ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 січня 2021 року 
м. Київ
справа № 580/1503/20
провадження № К/9901/25664/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єзерова А.А.,
суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою виконувача обов`язків заступника прокурора Черкаської області
на ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 07.09.2020 (постановлену колегією суддів у складі: судді-доповідача Бєлової Л.В., суддів: Аліменка В.О.,                Безименної Н.В.)
у справі № 580/1503/20
за позовом  ОСОБА_1 
до Руськополянської сільської ради
про визнання незаконним та скасування рішення в частині.
І. РУХ СПРАВИ
1.          У травні 2020 року  ОСОБА_1 звернулась до Черкаського окружного адміністративного суду з позовом до Руськополянської сільської ради, в якому просила визнати незаконним та скасувати п. 4 рішення Руськополянської сільської ради від 22.11.2019 № 15-26/VII, що на підставі нього покладений на позивача обов`язок відшкодувати у двомісячний термін кошти за втрати сільськогосподарського виробництва.
2.          Черкаський окружний адміністративний суд рішенням від 24.07.2020 позов ОСОБА_1 задовольнив повністю.
a.          Суд визнав протиправним та скасував пункт рішення Руськополянської сільської ради від 22.11.2019 № 15-26/VII, яким зобов`язано громадянку ОСОБА_1 відшкодувати у двомісячний термін кошти за втрати сільськогосподарського виробництва, спричинені вилученням сільськогосподарських угідь (рілля), земель приватної власності, для використання їх у цілях, не пов`язаних із веденням сілськогосподарського господарства, відповідно до розрахунку розміру втрат, розробленого ДП «Черкаський науково-дослідний та проектний інститут землеустрою»:
-          площею 4,4933 га, кадастровий номер - 7124982500:02:002:0814, розмір втрат - 492  213,23  грн;
-          площею 1,2643 га, кадастровий номер - 7124982500:02:002:0815, розмір втрат - 147  023,36  грн;
-          площею 10,7392 га, кадастровий номер - 7124982500:02:002:0817, розмір втрат - 1  237  670,99  грн.
3.          Особа, яка не брала участі в справі під час її розгляду в суді першої інстанції - заступник прокурора Черкаської області, не погоджуючись з рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 24.07.2020, оскаржив означене рішення в апеляційному порядку. Вимоги своєї апеляційної скарги заявник обґрунтував, зокрема, наявністю підстав для представництва в суді інтересів держави в особі Руськополянської сільської ради.
4.          Шостий апеляційний адміністративний суд ухвалою від 07.09.2020 повернув заступнику прокурора Черкаської області його апеляційну скаргу на підставі пункту 1 частини  четвертої статті 298 Кодексу адміністративного судочинства України з огляду на те, що апеляційна скарга від імені прокуратури Черкаської області підписана особою, яка не мала на це відповідних повноважень.
5.          Виконувач обов`язків заступника прокурора Черкаської області з указаним судовим рішенням суду апеляційної інстанції не погодився та звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій, зазначаючи про неправильне застосування апеляційним адміністративним судом норм процесуального права, просить скасувати ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 07.09.2020 й передати матеріали справи №  580/1503/20 до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
6.          Учасники справи в установлений судом строк не надіслали до Верховного Суду відзиви на касаційну скаргу виконувача обов`язків заступника прокурора Черкаської області, що не перешкоджає касаційному розгляду цієї справи.
ІІ. ОЦІНКА СУДУ АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
7.          Повертаючи апеляційну скаргу заступника прокурора Черкаської області особі, яка її подала, суд апеляційної інстанції зазначив, що заступник прокурора Черкаської області був уповноважений підписувати позовну заяву прокуратури Черкаської області лише у разі відсутності на дату її підписання і подання прокурора Черкаської області та його першого заступника. Тому встановивши, що скаржник не надав суду доказів відсутності 25.08.2020 прокурора Черкаської області та його першого заступника, Шостий апеляційний адміністративний суд дійшов висновку про наявність підстав для повернення заступникові прокурора Черкаської області його апеляційної скарги.
III. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
8.          Касаційна скарга обґрунтована тим, що суд апеляційної інстанції, повертаючи заступнику прокурора Черкаської області його апеляційну скаргу, помилково ототожнив статус прокурора, що здійснює представництво інтересів держави в суді, зі статусом представника в адміністративному судочинстві, оскільки відносини між представником і довірителем ґрунтуються на договорі доручення, а не на законі. Заявник зазначив, що норми статей 23 Закону України «Про прокуратуру» та статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України свідчать про те, що прокурор може виконувати функцію представництва інтересів держави в суді, яка одночасно є його конституційним обов`язком, та є відмінною від представництва інтересів обласної прокуратури як юридичної особи.
IV. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
9.          Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а також надаючи оцінку дотриманню судом апеляційної інстанції норм процесуального права під час ухвалення оскарженого судового рішення, виходить з такого.
10.          Повертаючи апеляційну скаргу заступника прокурора Черкаської області особі, яка її подала, суд апеляційної інстанції керувався тим, що апеляційна скарга підписана особою, яка не мала на це відповідних повноважень.
11.          Проте такий висновок не відповідає нормам процесуального права, які суд апеляційної інстанції мав застосувати під час надання оцінки прийнятності апеляційної скарги заступника прокурора Черкаської області.
12.          Слід зауважити, що 15.07.2015 набрав чинності Закон України від 14.10.2014 № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII), окрім норм, визначених у пункті 1 розділу ХІІ «Прикінцеві положення» цього Закону.
13.          Відповідно до частин першої-другої статті 10 Закону № 1697-VII (в редакції, чинній на момент подання апеляційної скарги, надалі - відповідна редакція) у системі прокуратури України діють обласні прокуратури, до яких належать прокуратури областей, прокуратура Автономної Республіки Крим та міста Севастополя, Київська міська прокуратура. Обласну прокуратуру очолює керівник обласної прокуратури, керівник прокуратури Автономної Республіки Крим та міста Севастополя, керівник Київської міської прокуратури, який має першого заступника та не більше трьох заступників.
14.          Згідно з пунктом 1 частини першої статті 11 Закону № 1697-VII у відповідній редакції керівник обласної прокуратури представляє обласну прокуратуру у зносинах з органами державної влади, іншими державними органами, органами місцевого самоврядування, особами, підприємствами, установами та організаціями.
15.          Частина третя цієї статті у відповідній редакції передбачає, що у разі відсутності керівника обласної прокуратури його повноваження здійснює перший заступник керівника обласної прокуратури, а в разі його відсутності - один із заступників керівника обласної прокуратури.
16.          Своєю чергою за приписами частин першої, третьої статті 55 КАС України (в редакції, що була чинною на час подання апеляційної скарги до суду апеляційної інстанції та постановлення цим судом оскарженого судового рішення) сторона, третя особа в адміністративній справі, а також особа, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, може брати участь у судовому процесі особисто (самопредставництво) та (або) через представника. Юридична особа незалежно від порядку її створення, суб`єкт владних повноважень, який не є юридичною особою, беруть участь у справі через свого керівника, члена виконавчого органу, іншу особу, уповноважену діяти від її (його) імені відповідно до закону, статуту, положення, трудового договору (контракту) (самопредставництво юридичної особи, суб`єкта владних повноважень), або через представника.
17.          Отже, повноваження щодо здійснення представництва обласної прокуратури у відносинах з органами державної влади надані її керівнику, і тільки в разі відсутності останнього такі повноваження може виконувати перший заступник, а у разі відсутності першого заступника - один із заступників відповідно.
18.          Водночас на обґрунтування вимог своєї касаційної скарги виконувач обов`язків заступника прокурора Черкаської області зазначає про те, що заступник прокурора Черкаської області Пидорич С.М. мав повноваження підписувати апеляційну скаргу на підставі положень частини третьої статті 24 Закону № 1697-VII.
19.          Як установив суд апеляційної інстанції, апеляційна скарга заступника прокурора Черкаської області Пидорича С.М. 26.08.2020 подана до Шостого апеляційного адміністративного суду через суд першої інстанції та особисто підписана останнім.
20.          Колегія суддів зазначає, що відповідно до пункту 2 частини першої статті 2 Закону №  1697-VII у відповідній редакції на прокуратуру покладається, зокрема, функція представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом та главою 12 розділу III Цивільного процесуального кодексу України.
21.          Повноваження прокурора з виконання покладених на нього функцій закріплені у розділі IV Закону № 1697-VII у відповідній редакції, до якого включена стаття 24, на яку скаржник покликається на обґрунтування наявності у заступника прокурора Черкаської області Пидорича С.М. повноважень на підписання апеляційної скарги.
22.          Згідно з частинами першою, четвертою статті 23 Закону № 1697-VII у відповідній редакції представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
23.          Абзац перший частини третьої статті 24 Закону № 1697-VII у відповідній редакції, що регулює особливості здійснення окремих форм представництва інтересів громадянина або держави в суді, визначає, що право подання апеляційної чи касаційної скарги на судове рішення в цивільній, адміністративній, господарській справі надається прокурору, який брав участь у судовому розгляді, а також незалежно від участі в розгляді справи прокурору вищого рівня: Генеральному прокурору, його першому заступнику та заступникам, керівникам обласних та окружних прокуратур, першим заступникам та заступникам керівників обласних прокуратур, керівнику, заступникам керівника, керівникам підрозділів Спеціалізованої антикорупційної прокуратури.
24.          Частина сьома цієї статті у відповідній редакції встановлює, що повноваження прокурорів, передбачені цією статтею, здійснюються виключно на підставах та в межах, передбачених процесуальним законодавством.
25.          За приписами частин третьої-п`ятої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
26.          Отже, закріплені частиною третьою статті 24 Закону № 1697-VII повноваження щодо підписання заступником керівника обласної прокуратури, зокрема, апеляційної скарги повинні реалізовуватись у чітко визначених законом випадках, а саме у разі здійснення прокурором представництва інтересів громадянина або держави в суді.
27.          З матеріалів справи вбачається, що апеляційна скарга в межах цієї справи була подана на виконання прокурором функції щодо представництва інтересів держави в суді у порядку, передбаченому статтею 53 КАС України. Зважаючи на наведене колегія суддів зазначає, що до спірних відносин належить застосовувати норму частини третьої статті 24 Закону № 1697-VII у відповідній редакції.
28.          Натомість суд апеляційної інстанції, керуючись під час розгляду питання про прийнятність апеляційної скарги заступника прокурора Черкаської області положеннями пункту 1 частини першої статті 11 Закону № 1697-VII у відповідній редакції, дійшов помилкового висновку про наявність підстав для повернення прокурору його апеляційної скарги, оскільки зазначена норма визначає коло посадових осіб, уповноважених здійснювати представництво обласної прокуратури у відносинах з органами державної влади та не регламентує питання здійснення прокурором окремих форм представництва інтересів громадянина або держави в суді. З огляду на зазначене суд апеляційної інстанції, хибно застосував до спірних відносин приписи пункту 1 частини першої статті 11 Закону № 1697-VII у відповідній редакції, внаслідок чого зробив необґрунтований висновок про те, що прокурор належно не підтвердив повноваження для здійснення представництва інтересів держави в суді.
29.          Отже, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 24.07.2020, яку подав заступник прокурора Черкаської області, підписала особа, що мала на це відповідні повноваження на підставі приписів частини третьої статті 24 Закону № 1697-VII у відповідній редакції.
30.          Своєю чергою суд апеляційної інстанції під час постановлення ухвали про повернення апеляційної скарги наведених обставин до уваги не взяв, що призвело до порушення норм процесуального права, та, відповідно, ухвалення незаконного судового рішення.
31.          Відповідно до частини першої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
32.          За таких обставин Верховний Суд доходить висновку, що оскільки апеляційний адміністративний суд постановив ухвалу про повернення апеляційної скарги заступника прокурора Черкаської області з порушенням норм процесуального права, означене судове рішення належить скасувати, а справу № 580/1503/20 відповідно до правила частини першої статті 353 КАС України - передати до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
З огляду на те, що Верховний Суд не змінив та не ухвалив нове рішення у справі судові витрати відповідно до приписів статті 139 КАС України не розподіляються.
Керуючись положеннями статей 343, 349, 351, 355, 356 КАС України, Верховний Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу виконувача обов`язків заступника прокурора Черкаської області задовольнити.
Скасувати ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 07.09.2020 у справі №  580/1503/20.
Справу № 580/1503/20 за позовом ОСОБА_1 до Руськополянської сільської ради про визнання незаконним та скасування рішення в частині передати до суду апеляційної інстанції для вирішення питання про відкриття апеляційного провадження.
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач                                                                                А.А. Єзеров

Суддя                                                                                                    В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                    О.П. Стародуб