ПОСТАНОВА
Іменем України

04 березня 2021 року 
Київ
справа №640/7296/19
адміністративне провадження №К/9901/20233/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Желєзного І. В.,
суддів: Чиркіна С. М., Шарапи В. М., 
розглянувши у порядку письмового провадження
касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України
на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва у складі судді        Амельохіна В. В. від 15 травня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Лічевецького І. О., Земляної Г. В., Мельничука В. П. від 27 червня 2019 року 
у справі № 640/7296/19
за заявою Товариства з обмеженою відповідальністю "Старонаводницький парк"
до Державної архітектурно-будівельної інспекції України
про вжиття заходів забезпечення позову,
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ 
1. До подання позовної заяви Товариство з обмеженою відповідальністю «Старонаводницький парк» (далі також - позивач, ТОВ «Старонаводницький парк») звернулося із заявою про забезпечення адміністративного позову шляхом:
- зупинення дії рішення Державної архітектурно-будівельної інспекції України № 8 від 02.04.2019 про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт «Будівництво споруд офісного і торговельного призначення з вбудованими в рельєф гаражами манежного та боксового типу з приміщеннями соціально-побутового призначення на вул. Старонаводницькій, 2-20 у Печерському районі м. Києва» № 2236-Пч/Є від 20.10.2010;
- зупинення дії припису головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органу державного архітектурно-будівельного контролю та ринкового нагляду Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції України у м. Києві Капустіна В. О. про зупинення підготовчих та будівельних робіт від 29.03.2019, який видано ТОВ «Старонаводницький парк» щодо об`єкта «Будівництво споруд офісного і торговельного призначення з вбудованими в рельєф гаражами манежного та боксового типу з приміщеннями соціально-побутового призначення на вул. Старонаводницькій, 2-20 у Печерському районі м. Києва»;
- заборони Державній архітектурно-будівельній інспекції України вносити до Єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, відомості про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів, відомості щодо анулювання дозвільного документа (дозволу на виконання будівельних робіт №2236-Пч/Є від 20.10.2010 та/або Повідомлення про зміну даних в дозволі на будівельні роботи за липень 2018 року, зареєстрованого ДАБІ України за № ІУ 123182112087).
2. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 15.05.2019, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 27.06.2019 заяву про забезпечення позову до подання позовної заяви задоволено повністю.
3. 17.07.2019 Державною архітектурно-будівельною інспекцією України направлено до Верховного Суду касаційну скаргу на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 15.05.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 27.06.2019 у справі № 640/7296/19, у якій просить скасувати вищезазначені судові рішення та у задоволенні заяви позивача про вжиття заходів забезпечення позову відмовити.
4. Верховний Суд ухвалою від 20.08.2019 відкрив касаційне провадження у цій справі.
5. 11.09.2019 до Верховного Суду від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. Як встановлено судами попередніх інстанцій, 20.10.2010 Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у м. Києві видано дозвіл на виконання будівельних робіт № 2236-Пч/Є із будівництва споруд офісного і торговельного призначення з вбудованими в рельєф гаражами манежного та боксового типу з приміщеннями соціально-побутового призначення за адресою: вул. Старонаводницька, 2-20 у Печерському районі м. Києва (замовнику - ГКБ «Ямський» при управлінні справами Верховної Ради України).
7. У січні 2019 р. Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції у м. Києві проведено позапланову перевірку об`єкта будівництва «Будівництво споруд офісного і торговельного призначення з вбудованими в рельєф гаражами манежного та боксового типу з приміщеннями соціально-побутового призначення на вул. Старонаводницькій, 2-20 у Печерському районі м. Києва».
8. Перевіркою встановлено наступні порушення вимог будівельних норм, стандартів і правил: не огороджено небезпечні зони; особи, що перебувають на будівельному майданчику, не забезпечені касками; не забезпечено обладнання внутрішніх автомобільних шляхів відповідними дорожніми знаками; будівельні роботи виконуються без проекту моніторингу та проекту виконання геодезичних робіт; загальний журнал робіт ведеться з порушеннями будівельних норм, державних стандартів і правил (в загальному журналі робіт на першій сторінці не заповнено основні техніко-економічні показники об`єкта, що будується, відсутній перелік актів допоміжного прийняття відповідальних конструкцій і обстеження прихованих робіт, не заповнено відомість результатів операційного контролю якості будівельних робіт, відсутній перелік журналів спеціальних робіт).
9. 01.01.2019 Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції у м. Києві винесено припис товариству з обмеженою відповідальністю «БК «Інтергал-БУД» про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил.
10. Із повідомлення про зміну даних в дозволі на будівельні роботи № ІУ 123182112087 змінено замовника будівництва на ТОВ «Старонаводницький парк».
11. У період з 14.03.2019 по 29.03.2019 головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органу державного архітектурно-будівельного контролю та ринкового нагляду Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції України у м. Києві Капустіним В. О. проведено позапланову перевірку щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності. Результати якої оформлено актом від 29.03.2019 № б/н.
12. Відповідно до вищезазначеного акта на об`єкті будівництва «Будівництво споруд офісного і торговельного призначення з вбудованими в рельєф гаражами манежного та боксового типу з приміщеннями соціально-побутового призначення на вул. Старонаводницькій, 2-20 у Печерському районі м. Києва» будівельні роботи виконуються з порушенням вимог будівельних норм, стандартів і правил:
- складування будівельних конструкцій, виробів та матеріалів відбувається у непередбачених для цього місцях та не відповідає проекту виконання робіт;
- робочі місця і проходи до них, які розташовані на висоті більше ніж 1,3 м і на відстані менше ніж 2,0 м від межі перепаду частково не огороджені захисними огорожами;
- не всі особи, що перебувають на будівельному майданчику забезпечені захисними касками, сигнальними жилетами;
- проїзди, проходи на будівельному майданчику, а також проходи до робочих місць і на робочих місцях мають вибоїни і не утримуються у чистоті та порядку, захаращені матеріалами та виробами, а також ковзкі;
- частково відсутнє захисне огородження котловану;
- відсутнє сигнальне огородження зон з потенційними небезпечними виробничими факторами, небезпечні зони не позначено на території будівельного майданчика знаками небезпеки та попереджувальними написами.
13. На підставі вказаного акта перевірки головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органу державного архітектурно-будівельного контролю та ринкового нагляду Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції України у м. Києві Капустіним В. О. складено припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт від 29.03.2019, яким ТОВ «Старонаводницький парк» зобов`язано зупинити виконання будівельних робіт на об`єкті будівництва «Будівництво споруд офісного і торговельного призначення з вбудованими в рельєф гаражами манежного та боксового типу з приміщеннями соціально-побутового призначення на вул. Старонаводницькій, 2-20 у Печерському районі м. Києва» до усунення виявлених порушень. Цим же приписом заявника зобов`язано повідомити про його виконання до 29.04.2019.
14. 02.04.2019 головним інспектором будівельного нагляду Державної архітектурно-будівельної інспекції України О. Ткачуком прийнято рішення № 8 «Про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт» яким анульовано дозвіл на виконання будівельних робіт від 20.10.2010 № 2236-Пч/Є у зв`язку з невиконанням генеральним підрядником вимог припису про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 03.01.2019.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
15. Задовольняючи заяву позивача про забезпечення позову, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що невжиття заходів забезпечення позову унеможливить виконання рішення у цьому спорі, у разі задоволення позовних вимог. Вжиті контролюючим органом заходи у вигляді зобов`язання зупинити будівельні роботи та анулювання дозволу на виконання будівельних робіт є протиправними з точки зору пропорційності, як складового елементу верховенства права.
ІV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ НА НЕЇ
16. Касаційна скарга мотивована, зокрема тим, що вирішуючи питання про забезпечення позову, суди першої та апеляційної інстанцій не встановили існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у цій справі, або того, що захист цих прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття заходів щодо забезпечення позову. Суди попередніх інстанцій фактично ухвалили рішення без розгляду справи по суті, що не відповідає меті застосування правового інституту забезпечення позову.
17. У відзиві на касаційну скаргу позивач просить відмовити у її задоволенні, оскільки судами попередніх інстанцій прийнято законні та обґрунтовані судові рішення. 
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
18. Верховний Суд, враховуючи доводи та вимоги касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права в межах доводів та вимог касаційної скарги, у відповідності до частини 1 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), виходить з наступного.
19. Відповідно до частини 1 статті 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.
20. Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: 1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або 2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю (частина 2 статті 150 КАС України).
21. Ці підстави є оціночними, тому містять небезпеку для застосування заходів забезпечення позову всупереч цілям цієї статті при формальному дотриманні її вимог. Необґрунтоване вжиття таких заходів може привести до правових ускладнень, значно більших, ніж ті, яким вдалося б запобігти, тому суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є хоча б одна з названих обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.
22. Згідно з Рекомендацією № R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятій Комітетом Ради Європи 13.09.1989, рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов`язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта. Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов`язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акта; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв`язку з оскарженням адміністративного акта.
23. Тобто, інститут забезпечення адміністративного позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб - позивачів в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення прийнятого в адміністративній справі.
24. При цьому заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути адекватними та співмірними з позовними вимогами.
25. Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.
26. Адекватність заходу забезпечення позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з майновими наслідками заборони відповідачеві вчиняти певні дії.
27. Отже, при вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв`язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу.
28. Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 21.11.2018 у справі № 826/8556/17.
29. При цьому, колегія суддів зазначає, що в ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у справі, а також вказати, в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, оцінити складність вчинення цих дій, встановити, що витрати, пов`язані з відновленням прав будуть значними.
30. Тобто, обов`язковою умовою застосування заходів забезпечення позову є наявність хоча б однієї з таких обставин: очевидність небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі; доведення позивачем того, що захист його прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат; очевидність ознак протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень.
31. Обґрунтовуючи заяву про вжиття заходів забезпечення позову, позивач зазначив, що перша черга будівництва уже здана в експлуатацію. Існує очевидна суперечливість між приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт від 29.03.2019 та рішенням від 02.04.2019 № 8 «Про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт», оскільки приписом його зобов`язано зупинити виконання будівельних робіт до усунення виявлених порушень та повідомити про це Департамент Державної архітектурно-будівельної інспекції України у м. Києві до 29.04.2019, а вже 02.04.2019 прийнято рішення про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт. Виявлені порушення є незначними, а відтак вжиті заходи є непропорційними.
У разі виконання рішення і приписів до завершення розгляду судом відповідного спору, будуть зупинені усі роботи на об`єкті будівництва, який перебуває на значній стадії готовності і на будівництво якого витрачені значні обсяги коштів. Лише протягом останнього часу, заявником здійснено витрати за девелоперським проектом по даному об`єкту у розмірі близько 37 000 000 грн, із залученням значної кількості підрядників. Внаслідок дій Державної архітектурно-будівельної інспекції України повністю блокується діяльність замовника будівництва, яка є єдиним видом його діяльності на даний час, що є грубим втручанням у право здійснення підприємницької діяльності та право на мирне володіння майном, а також перешкоджає реалізації прав заявника, як замовника будівництва об`єкту. Об`єкт будівництва розташований на зсувонебезпечних територіях, на схилах Старонаводницької балки. При влаштуванні майданчиків для складування, утворилися круті ділянки прилеглого схилу, за якими здійснюється щоденний моніторинг із проведенням необхідних робіт для недопущення зсувів, а у подальшому передбачене влаштування підпірної стінки з укріпленням схилу. 
32. Колегія суддів вважає, що зазначені позивачем у заяві про забезпечення позову доводи не свідчать про наявність законних та переконливих підстав для вжиття заходів забезпечення позову, передбачених статтею 151 КАС України.
33. Зупиняючи дію рішення Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 02.04.2019 №8 про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт «Будівництво споруд офісного і торговельного призначення з вбудованими в рельєф гаражами манежного та боксового типу з приміщеннями соціально-побутового призначення на вул. Старонаводницькій, 2-20 у Печерському районі м. Києва» №2236-Пч/Є від 20.10.2010 та припису головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органу державного архітектурно-будівельного контролю та ринкового нагляду Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції України у місті Києві Капустіна В. О. про зупинення підготовчих та будівельних робіт від 29.03.2019, який видано ТОВ «Старонаводницький парк» щодо об`єкта будівництва «Будівництво споруд офісного і торговельного призначення з вбудованими в рельєф гаражами манежного та боксового типу з приміщеннями соціально-побутового призначення на вул. Старонаводницькій, 2-20 у Печерському районі м. Києва», суди попередніх інстанцій виходили із того, що порушення у вигляді не забезпечення осіб захисними касками та не огородження захисних зон і матеріальні втрати у зв`язку із забороною будівництва, які заявник може понести до вирішення справи по суті, є очевидно не співмірними.
34. Колегія суддів зазначає, що повноваження відповідача, як суб`єкта владних повноважень у сфері здійснення державного архітектурно-будівельного контролю спрямовані на забезпечення дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
35. На відміну від господарської діяльності позивача державний архітектурно-будівельний контроль покликаний забезпечити додержання вимог спеціального законодавства, а враховуючи потенційну небезпеку та наслідки, які можуть виникнути у зв`язку з недотриманням вимог містобудівного законодавства і які можуть нести загрозу життю та здоров`ю людей, вжиття заходів контролю не може ставитись у залежність від можливості здійснювати позивачем його господарської діяльності.
36. Виходячи з наданих законом повноважень та завдань відповідача, прийняття оскаржуваних приписів та рішення мало за мету зупинення діяльності позивача для недопущення подальшого порушення законодавства.
37. В питанні вжиття заходів забезпечення позову у подібних правовідносинах Верховний Суд сформував сталу правову позицію щодо застосування норм процесуального права, яка полягає в наступному:
"Безумовно, рішення чи дії суб`єктів владних повноважень справляють певний вплив на суб`єктів господарювання. Такі рішення можуть завдавати шкоди і мати наслідки, які позивач оцінює негативно. Проте суд звертає увагу, що відповідно до статті 150 КАС України зазначені обставини, навіть у разі їх доведення, не є підставами для застосування заходів забезпечення позову в адміністративній справі".
38. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 10.04.2019 у справі №826/16509/18 та від 26.12.2019 у справі № 640/13245/19, від 20.03.2019 у справі №826/14951/18 і колегія суддів не вбачає підстав для відступу від неї.
39. З урахуванням викладеного, суди необґрунтовано прийняли рішення про вжиття заходів щодо забезпечення позову у цій справі. 
40. Відповідно до частини 1 статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
41. Враховуючи викладене, судові рішення ухвалені судами першої та апеляційної інстанцій з порушенням норм процесуального права, а тому судові рішення у справі підлягають скасуванню з прийняттям у справі нової постанови про відмову в задоволенні заяви про забезпечення позову.
Керуючись статтями 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України задовольнити.
Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 15.05.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 27 червня 2019 року - скасувати.
Відмовити у задоволенні заяви Товариства з обмеженою відповідальністю "Старонаводницький парк" про забезпечення позову.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                І. В. Желєзний
Суддя                                                                                                    С. М. Чиркін
Суддя                                                                                                    В. М. Шарапа