ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 лютого 2021 року	Львів	Справа № 380/7557/20 пров. № А/857/693/21	

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі колегії суддів:
головуючого судді          Шавеля Р.М.,
суддів                              Улицького В.З. та Кузьмича С.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження в м.Львові апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 20.11.2020р. в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Ожидівської сільської ради Буського району Львівської обл. про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання розглянути запит на публічну інформацію із наданням відповіді (суддя суду І інстанції: Качур Р.П., час та місце ухвалення рішення суду І інстанції: 20.11.2020р., м.Львів; дата складання повного тексту рішення суду І інстанції: не зазначена),-

В С Т А Н О В И В:

13.09.2020р. (згідно з відтиском поштового штемпеля на конверті) позивач ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом, в якому просив визнати протиправною бездіяльність посадових осіб відповідача Ожидівської сільської ради Буського району Львівської обл. щодо ненадання відповіді на запит від 28.08.2020р. та порушення вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації»; зобов`язати посадових осіб відповідача Ожидівської сільської ради Буського району Львівської обл. невідкладно розглянути по суті запит ОСОБА_1 від 28.08.2020р. та надати вичерпну відповідь за власним підписом (а.с.1, 2, 7).

Розгляд цієї справи, що віднесена процесуальним законом до справ незначної складності, проведено судом першої інстанції за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін (а.с.9-10).

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 20.11.2020р. в задоволенні заявленого позову відмовлено за безпідставністю (а.с.22-26).

Не погодившись із винесеним судовим рішенням, його оскаржив позивач ОСОБА_1 , який покликаючись на невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи, неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, що в своїй сукупності призвело до невірного вирішення спору, просить рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нову постанову, якою позовну заяву задовольнити повністю (а.с.29-30).
Вимоги апеляційної скарги обґрунтовує тим, що судом першої інстанції проігноровано доводи, викладені у позовній заяві. За аналогічних обставин в подібних правовідносинах Львівським окружним адміністративним судом рішенням від 03.07.2019р. у справі №1.380.2019.002729 позов ОСОБА_1 до Ожидівської сільської ради Буського району Львівської обл. був частково задоволений. Вказане рішення залишено без змін судами апеляційної та касаційної інстанцій.
Судом першої інстанції проігноровано ту обставину, що в матеріалах справи є відсутньою належним чином оформлена відповідь Ожидівської сільської ради Буського району Львівської обл. на запит від 28.08.2020р., що є порушенням ст.40 Конституції України, ст.ст.19, 20 Закону України «Про доступ до публічної інформації», ч.3 ст.15, п.6 ч.1 ст.19 Закону України «Про звернення громадян».
          Отже, суд невірно застосував під час вирішення спору норми матеріального права, а також розглянув справу однобоко, покликаючись лише на відзив відповідача.

Інший учасник справи не подав до суду апеляційної інстанції відзив на апеляційну скаргу в письмовій формі протягом строку, визначеного в ухвалі про відкриття апеляційного провадження, що не перешкоджає апеляційному розгляду справи.

Розгляд справи в апеляційному порядку здійснено в порядку письмового провадження за правилами ст.311 КАС України без повідомлення учасників справи за наявними у справі матеріалами.

Заслухавши суддю-доповідача по справі, перевіривши матеріали справи та апеляційну скаргу в межах наведених у ній доводів, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає до задоволення, з наступних підстав.

Як достовірно встановлено судом першої інстанції, 28.08.2020р. позивач ОСОБА_1 звернувся до відповідача Ожидівської сільської ради Буського району Львівської обл. із запитом щодо надання інформації про те, чи збагатили голову сільської ради ОСОБА_2 941 грн., які вона шахрайським шляхом отримала від його померлої матері ще в 2008 році, пообіцявши сплатити їх через касу на рахунок земельників за виготовлення технічної документації для приватизації земельної ділянки, які потім були нею привласнені (а.с.3).
По причині надходження 01.09.2020р. запиту ОСОБА_1 наведеного змісту, який містить покликання заявника на вчинення правопорушення зі сторони посадової особи місцевого самоврядування, відповідачем в порядку ст.7 Закону України «Про звернення громадян» такий запит переслано згідно листа вих. № 325 від 04.09.2020р. за належністю до Буського ВП Головного управління Національної поліції у Львівській обл., як відповідному органу для розгляду та прийняття рішення.
Копія листа вих. № 325 від 04.09.2020р. скерована на адресу позивача для відома (зворот а.с.3).

Із змісту заявленого позову слідує, що позивач ОСОБА_1 оскаржує розглядувані дії відповідача, оскільки такі не відповідають нормам ст.ст.1, 19, 21, 40 Конституції України, ч.5 ст.19 Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Приймаючи рішення та відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем належними та допустимими доказами доведено правомірність своїх дій, останній діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені чинним законодавством, а тому позовні вимоги позивача є необґрунтованими та безпідставними.
Дії відповідача відповідають вимогам ч.3 ст.7 Закону України «Про звернення громадян», оскільки запит позивача від 28.08.2020р. містить відомості про вчинення кримінального правопорушення, а тому такий підставно скерований для розгляду до органу поліції.

Наведені висновки суду першої інстанції колегія суддів вважає помилковими, оскільки такі не відповідають фактичним обставинам справи і нормам чинного законодавства, з наступних причин.

Статтею 40 Конституції України передбачено, що усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов`язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк. 

Відповідно до преамбули Закону України «Про доступ до публічної інформації» цей Закон визначає порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес.
Згідно ст.1 Закону України «Про доступ до публічної інформації» публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.
Статтею 3 цього Закону визначені гарантії забезпечення права на доступ до публічної інформації, відповідно до якої право на доступ до публічної інформації гарантується: обов`язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом; визначенням розпорядником інформації спеціальних структурних підрозділів або посадових осіб, які організовують у встановленому порядку доступ до публічної інформації, якою він володіє; максимальним спрощенням процедури подання запиту та отримання інформації; доступом до засідань колегіальних суб`єктів владних повноважень, крім випадків, передбачених законодавством; здійсненням парламентського, громадського та державного контролю за дотриманням прав на доступ до публічної інформації; юридичною відповідальністю за порушення законодавства про доступ до публічної інформації.
Згідно зі ст.4 зазначеного Закону доступ до публічної інформації здійснюється на принципах: прозорості та відкритості діяльності суб`єктів владних повноважень; вільного отримання та поширення інформації, крім обмежень, встановлених законом; рівноправності, незалежно від ознак раси, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, мовних або інших ознак.
Відповідно до п.2 ч.1 ст.5 вказаного Закону доступ до інформації забезпечується шляхом, зокрема, надання інформації за запитами на інформацію.
Статтею 19 цього Закону передбачено, що запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні.
Запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту.
Згідно ч.1 ст.20 зазначеного Закону розпорядник інформації має надати відповідь на запит на інформацію не пізніше п`яти робочих днів з дня отримання запиту.

Згідно роз`яснень, наведених у довідці ВАС України від 01.06.2013р. про вивчення та узагальнення практики застосування адміністративними судами положень Закону України «Про доступ до публічної інформації», за визначенням «публічна інформація» можна виокремити такі ознаки публічної інформації:
1) готовий продукт інформації, який отриманий або створений лише в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством;
2) заздалегідь відображена або задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація;
3) така інформація знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень або інших розпорядників публічної інформації;
4) інформація не може бути публічною, якщо створена суб`єктом владних повноважень не під час виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків;
5) інформація не може бути публічною, якщо створена не суб`єктом владних повноважень.
У разі відсутності перелічених ознак в інформації, така інформація не належить до публічної.
Отже, визначальним для публічної інформації є те, щоб вона була заздалегідь готовим, зафіксованим продуктом, отриманим або створеним лише суб`єктом владних повноважень у процесі виконання своїх обов`язків.

Із змісту скерованого позивачем запиту слідує, що такий стосується дій голови сільської ради ОСОБА_2 , яка є посадовою особою місцевого самоврядування. При цьому, позивач наголошує на протиправності таких дій, які полягають у незаконному заволодінні в 2008 році грошовими коштами в розмірі 941 грн., що належали матері заявника, і мали бути сплачені за виготовлення технічної документації щодо землі.
Отже, за своїм змістом запит ОСОБА_1 не можна вважати запитом на інформацію в розумінні ст.19 Закону України «Про доступ до публічної інформації», оскільки він не стосуються публічної інформації, тобто, відображеної та задокументованої будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформації, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктом владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або, яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації.

          Звідси, розглядувані правовідносини не стосуються доступу до публічної інформації, а відтак Закон України «Про доступ до публічної інформації» на них не поширюється.

Разом з тим, із змісту запиту ОСОБА_1 не убачається належність останнього до повідомлень про злочин, порядок розгляду яких визначений кримінально-процесуальним законом. Такий не містить конкретної інформації про злочин чи його окремі ознаки, а носить загальний, невизначений характер з висловленням оціночного ставлення заявника до певних подій та осіб, а також стосуються певного кола питань.

За наведених умов розглядувані правовідносини регулюються приписами Закону України «Про звернення громадян».
Відповідно до ч.ч.1 ст.16 вказаного Закону скарга на дії чи рішення органу державної влади, органу місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, об`єднання громадян, засобів масової інформації, посадової особи подається у порядку підлеглості вищому органу або посадовій особі, що не позбавляє громадянина права звернутися до суду відповідно до чинного законодавства, а в разі відсутності такого органу або незгоди громадянина з прийнятим за скаргою рішенням - безпосередньо до суду.
          Згідно з ст.19 вказаного Закону органи державної влади і місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, об`єднання громадян, засоби масової інформації, їх керівники та інші посадові особи в межах своїх повноважень зобов`язані:
об`єктивно, всебічно і вчасно перевіряти заяви чи скарги;
у разі прийняття рішення про обмеження доступу громадянина до відповідної інформації при розгляді заяви чи скарги скласти про це мотивовану постанову;
на прохання громадянина запрошувати його на засідання відповідного органу, що розглядає його заяву чи скаргу;
скасовувати або змінювати оскаржувані рішення у випадках, передбачених законодавством України, якщо вони не відповідають закону або іншим нормативним актам, невідкладно вживати заходів до припинення неправомірних дій, виявляти, усувати причини та умови, які сприяли порушенням;
забезпечувати поновлення порушених прав, реальне виконання прийнятих у зв`язку з заявою чи скаргою рішень;
письмово повідомляти громадянина про результати перевірки заяви чи скарги і суть прийнятого рішення;
вживати заходів щодо відшкодування у встановленому законом порядку матеріальних збитків, якщо їх було завдано громадянину в результаті ущемлення його прав чи законних інтересів, вирішувати питання про відповідальність осіб, з вини яких було допущено порушення, а також на прохання громадянина не пізніш як у місячний термін довести прийняте рішення до відома органу місцевого самоврядування, трудового колективу чи об`єднання громадян за місцем проживання громадянина;
у разі визнання заяви чи скарги необгрунтованою роз`яснити порядок оскарження прийнятого за нею рішення;
не допускати безпідставної передачі розгляду заяв чи скарг іншим органам;
особисто організовувати та перевіряти стан розгляду заяв чи скарг громадян, вживати заходів до усунення причин, що їх породжують, систематично аналізувати та інформувати населення про хід цієї роботи.
          Приписами ст.20 цього Закону встановлено, що звернення розглядаються і вирішуються у термін не більше одного місяця від дня їх надходження, а ті, які не потребують додаткового вивчення, - невідкладно, але не пізніше п`ятнадцяти днів від дня їх отримання. Якщо в місячний термін вирішити порушені у зверненні питання неможливо, керівник відповідного органу, підприємства, установи, організації або його заступник встановлюють необхідний термін для його розгляду, про що повідомляється особі, яка подала звернення. При цьому загальний термін вирішення питань, порушених у зверненні, не може перевищувати сорока п`яти днів.

          Таким чином, одержавши запит на інформацію, який подано згідно із Законом України «Про доступ до публічної інформації», проте який за своїм змістом є зверненням громадянина відповідно до Закону України «Про звернення громадян», розпорядник інформації повинен відмовити у задоволенні такого запиту через невідповідність його предмета вимогам закону, та з урахуванням принципів добросовісності і розсудливості розглянути запит за Законом України «Про звернення громадян». 
При цьому запитувача повинно бути повідомлено у п`ятиденний строк про те, що його запит на інформацію буде розглядатися як звернення відповідно до Закону України «Про звернення громадян».

          Стосовно всебічного та повного розгляду звернення (скарги) позивача по суті колегія суддів виходить з того, що така скарга не були об`єктивно та всебічно перевірені суб`єктом їх розгляду.
Зокрема, звернення (скарга) позивача за своїм змістом стосувалося конкретних дій голови сільської ради, у цьому зверненні є покликання на виготовлення проектної документації по земельній ділянці для її приватизації, а також емоційні висловлювання заявника, пов`язані з вказаними обставинами.
Разом з тим, вказане звернення (скарга) не було розглянуто в установлені строки, а позивачу не скеровано належної відповіді.
Таким чином, вимоги ст.19 Закону України «Про звернення громадян» щодо об`єктивної та всебічної перевірки звернення (скарги) ОСОБА_1 зі сторони суб`єкта розгляду цього звернення - Ожидівської сільської ради Буського району Львівської обл. - не дотримані, через що ним допущено протиправну бездіяльність, яку слід усунути шляхом здійснення повторного розгляду звернення із дотриманням всіх вимог закону.

При цьому, як протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень слід розуміти зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.
Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов`язкових дій. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи.
Слід наголосити й на тому, що самі по собі строки поза зв`язком із конкретною правовою ситуацією, набором фактів, умов та обставин, за яких розгорталися події, не мають жодного значення. Сплив чи настання строку набувають (можуть набувати) правового сенсу в сукупності з подіями або діями, для здійснення чи утримання від яких встановлюється цей строк.

          В аспекті наведеного, колегія суддів підкреслює, що факт скерування звернення (скарги) позивача від 28.08.2020р. до органу поліції не може вважатися виконанням зі сторони відповідача вимог ч.3 ст.7 Закону України «Про звернення громадян», згідно якої якщо питання, порушені в одержаному органом державної влади, місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності, об`єднаннями громадян або посадовими особами зверненні, не входять до їх повноважень, воно в термін не більше п`яти днів пересилається ними за належністю відповідному органу чи посадовій особі, про що повідомляється громадянину, який подав звернення.
          Як вже було зазначено, звернення (скарга) ОСОБА_1 від 28.08.2020р. за своїм характером не є повідомленням про злочин, а її скерування до органу поліції не забезпечить результату в формі отримання належної відповіді, на який сподівається заявник.
          За своїм змістом та правовою природою звернення позивача не належить до повідомлення про злочин, оскільки не містить конкретної інформації про кримінальне правопорушення (злочин) чи його окремі ознаки.
При цьому, в колегії суддів не виникає будь-яких сумнівів у можливості ОСОБА_1 самостійно звернутися із відповідними повідомленнями про кримінальне правопорушення у правоохоронні органи, що додатково підтверджує висновок апеляційного суду про належність заяви позивача саме до звернення (скарги) в розумінні Закону України «Про звернення громадян».

З урахуванням наведеного, суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про те, що відповідач діяв на підставі, в межах повноважень, у спосіб та у строки, що передбачені чинним законодавством України. 
          Уникнувши в розглядуваний спосіб від розгляду по суті звернення (скарги) ОСОБА_1 , відповідачем допущено протиправну бездіяльність.
Зважаючи на те, що апеляційним судом встановлено протиправну бездіяльність зі сторони відповідача, тому підлягають до задоволення вимоги про зобов`язання останнього вчинити певні дії.

Оцінюючи в сукупності наведене, колегія суддів приходить до переконливого висновку про те, що заявлений позов є частково підставним та обґрунтованим, через що останній підлягає до часткового задоволення, при цьому належить визнати протиправною бездіяльність Ожидівської сільської ради Буського району Львівської обл. щодо неналежного розгляду поданого ОСОБА_1 звернення (скарги) від 28.08.2020р. в порядку Закону України «Про звернення громадян»; зобов`язати Ожидівську сільську раду Буського району Львівської обл. у визначені Законом України «Про звернення громадян» порядку та строки повторно розглянути подане ОСОБА_1 звернення (скаргу) від 28.08.2020р., а також письмово повідомити останнього про результати його розгляду; решта позовних вимог задоволенню не підлягає.

З огляду на результат апеляційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку із переглядом справи в суді апеляційної інстанції, судові витрати згідно ст.139 КАС України розподілу не підлягають.

Враховуючи вищевикладене, доводи апеляційної скарги є суттєвими і складають підстави для висновку про неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи, неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права (незастосування закону, який підлягав застосуванню), що призвело до неправильного вирішення справи, через що рішення суду підлягає скасуванню з прийняттям нової постанови про часткове задоволення заявленого позову, з вищевикладених мотивів.

Керуючись ст.139, ч.4 ст.229, ст.243, ст.311, ч.2 ст.313, п.2 ч.1 ст.315, п.п.1, 4 ч.1 ст.317, ч.1 ст.321, ст.ст.322, 325, 329 КАС України, апеляційний суд,-

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 20.11.2020р. в адміністративній справі № 380/7557/20 скасувати та прийняти нову постанову, якою заявлений ОСОБА_1 позов задовольнити частково.
Визнати протиправною бездіяльність Ожидівської сільської ради Буського району Львівської обл. щодо неналежного розгляду поданого ОСОБА_1 звернення (скарги) від 28.08.2020р. в порядку Закону України «Про звернення громадян».
Зобов`язати Ожидівську сільську раду Буського району Львівської обл. у визначені Законом України «Про звернення громадян» порядку та строки повторно розглянути подане ОСОБА_1 звернення (скаргу) від 28.08.2020р., а також письмово повідомити останнього про результати його розгляду.
У задоволенні решти позовних вимог відмовити.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, але може бути оскаржена у касаційному порядку лише у випадках, передбачених п.2 ч.5 ст.328 КАС України, шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя	 	Р. М. Шавель 	
судді	 	В. З. Улицький 	
 	 	С. М. Кузьмич  	
Дата складення повного тексту судового рішення: 17.02.2021р.