ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 лютого 2021 року	Львів	Справа № 380/4455/20 пров. № А/857/14395/20	

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді – Іщук Л. П.,
суддів – Онишкевича Т. В., Хобор Р. Б.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Модрицької сільської ради Дрогобицького району Львівської області на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 17 вересня 2020 року, ухвалене головуючим суддею Качур Р. П. у м. Львові, у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Модрицької сільської ради Дрогобицького району Львівської області про визнання протиправними дій, зобов`язання вчинити дії,

                                                        ВСТАНОВИВ:

10.06.2020 ОСОБА_1 звернувся до суду із адміністративним позовом до Модрицької сільської ради Дрогобицького району Львівської області, в якому просить визнати неправомірною відмову відповідача від 04.05.2020, викладену у листі за вих. № 102/02-27, у наданні йому дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки, що перебуває у постійному користуванні загальною площею 9,97 га, що розташована у межах території Модрицької сільської ради згідно з державним актом на право користування землею 1992 року серії Б № 060677, виданим Дережицькою сільською радою та зареєстрованим в Книзі записів державних актів за № 185; зобов`язати відповідача вирішити питання за його заявою (клопотанням) від 14.04.2020 про надання дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки, що перебуває у постійному користуванні загальною площею 9,97 га, що розташована у межах території Модрицької сільської ради, згідно з державним актом на право користування землею 1992 року серії Б            № 060677, виданим Дережицькою сільською радою та зареєстрованим в Книзі записів державних актів за № 185.
На обґрунтування своїх вимог позивач зазначав, що він користується земельною ділянкою площею 9,97 га, що розташована у межах території Модрицької сільської ради, на підставі державного акта на право користування землею 1992 року серії Б № 060677 та має право на встановлення меж вказаної земельної ділянки в натурі, для чого є необхідним розроблення технічної документації із землеустрою. Натомість, відповідач безпідставно відмовив йому в наданні дозволу на виготовлення технічної документації, оскільки передбачений частиною сьомою статті 118 Земельного кодексу України перелік підстав відмови в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою є вичерпним.
Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 17.09.2020 позов задоволено.
Не погодившись із зазначеним судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій покликається на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції та постановити нове судове рішення про відмову в задоволенні позову.
Вимоги апеляційної скарги обґрунтовує тим, що заява позивача про надання дозволу на розроблення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки не була розглянута по суті, з огляду на те, що ОСОБА_1 не додано до заяви необхідних документів в підтвердження правомірності набуття ним права постійного користування земельною ділянкою та документів щодо досвіду роботи у сільському господарстві або наявності освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі.
Позивач подав до суду відзив на апеляційну скаргу, в якому вказує на обґрунтованість рішення суду та просить відмовити в задоволенні апеляційної скарги.
Оскільки апеляційну скаргу подано на рішення суду першої інстанції, яке ухвалено в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін, апеляційний суд відповідно до вимог пункту 3 частини першої статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України розглядає справу в порядку письмового провадження.
Заслухавши доповідь головуючого судді, проаналізувавши матеріали справи, обговоривши доводи апеляційної скарги, апеляційний суд прийшов до висновку, що апеляційну скаргу слід задовольнити з таких підстав.
Судом першої інстанції встановлено та підтверджується матеріалами справи, що у 1992 році Виконавчим комітетом Дережицької сільської ради народних депутатів ОСОБА_1 надано у довічне успадковане володіння земельну ділянку для ведення фермерського господарства площею 9,97 га у межах згідно з планом землекористування на підставі Державного акта на право постійного користування землею серії Б № 060677, зареєстрованого в Книзі записів державних актів на право постійного користування землею за № 185.
Вказана земельна ділянка розташована на території Модрицької сільської ради Дрогобицького району Львівської області.
14.04.2020 позивач звернувся до Модрицької сільської ради із заявою про надання дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки, що перебуває у постійному користуванні загальною площею 9,97 га, що розташована у межах території Модрицької сільської ради, згідно з державним актом на право користування землею серії Б № 060677, виданим 1992 року Дережицькою сільською радою та зареєстрованим в Книзі записів державних актів за № 185.
До заяви додано копії: паспорта та РНОКПП позивача, державного акта на право користування землею серії Б № 060677 від 1992 року; витягу з форми 6-ЗЕМ Модрицької сільської ради.
Листом від 04.05.2020 № 102/02-27 Модрицька сільська рада повідомила позивача, що для розгляду заяви від 14.04.2020 по суті необхідно додати належним чином засвідчені підтверджуючі документи: копії підтверджуючих документів, що посвідчують реєстрацію фермерського господарства; інформацію про реєстрацію фермерського господарства станом на 2020 рік; копію Статуту фермерського господарства. Вказано також, що після отримання таких документів заява буде розглянута по суті з урахуванням вимог чинного законодавства та Модрицькою сільською радою буде прийнято відповідне рішення.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем допущено протиправну бездіяльність щодо нерозгляду заяви позивача та неприйняття відповідного рішення за наслідками такого розгляду, оскільки лист Модрицької сільської ради від 04.05.2020 № 102/02-27 про необхідність подати документи без посилання на будь-які законодавчі норми, які вказують на такий обов`язок позивача, не є рішенням органу місцевого самоврядування.
Апеляційний суд не погоджується з таким висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.
Статтею 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 144 Конституції України встановлено, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.
Частиною першою статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Відповідно до пункту 34 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання регулювання земельних відносин.
Відповідно до статті 1 Закону України «Про землеустрій» проект землеустрою - сукупність економічних, проектних і технічних документів щодо обґрунтування заходів з використання та охорони земель, які передбачається здійснити за таким проектом;
технічна документація із землеустрою - сукупність текстових та графічних матеріалів, що визначають технічний процес проведення заходів з використання та охорони земель без застосування елементів проектування.
Відповідно до статті 25 цього ж Закону документація із землеустрою розробляється у вигляді схеми, проекту, робочого проекту або технічної документації.
Видами документації із землеустрою є, зокрема: проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок; технічна документація із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості).
Таким чином, проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок та технічна документація із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) є різними за своєю суттю документами із землеустрою, не є тотожними за процедурою виконання цієї документації.
Аналогічна правова позиціє викладена Верховним Судом, зокрема, у постанові від 11.12.2019 року у справі № 314/6175/16-а.
Позивач звертався до відповідача саме за отриманням дозволу на розроблення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості). Земельна ділянка площею 9,97 га знаходиться на території Модрицької сільської ради.
Як встановлено судом першої інстанції, право користування земельною ділянкою площею 9,97 га виникло у позивача на підставі державного акта на право користування землею 1992 року серії Б № 060677, виданого Дережицькою сільською радою та зареєстрованого в Книзі записів державних актів за № 185. Тобто, право постійного користування даною земельною ділянкою для ведення фермерського господарства виникло у позивача до 2004 року.
Вказана земельна ділянка не була зареєстрована у Державному земельному кадастрі.
Відповідно до пункту 2 розділу 7 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про державний земельний кадастр» земельні ділянки, право власності (користування) на які виникло до 2004 року, вважаються сформованими незалежно від присвоєння їм кадастрового номера.
У разі якщо відомості про зазначені земельні ділянки не внесені до Державного реєстру земель, їх державна реєстрація здійснюється на підставі технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) або технічної документації із землеустрою щодо інвентаризації земель за заявою їх власників (користувачів земельної ділянки державної чи комунальної власності) або їхніх спадкоємців чи особи, яка подала заяву про визнання спадщини відумерлою, якщо така справа прийнята до провадження судом або іншої, визначеної законом особи. 
Пунктом 10 розділу 7 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про державний земельний кадастр» передбачено, що документи, якими було посвідчено право власності чи право постійного користування земельною ділянкою, видані до набрання чинності цим Законом, є дійсними.
Окрім того, відповідно до частини третьої статті 3 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» речові права на нерухоме майно та їх обтяження, що виникли до 1 січня 2013 року, визнаються дійсними за наявності однієї з таких умов: 1) реєстрація таких прав була проведена відповідно до законодавства, що діяло на момент їх виникнення; 2) на момент виникнення таких прав діяло законодавство, що не передбачало їх обов`язкової реєстрації.
Відповідно до частини першої статті 5 Закону України «Про селянське (фермерське) господарство» (чинного на момент виникнення в позивача права користування спірною земельною ділянкою) громадяни, які виявили бажання вести селянське (фермерське) господарство (включаючи тих, хто переїздить з іншої місцевості), для одержання земельної ділянки у власність або користування, в тому числі в оренду, подають до районної, міської, в адміністративному підпорядкуванні якої є район, Ради народних депутатів за місцем розташування земельної ділянки заяву, підписану головою створюваного селянського (фермерського) господарства.
Частиною першою статті 9 цього ж Закону передбачено, що після одержання Державного акта на право приватної власності на землю, Державного акта на право постійного користування землею або укладення договору на тимчасове користування землею, в тому числі на умовах оренди, селянське (фермерське) господарство підлягає у 30-денний термін державній реєстрації у Раді народних депутатів, що передала у власність чи надала у користування земельну ділянку.
Таким чином, право користування на земельну ділянку для ведення фермерського господарства площею 9,97 га ОСОБА_1 є дійсним, а відповідна земельна ділянка вважається сформованою лише за умови наявності Державного акта на право постійного користування землею та державної реєстрації селянського (фермерського) господарства, що відповідає принципу земельного законодавства - раціонального використання земель, закріпленого статтею 5 Земельного кодексу України.
Відповідно до частини сьомої статті 55 Закону України «Про землеустрій» у разі якщо на підставі технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) передбачається здійснити передачу земельних ділянок державної чи комунальної власності у власність чи користування, така технічна документація розробляється на підставі дозволу, наданого Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органом виконавчої влади, органом місцевого самоврядування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 Земельного кодексу України (у випадках, передбачених законом).
Частиною десятою статті 55 Закону України «Про землеустрій» передбачено, що технічна документація із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) включає, зокрема, рішення Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування про надання дозволу на розроблення технічної документації із землеустрою (у випадках, передбачених законом).
Отже, для реєстрації у Державному земельному кадастрі земельної ділянки, наданої в постійне користування до 2004 року, необхідна технічна документація із землеустрою, дозвіл на розроблення якої в силу частини десятої статті 55 Закону України «Про землеустрій» надається рішенням органу місцевого самоврядування.
Крім того, апеляційний суд звертає увагу, що положення статті 123 Земельного кодексу України визначено порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування, а саме: надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування.
Рішення зазначених органів приймається на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у разі: 1) надання земельної ділянки із зміною її цільового призначення; 2) формування нової земельної ділянки (крім поділу та об`єднання).
Надання у користування земельної ділянки, зареєстрованої в Державному земельному кадастрі відповідно до Закону України «Про Державний земельний кадастр», право власності на яку зареєстровано у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, без зміни її меж та цільового призначення здійснюється без складення документації із землеустрою.
Водночас, відповідно до частини шостої статті 123 Земельного кодексу України надання у користування земельної ділянки в інших випадках здійснюється на підставі технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості). У такому разі розроблення такої документації здійснюється на підставі дозволу, наданого Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування, відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, крім випадків, коли особа, зацікавлена в одержанні земельної ділянки у користування, набуває право замовити розроблення такої документації без надання такого дозволу.
Отже, проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється лише у випадках надання земельної ділянки із зміною її цільового призначення та формування нової земельної ділянки (крім поділу та об`єднання). Якщо земельна ділянка вже була у користуванні і таке користування належним чином підтверджене, то вона вважається сформованою, оскільки визначено її цільове призначення, площу та межі.
Слід зазначити, що Земельним кодексом України не передбачено порядок і строки розгляду заяви про надання дозволу на розроблення технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості).
Покликання позивача на статтю 118 Земельного кодексу України є безпідставним, оскільки норми вказаної статті встановлюють порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами, що не відповідає спірним правовідносинам.
Як встановлено з листа від 04.05.2020 № 102/02-27 за результатами розгляду заяви позивача про надання дозволу на розроблення технічної документації із землеустрою Модрицька сільська рада повідомила про неможливість розгляду заяви по суті, оскільки необхідно додати належним чином засвідчені копії підтверджуючих документів. 
Апеляційний суд погоджується з висновком суду першої інстанції, що у разі надання особою пакету документів, необхідних для отримання дозволу на розроблення проекту технічної документації із землеустрою, з недоліками щодо комплектності, форми чи змісту, відповідний орган має право звернутися до заявника з пропозицією усунути виявлені недоліки. Така дія є правомірним способом поведінки органу і має на меті створення громадянам умов для реалізації їх прав на землю. 
Разом з тим, апеляційний суд не погоджується з висновком суду першої інстанції, що зазначена пропозиція щодо усунення недоліків не є відмовою у наданні дозволу у розумінні статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та що звернення з такою пропозицією не звільняє відповідний орган від обов`язку прийняти рішення щодо надання дозволу (або відмову) в межах встановленого законом строку, оскільки такий строк законом не встановлено.
Що стосується порядку розгляду заяви позивача, слід зазначити, що Модрицькою сільською радою Дрогобицького району Львівської області надано відповідь в межах місячного строку, встановленого Законом України «Про звернення громадян», та повідомлено умови, за наявності яких позивачу може бути надано дозвіл на розроблення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки, тобто відповідачем не було відмовлено у наданні такого дозволу, що відповідно виключало необхідність прийняття рішення в порядку статей 26, 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
Вказані обставини свідчать про необґрунтованість висновку суду першої інстанції про допущену відповідачем протиправну бездіяльність з покликанням на порушення порядку розгляду заяви позивача.
Апеляційний суд вважає за необхідне зазначити, що статтею 55 Конституції України встановлено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, у Рішенні від 14.12.2011 № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, установлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Згідно із частиною першою статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.
Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 01.12.2004 №18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
У постанові Верховного Суду України від 23.05.2017 у справі №800/541/16 підкреслено, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
При цьому, об`єктом судового захисту в адміністративному судочинстві є не будь-який законний інтерес, а інтерес, порушений суб`єктом владних повноважень.
Враховуючи викладене, апеляційний суд приходить до висновку, що надання відповідачем інформації ОСОБА_1 щодо порядку надання дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки за його заявою про надання такого дозволу, яка відповідає вимогам Законів України «Про державний земельний кадастр» та «Про землеустрій», жодним чином не порушує його права на отримання земельної ділянки.
За наведених обставин, судом першої інстанції допущено неповне з`ясування обставин, що мають значення для справи, що призвело до неправильного вирішення справи, що відповідно до пункту 1 частини першої статті 317 Кодексу адміністративного судочинства України є підставою для скасування рішення суду першої інстанції та прийняття постанови про відмову в задоволенні позову.
Керуючись статтями 311, 315, 317, 321, 322, 328 Кодексу адміністративного судочинства України,             

                                                      ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Модрицької сільської ради Дрогобицького району Львівської області задовольнити.
Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 17 вересня 2020 року у справі № 380/4455/20 скасувати та прийняти постанову, якою в задоволенні позову ОСОБА_1 до Модрицької сільської ради Дрогобицького району Львівської області про визнання протиправними дій, зобов`язання вчинити дії відмовити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена, крім випадків, передбачених пунктом 2 частини п`ятої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України. 

Головуючий суддя	 	Л. П. Іщук 	
судді	 	Т. В. Онишкевич 	
 	 	Р. Б. Хобор  	
Повне судове рішення складено 15.02.2021