ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 лютого 2021 року 
м. Київ
справа № 607/2986/17-а
адміністративне провадження № К/9901/15603/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Бучик А.Ю.,
суддів: Мороз Л.Л., Рибачука А.І.
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу      ОСОБА_1 на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від  29 червня 2017 року  (колегія суддів: Макарик В.Я., Большакова О.О., Глушко І.В.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Тернопільської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення,-
УСТАНОВИВ:
06 березня 2017 року позивач - ОСОБА_1 звернувся в суд з позовом до Виконавчого комітету Тернопільської міської ради, в якому просив визнати незаконним та скасувати рішення виконкому Тернопільської міської ради №131 від 22.02.2017 "Про встановлення плати за харчування та порядок нарахування батьківської плати в дошкільних навчальних закладах та навчально-виховних комплексах м. Тернополя".
Постановою Тернопільського міськрайонного суду Тернопільської області від 05 травня 2017 року позов задоволено частково.
Визнано незаконним та скасовано п. 2, 4, 8.6, 10.2 рішення виконавчого комітету Тернопільської міської ради за №131 від 22.02.2017 "Про встановлення плати за харчування та порядок нарахування батьківської плати в дошкільних навчальних закладах та навчально-виховних комплексах м. Тернополя".  В задоволенні решти позовних вимог  відмовлено. 
Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 29 червня 2017 року постанову Тернопільського міськрайонного суду Тернопільської області від 05 травня 2017 року скасовано та прийнято нову постанову, якою в задоволенні позову відмовлено.
Не погоджуючись з постановою суду апеляційної інстанції, позивач, подав  касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить її скасувати та залишити в силі постанову суду першої інстанції.
Касаційна скарга мотивована, тим, що  позивач проживає в с. Гаї Шевченківські Тернопільського району Тернопільської області і його дитина відвідує дошкільний навчальний заклад м. Тернополя.  Вважає, що оскаржуване рішенням виконавчого комітету Тернопільської міськради має дискримінаційні ознаки, встановивши різну вартість харчування дітей в дошкільних начальних закладах та навчально-виховних комплексах м. Тернополя, поклавши в основу застосування пільги виключно факт реєстрації (проживання) дитини в певній місцевості. Вважає, що наказами Управління освіти і науки Тернопільської міської ради знівельовано гарантоване ч. 3 ст. 53 Конституції України право на доступність та безоплатність дошкільної освіти. Встановивши плату за здобуття дошкільної освіти дітьми, що не зареєстровані безпосередньо у м. Тернополі, порушено також Закон України «Про дошкільну освіту», «Про охорону дитинства», запроваджено дискримінацію за ознакою місця реєстрації. 
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 14 вересня 2017 року відкрито касаційне провадження.
Заперечення на касаційну скаргу до суду не подано.
Справу передано до Верховного Суду.
У зв`язку із відсутністю клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю, ця справа розглядається в порядку письмового провадження.
Заслухавши доповідь судді, обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судом  норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню з огляду на наступне.
Судами  встановлено, що ОСОБА_1 , та його діти - син ОСОБА_2 , 2009 року народження, і син ОСОБА_3 , 2011 року народження зареєстровані та  проживають по АДРЕСА_1 , що підтверджується  довідкою  виконавчого комітету  Гаї -Шевченківської сільської ради Тернопільського району від 03 квітня 2017 року за вих. № 329.
ОСОБА_3 , 2011 року народження відвідує старшу групу № 2 Тернопільського ДНЗ №25, що підтверджується довідкою за вих. № 21 від 23.01.2011.
22.02.2017  виконавчим комітетом Тернопільської міської ради, на виконання ст. 93 Бюджетного кодексу України, Законів України "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України" від 24.12.2015 року, "Про дошкільну освіту", "Про Державний бюджет України на 2017 рік", "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про охорону дитинства", керуючись наказом МОН України від 21.11.2002 за № 667 "Про затвердження Порядку встановлення плати для батьків за перебування дітей у державних і комунальних дошкільних та інтернатних навчальних закладах" з метою забезпечення дітей дошкільного віку повноцінним збалансованим харчуванням було прийняте рішення за №131 "Про встановлення плати за харчування та порядок нарахування батьківської плати в дошкільних навчальних закладах та навчально-виховних комплексах м. Тернополя".
За змістом даного рішення відповідач вирішив наступне:
1.Встановити з 01.03.2017 року плату за харчування дітей в дошкільних навчальних закладах та навчально-виховних комплексах м. Тернополя на одну дитину в день:
- 18 грн. 50 коп. в  молодших групах з терміном перебуванням дітей 10 год. 30 хв., 12 годин;
- 19 грн. 50 коп. в  молодших групах з цілодобовим перебуванням дітей;
- 22 грн. 00 коп. в дошкільних групах з терміном перебування дітей 10 год. 30 хв., 12 годин;
- 23 грн. 00 коп. в дошкільних групах з цілодобовим перебуванням дітей.
2.Для дітей, які проживають у м. Тернополі і виховуються у дошкільних навчальних закладах та навчально-виховних комплексах встановити батьківську плату на одну дитину в день:
- 11 грн. 50 коп. в  молодших групах з терміном перебуванням дітей 10 год. 30хв., 12 годин;
- 12 грн. 10 коп. в  молодших групах з цілодобовим перебуванням дітей;
- 14 грн. 00 коп. в дошкільних групах з терміном перебування дітей 10 год. 30 хв., 12 годин;
- 14 грн. 60 коп. в дошкільних групах з цілодобовим перебуванням дітей.
3.Для дітей з сімей, які належать до інших територіальних громад встановити батьківську плату за харчування згідно з п.1 даного рішення.
4.Встановити, що пільгові умови передбачені п.2 даного рішення поширюються на дітей, які виховуються в дошкільних навчальних закладах м. Тернополя, але проживають за межами міста Тернополя, тільки за наявності відповідної угоди про здійснення міжбюджетних трансфертів між Тернопільською міською радою та об`єднаною територіальною громадою чи органом місцевого самоврядування.
Пунктом 5, 6 визначено категорії дітей, яких звільнено  від плати за харчування. 
Пунктом 8 вказаного рішення встановлено, що перелік документів для оформлення пільг на харчування у дошкільних навчальних закладах.
Зокрема пунктом 8.6 встановлено: для дітей пільгової категорії зазначеної у п.2, п.4 даного рішення:
- заява одного з батьків;
- копія свідоцтво про народження;
- документ, що посвідчує проживання (реєстрацію) (довідка про реєстрацію (перебування), або довідка про склад сім`ї, видана житлово-комунальними організаціями (територіальною громадою)
10.У літній оздоровчий період (з 01 червня по 31 серпня) збільшити батьківську плату на 10 відсотків.
Пунктом 10.2 оскаржуваного рішення встановлено у літній оздоровчий період батьківську плату за харчування однієї дитини в день пільгової категорії зазначеної у п. 2, 4 даного рішення:
-12 грн. 66 коп. в І молодших групах з терміном перебуванням дітей 10 год. 30 хв., 12 годин;
- 13 грн. 30 коп. в І молодших групах з цілодобовим перебуванням дітей;
- 15 грн. 40 коп. в дошкільних групах з терміном перебування дітей 10 год. 30 хв., 12 годин;
- 16 грн. 06коп. в дошкільних групах з цілодобовим перебуванням дітей.
На підставі вказаного рішення  24.02.2017  начальником управління освіти та науки Тернопільської міської ради видано наказ №94 "Про встановлення плати за харчування та порядок нарахування батьківської плати в дошкільних навчальних закладах та навчально-виховних комплексах", із доповненням від 15.03.2017.
Вважаючи вказане рішення таким, що  має дискримінаційні ознаки за прив"язкою до місця реєстрації, позивач звернувся до суду з вказаним позовом.
Задовольняючи позов частково, суд першої інстанції дійшов висновку, що пункти  2, 4, 8.6, 10.2 рішення виконавчого комітету Тернопільської міської ради за 131 від 22.02.2017 року "Про встановлення плати за харчування та порядок нарахування батьківської плати в дошкільних навчальних закладах та навчально виховних комплексах м. Тернополя" є  такими, що порушують права дітей, котрі відвідують ДНЗ та НВК, проте не мають місця проживання у м. Тернополі, передбачені ст. 14 та ст. 1 протоколу 12 Конвенції, за ознакою дискримінації місця проживання. Вважає, що   позивач та його дитина, як і інші діти, котрі відвідують ДНЗ та НВК м. Тернополя, проте в Тернополі не живуть, і їх батьки, зазнали непрямої дискримінації    - склалася ситуація, за якої внаслідок реалізації та застосування положень спірного рішення ВК ТМР для позивача    та його дитини виникли менш сприятливі умови та становище порівняно    з дітьми та їх батьками, мешканцями м. Тернополя.
Скасовуючи постанову суду першої інстанції та відмовляючи в задоволенні позову, апеляційний суд виходив з того, що харчування дітей в садочках є виконанням органами місцевого самоврядування своїх повноважень у сфері забезпечення дітей достатнім, високоякісним дитячим харчуванням з метою реалізації конституційних прав дитини на достатній життєвий рівень, охорону здоров`я і життя. Встановлення пільгових цін для окремих категорій дітей відбувається в межах повноважень, наданих органу місцевого самоврядування та враховуючи бюджетне законодавство.
Дослідивши спірні правовідносини колегія суддів зазначає наступне.
Частина 2 статті 53 Конституції України гарантує, що держава забезпечує доступність і безоплатність дошкільної, повної загальної середньої, професійно-технічної, вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах.
Право на освіту гарантується кожній людині на принципах рівності, визначених статтею 24 Конституції України. Визнання права кожної людини на освіту відповідає, зокрема, Загальній декларації прав людини (стаття 26), Міжнародному пакту про економічні, соціальні та культурні права (стаття 13).
Дошкільна освіта в Україні здійснюється згідно з Законами України "Про освіту", "Про дошкільну освіту", Закону України «Про охорону дитинства», іншими нормативно-правовими актами, якими, зокрема, вирішуються питання створення мережі навчальних закладів освіти, їх фінансування.
Відповідно до ч. 2, 5 статті 35 Закону України "Про дошкільну освіту" організація та відповідальність за харчування дітей у державних і комунальних закладах дошкільної освіти покладаються на Раду міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київську та Севастопольську міські державні адміністрації, районні державні адміністрації, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері освіти, інші центральні органи виконавчої влади, яким підпорядковані заклади дошкільної освіти, органи місцевого самоврядування, а також на керівників закладів дошкільної освіти.
Батьки або особи, які їх замінюють, вносять плату за харчування дітей у державному та комунальному закладі дошкільної освіти у розмірах, визначених органами місцевого самоврядування або відповідними органами управління.
Пільгові умови оплати харчування дітей у закладах дошкільної освіти для багатодітних та малозабезпечених сімей та інших категорій, які потребують соціальної підтримки, надаються за рішенням органу місцевого самоврядування за рахунок коштів місцевого бюджету.
Від плати за харчування дитини звільняються батьки або особи, які їх замінюють, у сім`ях, у яких сукупний дохід на кожного члена сім`ї за попередній квартал не перевищував рівня забезпечення прожиткового мінімуму (гарантованого мінімуму), який щороку встановлюється законом про Державний бюджет України для визначення права на звільнення від плати за харчування дитини у державних і комунальних закладах дошкільної освіти. За харчування дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, плата не справляється.
Пунктом 2.1. Порядку встановлення плати для батьків за перебування дітей у державних і комунальних дошкільних та інтернатних навчальних закладах, який затверджено наказом Міністерства освіти і науки України № 667 від 21 листопада 2002 року встановлено, що відповідно до статті 35 Закону України "Про дошкільну освіту" батьки або особи, які їх замінюють, вносять плату за харчування дітей у державному та комунальному дошкільному навчальному закладі в розмірах, визначених місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування або підприємствами, організаціями та установами, які перебувають у державній (комунальній) власності і мають у своєму підпорядкуванні дошкільні навчальні заклади.
Отже, плата за харчування в дошкільних навчальних закладах є складовою частиною організації отримання дошкільної освіти.
Частиною 2 статті 28 Закону України «Про дошкільну освіту» передбачено, що дитина має гарантоване державою право на безоплатну дошкільну освіту в державних і комунальних закладах освіти.
Згідно з частиною 2 статті 19 Закону України «Про охорону дитинства» держава гарантує доступність і безоплатність дошкільної, повної загальної середньої, професійно-технічної, вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах.
Отже, дошкільний навчальний заклад перебуває у комунальній власності, щодо якого орган місцевого самоврядування здійснює власні (самоврядні) повноваження, зокрема, щодо управління, і делеговані повноваження щодо забезпечення доступності і безоплатності освіти.
З аналізу наведених правових положень вбачається, що право на освіту гарантується та забезпечується за принципом «доступності» та «безоплатності».
Зміст оскаржуваного рішення виконкому свідчить про те, що виконком Тернопільської міської ради самостійно на своїй території врегулював питання фінансування права на отримання дошкільної освіти, встановивши плату за відвідування закладу освіти саме дітьми, що не зареєстровані у місті Тернополі. Отже, в даному разі йдеться про належність забезпечення органом місцевого самоврядування права на доступність та рівність дошкільної освіти.
Конституційний Суд України у справі про офіційне тлумачення положень частини 3 статті 53 Конституції України (справа про доступність і безоплатність освіти, рішення 5-рп/2004 від 04.03.2004), роз`яснив, що слід розуміти під цими поняттям.
При тлумаченні терміна "доступність" стосовно освіти в державних і комунальних навчальних закладах слід виходити із граматичного визначення слова "доступність" як "доступ для всіх отримати, користуватись, придбати щось", "відповідність силам, здібностям, можливостям кого-небудь".
Системний аналіз положень Конституції України, в яких вживається термін "доступність", дає підстави для висновку, що поняття "доступність освіти" у частині третій статті 53 Конституції України означає створення державою можливостей для реалізації права людини на освіту. При цьому необхідно зазначити, що доступність дошкільної і загальної середньої освіти є гарантією права кожного на здобуття такої освіти, якому кореспондує обов`язок держави забезпечити реалізацію цього права. Доступність вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах полягає у створенні державою відповідних умов для їх функціонування і розвитку, за яких особа змогла б реалізувати своє право на здобуття вищої освіти на основі конкурсного відбору, з урахуванням своїх здібностей та інтересів у вільному виборі типу вищого навчального закладу, напряму підготовки і спеціальності, профілю навчання.
Таким чином, виходячи із змісту поняття "доступність", яке вживається у положеннях Основного Закону України, відповідних законах про освіту, інших нормативно-правових актах, Конституційний Суд України вважає, що доступність освіти за конституційно-правовим смислом необхідно розуміти так, що нікому не може бути відмовлено у праві на освіту, і держава має створити можливості реалізувати це право.
Суд не погоджується з висновками суду апеляційної інстанції, що харчування  дошкільної освіти повинен забезпечувати той орган місцевого самоврядування, на території якого зареєстрована дитина або батьки, на яких також покладається обов`язок забезпечити дитині отримання дошкільної освіти, що реалізується шляхом  укладення угоди про міжбюджетний трансферт між Тернопільською міською радою та територіальною громадою чи органом місцевого самоврядування, якою охоплено видатки на надання послуг у сфері дошкільної освіти. 
Частиною 2 статті 11 Закону України «Про дошкільну освіту» передбачено, що заклад дошкільної освіти задовольняє потреби громадян відповідної території в здобутті дошкільної освіти.
Згідно п. 1.1, 1.2 Інструкції з організації харчування дітей у дошкільних навчальних закладах, затвердженої Наказ Міністерства освіти і науки України,                                       Міністерства охорони  здоров`я України від 17.04.2006  N 298/227 раціональний режим харчування, збалансованість раціону є основними умовами  для  підвищення  опору  дитячого  організму  до захворювань,   для   нормального   росту  і  розвитку  дітей,  які виховуються у дошкільних навчальних закладах. 
Режим харчування залежить від режиму роботи  дошкільного навчального  закладу  і   затверджується    керівником    закладу. Їжу необхідно  видавати   дітям   у   суворо    визначений    час, чотири-п`ять разів на добу, з інтервалами у 3-4 години.  Для груп,  які  працюють  менше  шести   годин,   організація харчування,  його форми і кратність визначаються за домовленістю з батьками чи особами,  які їх замінюють.  Діти,  які перебувають  у  закладі більше 4 годин, обов`язково забезпечуються харчуванням.  При  цьому  режим  харчування  може  бути  одно- або дворазовий з інтервалами між прийомами їжі не більше 3-4 годин. Це може бути сніданок або обід, а також сніданок і обід.
Отже, відвідування дошкільного навчального закладу протягом дня безумовно передбачає забезпечення дітей харчуванням, відтак, є складовою права на дошкільну освіту, що повинно забезпечуватись принципом доступності.
Статтею 32 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад віднесено, зокрема, забезпечення в межах наданих повноважень доступності і безоплатності освіти на відповідній території.
Адреса, за якою зареєстровані діти ОСОБА_1 не відноситься до території обслуговування дошкільного навчального закладу м. Тернополя, який вони відвідують. 
Таким чином, за умови, коли дітям  забезпечено доступність отримання освіти в дошкільному навчальному закладі м. Тернополя, на орган місцевого самоврядування, якому підпорядкований цей заклад, покладається одночасно обов`язок щодо забезпечення рівності  її отримання, незалежно від місця реєстрації дитини.
Тому безпідставним є перекладання обов`язку забезпечити доступність дошкільної освіти одним органом місцевого самоврядування, якому територіально підвідомчий ДНЗ, на інший орган місцевого самоврядування, з причин місця реєстрації дитини.
У згадуваному вище рішенні Конституційного Суду України (справа про доступність і безоплатність освіти) рішення 5-рп/2004 від 04.03.2004, Суд зазначив, що безоплатність здобуття громадянами освіти забезпечується фінансуванням навчальних закладів цих форм власності за рахунок державних і місцевих бюджетних асигнувань згідно з визначеними законами та іншими правовими актами нормативами їх фінансового і матеріально-технічного забезпечення, що, однак, не виключає можливості фінансування галузі освіти за рахунок розвитку позабюджетних механізмів залучення додаткових коштів, як це визначено законодавством про освіту.
Крім того, колегія суддів зауважує, що в основу оскаржуваного  рішення не покладено будь-яких бюджетних розрахунків на підтвердження неможливості утримання Тернопільською міською радою дошкільних навчальних закладів.
Отже, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що рішення виконкому Тернопільської міської ради №131 від 22.02.2017 "Про встановлення плати за харчування та порядок нарахування батьківської плати в дошкільних навчальних закладах та навчально-виховних комплексах м. Тернополя" підлягає скасуванню.
Відповідно до статті 352 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX) суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
Керуючись ст.ст. 345, 349, 352, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу   ОСОБА_1 задовольнити.
Постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 29 червня 2017 року  скасувати.
Постанову Тернопільського міськрайонного суду Тернопільської області від 05 травня 2017 року залишити в силі.
Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                              А. Ю. Бучик

Судді:                                                                                                             Л.Л. Мороз

                                                                                                    А.І Рибачук