Харківводоканал» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з централізованого водопостачання та водовідведення» до набрання законної сили рішенням, ухваленим за результатами судового розгляду даної адміністративної справи по суті.
В обґрунтування поданої заяви позивач вказав про те, що оспорювана постанова має очевидні ознаки протиправності, а оскарження останньої в судовому порядку не зупиняє її дії. Також заявник стверджує, що тарифна політика регулятора призвела до дестабілізації фінансового стану підприємства, що унеможливлює сплату суми штрафу.   
Ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 08.10.2019 заяву КП «Харківводоканал» задоволено. Зупинено дію постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 06.09.2019 року №1857 «Про накладення штрафу на КП «Харківводоканал» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з централізованого водопостачання та водовідведення» до набрання законної сили рішення у справі. 
Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржувана постанова є виконавчим документом, оскарження якої у судовому порядку не зупиняє її дії, а отже у разі її невиконання позивачу буде нарахована пеня.
Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 04.12.2019 скасовано ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 08.10.2019 в частині зупинення дії пункту 3 оскаржуваної постанови від 06.09.2019 №1857 до набрання законної сили рішення у справі та у цій частині прийнято нове рішення про відмову КП «Харківводоканал» у задоволенні заяви про забезпечення позову. В іншій частині ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 08.10.2019 залишено без змін.
Скасовуючи ухвалу суду першої інстанції в частині, суд апеляційної інстанції виходив з того, що заявником не наведено обставин на підтвердження наявності для           КП «Харківводоканал» негативних наслідків пов`язаних із реалізацією пункту 3 постанови №1857, яким було доручено Департаменту із регулювання відносин у сфері централізованого водопостачання та водовідведення підготувати та винести на засідання НКРЕКП проект рішення щодо встановлення (зміни) тарифів на централізоване водопостачання та водовідведення КП «Харківводоканал».
Залишаючи без змін ухвалу суду першої інстанції в частині пунктів 1, 2 постанови №1857, суд апеляційної інстанції погодився із висновком місцевого суду про те, що позивач надав достатні докази в підтвердження наявності обґрунтованих підстав вважати, що існує очевидна небезпека заподіяння йому майнової шкоди, позаяк оскарження рішень регулятора в судовому порядку не зупиняє їх виконання. 
Не погоджуючись із зазначеними судовими рішеннями суду першої та апеляційної інстанцій, НКРЕКП подала касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати ці рішення та відмовити у задоволенні заяви КП «Харківводоканал» в повному обсязі. Касаційна скарга обґрунтована тим, що заявник не надав доказів в підтвердження наявності обґрунтованих підстав вважати, що існує очевидна небезпека заподіяння йому шкоди. Скаржник також стверджує, що наслідки постанови є юридичними, тобто зворотними, а тому незабезпечення позову істотно не ускладнить виконання рішення суду, яким буде вирішено спір по суті. Також скаржник наполягає, що у такий спосіб суд втрутився у дискреційні повноваження суб`єкта владних повноважень.
Ухвалою Верховного Суду від 22.01.2020 відкрито касаційне провадження у справі.
В порядку статті 31 КАС України за результатами повторного автоматизованого розподілу справи між суддями визначено новий склад суду. 
Ухвалою Верховного Суду від 27.01.2021 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до вимог статті 345 КАС України.
На адресу Верховного Суду від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому останній з посиланням на законність та обґрунтованість рішень судів попередніх інстанцій просить суд залишити оскаржувані судові рішення без змін, а скаргу без задоволення.
Третя особа правом на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористалася.
Верховний Суд переглянув оскаржувані судові рішення у межах доводів касаційної скарги, з урахуванням вимог статті 341 КАС України з`ясував повноту фактичних обставин справи встановлених судами, перевірив правильність застосування ними норм матеріального і процесуального права та дійшов висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню, з огляду на таке.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що 06.09.2019 відповідачем було прийнято оскаржувану постанову №1857 «Про накладення штрафу на КП «Харківводоканал» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з централізованого водопостачання та водовідведення», якою:
1)          відповідно до пункту 1 частини першої, пункту 1 частини другої статті 17 Закону України від 22.09.2016 №1540-VIII «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Закон №1540-VIII) на ліцензіата накладено штраф у розмірі 85 000 грн; 
2)          зобов`язано КП «Харківводоканал» у термін до 31.12.2019:
- надати підтверджуючі документи щодо оплати кредиторської заборгованості в сумі 6465,34 тис. грн (без ПДВ), яка виникла при виконанні Інвестиційних програм 2017 року та 2018 року;
- усунути порушення пункту 2.1, підпункту 18 пункту 2.2, підпункту 19 пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з централізованого водопостачання та водовідведення, затверджених постановою НКРЕКП від 22.03.2017 № 307 (далі - Ліцензійні умови №307);
3) Департаменту із регулювання відносин у сфері централізованого водопостачання та водовідведення, у межах здійснення заходів державного регулювання, відповідно до пунктів 1, 13 частини першої, пункту 1 частини другої статті 17 Закону №1540-VIII:
- підготувати та винести на засідання НКРЕКП, що проводитиметься у формі відкритого слухання, проект рішення щодо встановлення (зміни) тарифів на централізоване водопостачання та водовідведення КП «Харківводоканал» шляхом їх коригування в сторону зменшення на загальну суму 35684,56 тис. грн (без ПДВ);
- підготувати та винести на засідання НКРЕКП, що проводитиметься у формі відкритого слухання, проект рішення щодо встановлення (зміни) відповідно до Порядку формування тарифів на централізоване водопостачання та водовідведення, затвердженого постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 10.03.2016 №302 (далі - Порядок №302), тарифів на централізоване водопостачання КП «Харківводоканал» на планований період - 2020 рік з урахуванням фактичної вартості спожитої електричної енергії, яка буде визначена після здійснення перерахунку АТ «Харківобленерго» за договором від 07.05.2014 № 4 та за договором від 03.01.2008 № 1.01 за період 2017 - 2018 роки відповідно до постанови Верховного Суду від 28.05.2019 у справі №922/1545/18;
- у разі невиконання КП «Харківводоканал» вимог пунктів 1,2 цієї постанови підготувати та винести на засідання НКРЕКП, що проводитиметься у формі відкритого слухання, проект рішення щодо встановлення (зміни) тарифів на централізоване водопостачання та централізоване водовідведення КП «Харківводоканал» шляхом їх коригування у сторону зменшення на зазначену суму невикористаних коштів Інвестиційних програм на 2017 рік та 2018 рік.
Вважаючи свої права та інтереси порушеними, позивач звернувся з цим позовом до суду, одночасно заявивши клопотання про забезпечення позову шляхом зупинення дії оскаржуваної постанови від 06.09.2019 №1857 до набрання законної сили рішення у справі.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, Верховний Суд виходить з такого.
Відповідно до статті 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.
Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю (частина друга статті 150 КАС України).
Системний аналіз наведених норм права дає підстави для висновку, що заходи забезпечення позову можуть вживатися виключно у випадках, коли невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
Згідно з положеннями частини першої статті 151 КАС України, позов може бути забезпечено, крім іншого, шляхом зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта.
Згідно роз`яснень Постанови Пленуму Верховного Суду України від 22 грудня 2006 року № 9 «Про практику застосування судами процесуального законодавства при розгляді заяв про забезпечення позову» при розгляді заяв про забезпечення позову суд (суддя) має з урахуванням доказів, наданих позивачем на підтвердження своїх вимог, пересвідчитись, зокрема, в тому, що між сторонами дійсно виник спір та існує реальна загроза невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову; з`ясувати обсяг позовних вимог, дані про особу відповідача, а також відповідність виду забезпечення позову, який просить застосувати особа, котра звернулась з такою заявою, позовним вимогам.
Згідно Рекомендації № R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятій Комітетом Ради Європи 13.09.1989 року, рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов`язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта. Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов`язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акта; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв`язку з оскарженням адміністративного акта.
Тобто, інститут забезпечення адміністративного позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб - позивачів в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення прийнятого в адміністративній справі.
При цьому заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути адекватними та співмірними з позовними вимогами.
Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.
Адекватність заходу до забезпечення позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з майновими наслідками заборони відповідачеві вчиняти певні дії.
Отже, при вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом до забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв`язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу.
Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 21.11.2018 у справі № 826/8556/17.
При цьому, в ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у справі, а також вказати, в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, оцінити складність вчинення цих дій, встановити, що витрати, пов`язані з відновленням прав будуть значними.
Із змісту заяви про забезпечення позову вбачається, що заявник посилався на те, що внаслідок несплати суми штрафу, визначеної оскаржуваною постановою (яка на думку позивача є незаконною), ліцензіату в порядку статті частини п`ятої статті 22 Закону №1540-VIII за кожний день прострочення буде нараховуватися пеня у розмірі 1,5 відсотка суми штрафу. Такі дії призведуть до критичного фінансового стану КП «Харківводоканал», який і без того є складним через тарифну політику регулятора.
Безумовно, рішення чи дії суб`єктів владних повноважень справляють певний вплив на суб`єктів господарювання. Такі рішення можуть завдавати шкоди і мати наслідки, які позивач оцінює негативно. Проте, відповідно до статті 150 КАС України зазначені обставини, навіть у разі їх доведення, не є безумовними підставами для застосування заходів забезпечення позову в адміністративній справі.
В розглядуваній справі, необхідність вжиття заходів забезпечення позову, суди першої та апеляційної інстанцій мотивували тим, що невжиття заходів забезпечення позову унеможливить ефективний захист та поновлення порушених прав позивача та ускладнить виконання рішення суду у справі оскільки: факт звернення платника із позовом до суду про оскарження рішень НКРЕКП про накладення штрафу у силу приписів частини п`ятої статті 22 Закону №1540-VIII не зупинить їх дії, а у випадку реалізації постанови НКРЕКП №1857, суб`єкт господарювання зазнає фінансових втрат, які неможливо буде компенсувати навіть у разі прийняття судового рішення на користь заявника.
Колегія суддів вважає такий висновок судів попередніх інстанцій передчасним, з огляду на таке.
Відповідно до частин другої-п`ятої статті 14 Закону №1540-VIII за порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, Регулятор може застосовувати санкції у вигляді: 1) застереження та/або попередження про необхідність усунення порушень; 2) накладення штрафу; 3) зупинення дії ліцензії; 4) анулювання ліцензії.
У разі виявлення порушень законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор розглядає питання відповідальності суб`єкта господарювання, його посадових осіб на своєму засіданні та приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання санкцій та/або застосування адміністративного стягнення до посадової особи такого суб`єкта господарювання. При застосуванні санкцій Регулятор має дотримуватися принципів пропорційності порушення і покарання та ефективності санкцій, які мають стримуючий вплив.
Суб`єкти господарювання, на яких накладено штраф, зобов`язані сплатити його у 30-денний строк з дня одержання копії рішення про накладення штрафу, крім випадків, встановлених частиною п`ятою статті 13 цього Закону.
За кожний день прострочення сплати штрафу стягується пеня у розмірі 1,5 відсотка суми штрафу. Розмір пені не може перевищувати розміру штрафу, накладеного відповідним рішенням Регулятора.
У разі відмови від сплати штрафу та пені їх примусове стягнення здійснюється на підставі відповідного рішення суду за позовом Регулятора, крім випадків, встановлених частиною п`ятою статті 13 цього Закону.
Аналіз наведених норм права свідчить про те, що постанова НКРЕКП не має сили виконавчого документа (крім випадків, визначених частиною п`ятою статті 13 Закону №1540-VIII), а примусове виконання рішень комісії можливе лише за рішенням суду за зверненням НКРЕКП з відповідним позовом.
Відтак, КП «Харківводоканал» не позбавлене права відмовитись від добровільного виконання постанови НКРЕКП від 06.09.2019 №1857, якою вирішено накласти на ліцензіата штраф за порушення Ліцензійних умов, якщо між сторонами існує спір.
Правова позиція щодо застосування норм права у подібних правовідносинах викладена у постановах Верховного Суду від 09.03.2019 у справі №826/16911/18 та від 12.12.2019 у справі №640/19895/18.
Крім того, заявником не надано жодних доказів в підтвердження існування очевидної небезпеки заподіяння йому шкоди до ухвалення рішення по суті або настання невідворотних наслідків. 
Таким чином на думку колегії суддів вжиті судом заходи у спірному випадку є невиправданими.
Відповідно до частин першої - третьої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення.
Викладене свідчить про те, що оскаржувані судові рішення ухвалені судами з істотним порушенням норм процесуального права, а саме статті 150 КАС України, а тому їх слід скасувати і у задоволенні заяви КП «Харківводоканал» про забезпечення позову - відмовити.
Керуючись статтями 345, 349, 351, 356, 359 КАС України, Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг задовольнити.
Ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 08.10.2019 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 04.12.2019 у справі №520/10318/19 скасувати.
У задоволенні заяви Комунального підприємства «Харківводоканал» про забезпечення позову відмовити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.
Судді Верховного Суду:                                                            С. М. Чиркін
                                                                                          В. М. Бевзенко
                                                                                          В. М. Шарапа