ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 січня 2021 року 
м. Київ
справа № 640/15963/20
адміністративне провадження № К/9901/29840/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Білак М.В., 
суддів Губської О.А., Жука А.В., 
розглянув у порядку письмового провадження справу
за касаційною скаргою ОСОБА_1 
на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 липня 2020 року (у складі судді Пащенко К.С.)
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 жовтня 2020 року (колегія суддів у складі головуючого судді Костюк Л.О., суддів: Бужак Н.П., Кобаля М.І.)
в справі №640/15963/20
за позовом ОСОБА_1 
до прокуратури Полтавської області
про визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень щодо розгляду звернення протиправною та зобов`язання вчинити певні дії з відшкодування моральної шкоди.
I. ПРОЦЕДУРА
1.  ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до прокуратури Полтавської області, в якому просив суд: 
- визнати бездіяльність суб`єкта владних повноважень - прокуратури Полтавської області щодо розгляду звернення від 31 жовтня 2019 року позивача, ОСОБА_1 протиправною;
- зобов`язати суб`єкта владних повноважень - прокуратуру Полтавської області в строки, встановлені статтею 20 Закону України «Про звернення громадян» розглянути по суті звернення позивача від 31 жовтня 2019 року щодо неефективності досудового розслідування по кримінальному провадженню №12013180330000025 від 8 січня 2013 року за фактом безвісного зникнення ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , що надійшло в прокуратуру Полтавської області із Генеральної прокуратури України (лист від 2 грудня 2019 року за №04/2/5/-р-19, та прийняти повноважними особами, якими є: керівник обласної прокуратури, його перший заступник та заступник, рішення, вмотивовану постанову з урахуванням доводів позивача, викладених у зверненні від 31 жовтня 2019 року, доручити здійснення досудового розслідування цього кримінального провадження іншому органу досудового розслідування, про що повідомити заявника (позивача) у встановлений законом строк;
- стягнути з розрахункового рахунку Державного казначейства України на користь ОСОБА_1 грошову компенсацію в сумі 350000 грн на відшкодування моральної шкоди, заподіяної протиправною бездіяльністю суб`єкта владних повноважень - прокуратурою Полтавської області.
2. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 липня 2020 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 жовтня 2020 року, відмовлено у відкритті провадження у справі та роз`яснено позивачу його право на звернення з указаними позовними вимогами до відповідного місцевого загального суду.
3. У поданій касаційній скарзі ОСОБА_1 із посиланням на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права, просив скасувати оскаржувані судові рішення і направити справу на розгляд до суду першої інстанції.
4. Ухвалою Верховного Суду від 7 грудня 2020 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
II. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ.
5. Відмовляючи у відкритті провадження в справі, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що цей спір не є адміністративним, не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства відповідно до правових позицій, викладених в постановах Верховного Суду.
III. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
6.  ОСОБА_1 у своїй касаційній скарзі зазначає, що в порушення статей 2, 242 КАС України суддя Окружного адміністративного суду при вирішенні питання про відкриття провадження у цій справі не був справедливим і неупередженим, встановлюючи фактичні обставини справи і визначені до них правовідносини, що призвело до неправильного вирішення питання та ухвалення незаконного рішення про відмову у відкритті провадження у справі.
7. Звертає увагу, що суддя окружного адміністративного суду, змінивши суть спору, незаконно відмовив йому в доступі до правосуддя. В контексті цього зауваження позивач стверджує, що в тексті його позовної заяви немає посилання на те, що бездіяльність суб`єкта владних повноважень полягає у неприйнятті рішення про передачу кримінального провадження іншому органу досудового розслідування. Натомість бездіяльність прокуратури Полтавської області, полягає у нерозгляді по суті його звернення від 31 жовтня 2019 року повноважними особами, до компетенції яких віднесено прийняття такого рішення.
8. Позивач наголошує, що суддя окружного адміністративного суду не звернув увагу на висновки Великої Палати Верховного Суду в справі №819/362/16 та не з`ясував, у зв`язку з чим виник спір та за захистом яких прав позивач звернувся до адміністративного суду.
9. Зазначений спір, звертає увагу позивач, із прокуратурою Полтавської області виник через нерозгляд повноважними особами, якими в прокуратурі Полтавської області є: прокурор області, його перший заступник та заступник, його звернення від 31 жовтня 2019 року, що надійшло з Генеральної прокуратури України щодо неефективності досудового розслідування кримінального провадження по факту безвісного зникнення ОСОБА_2 , цей спір не є спором про підслідність, який урегульовано КПК України.
10.          Позивач вважає, що відповідно до статті 36 КПК України керівник обласної прокуратури, його перший заступник та заступник виконують владно-розпорядчі (управлінські) функції, про що свідчить право цих осіб виходити за межі підслідності, встановленої Законом (стаття 216 КПК України) при дорученні здійснення досудового розслідування будь-якого кримінального правопорушення іншому органу досудового розслідування.
11.          Водночас КПК України не встановлює порядок і строки оскарження бездіяльності посадових осіб прокурора області, його першого заступника та заступника при розгляді звернень (скарг) щодо неефективності досудового розслідування, тому суд першої інстанції помилково дійшов висновку, що цей спір підлягає вирішенню в порядку кримінального процесуального судочинства, а апеляційний суд погодився з цим.
12.          Позивач не погоджується з висновками судів, які, враховуючи, що його вимоги стосуються зобов`язання прокуратури Полтавської області розглянути звернення ОСОБА_1 та прийняти рішення про доручення здійснення досудового розслідування іншому органу досудового розслідування, зробили висновок, що це виходить за межі відносин щодо розгляду скарг у порядку Закону України «Про звернення громадян», а отже такі вимоги підлягають розгляду у порядку, встановленому КПК України.
13.          Також позивач звертає увагу, що суд апеляційної інстанції в порушення норм процесуального права, зазначених в статті 322 КАС України, в оскаржуваній постанові не навів жодного мотиву відхилення його аргументів щодо відсутності підстав для розгляду позову за правилами кримінального судочинства, викладених в апеляційній скарзі.
IV. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
14.          Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, вважає за необхідне зазначити таке.
15.          Як убачається з матеріалів справи та зазначалось, оскаржуваною ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 липня 2020 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 жовтня 2020 року, відмовлено у відкритті провадження у справі з тих підстав, що цей спір не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства. Такі висновки судів ґрунтуються на правових позиціях, зокрема, Великої Палати Верховного Суду, що викладені в її постановах від 21 листопада 2018 року (справа №826/2004/18), 10 квітня 2019 року (справа №808/390/18).
16.          Так, Велика Палата Верховного Суду, розглядаючи справу №826/2004/18 про зобов`язання Генерального прокурора України здійснити свої повноваження відповідно до частини п`ятої статті 218 КПК України та передати справу для досудового розслідування до Національного антикорупційного бюро України, зробила такі висновки.
17.          Частиною другою статті 55 Конституції України передбачено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
18.          Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи (частина третя статті 124 Основного Закону).
19.          Юрисдикцію та повноваження адміністративних судів, порядок здійснення судочинства в адміністративних судах визначає КАС України.
20.          Згідно з частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
21.          Пункти 1-3 частини першої статті 4 КАС України адміністративною справою визначають переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому:
хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або
хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або
хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи;
а адміністративним судом - суд, до компетенції якого цим Кодексом віднесено розгляд і вирішення адміністративних справ.
22.          За правилами пункту 1 частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
23.          Юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи, що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства (пункт 2 частини другої статті 19 КАС)
24.          Завданнями кримінального провадження відповідно до частини першої статті 2 КПК України є захист особи, суспільства та держави від кримінальних правопорушень, охорона прав, свобод та законних інтересів учасників кримінального провадження, а також забезпечення швидкого, повного та неупередженого розслідування і судового розгляду з тим, щоб кожний, хто вчинив кримінальне правопорушення, був притягнутий до відповідальності в міру своєї вини, жоден невинуватий не був обвинувачений або засуджений, жодна особа не була піддана необґрунтованому процесуальному примусу і щоб до кожного учасника кримінального провадження була застосована належна правова процедура.
25.          Порядок кримінального провадження на території України визначається лише кримінальним процесуальним законодавством України (частина перша статті 1 КПК України).
26.          Пунктом 5 частини першої статі 3 КПК України досудове розслідування визначено як стадію кримінального провадження, яка починається з моменту внесення відомостей про кримінальне правопорушення до Єдиного реєстру досудових розслідувань і закінчується закриттям кримінального провадження або направленням до суду обвинувального акта, клопотання про застосування примусових заходів медичного або виховного характеру, клопотання про звільнення особи від кримінальної відповідальності.
27.          За правилами статті 218 КПК України досудове розслідування здійснюється слідчим того органу досудового розслідування, під юрисдикцією якого знаходиться місце вчинення кримінального правопорушення. Якщо слідчому із заяви, повідомлення або інших джерел стало відомо про обставини, які можуть свідчити про кримінальне правопорушення, розслідування якого не віднесене до його компетенції, він проводить розслідування доти, доки прокурор не визначить іншу підслідність. Спори про підслідність вирішує керівник органу прокуратури вищого рівня. Спір про підслідність у кримінальному провадженні, яке може належати до підслідності Національного антикорупційного бюро України, вирішує Генеральний прокурор або його заступник.
28.          Порядок оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів досудового розслідування чи прокурора під час досудового розслідування встановлено статтями 303, 314-316 КПК.
29.          У Рішенні Конституційного Суду України від 23 травня 2001 року №6рп/2001 роз`яснено, що кримінальне судочинство - це врегульований нормами Кримінально-процесуального кодексу України порядок діяльності органів дізнання, попереднього слідства, прокуратури і суду (судді) щодо порушення, розслідування, розгляду та вирішення кримінальних справ, а також діяльність інших учасників кримінального процесу - підозрюваних, обвинувачених, підсудних, потерпілих, цивільних позивачів і відповідачів, їх представників та інших осіб з метою захисту своїх конституційних прав, свобод і законних інтересів. Захист прав і свобод людини не може бути надійним без надання їй можливості під час розслідування кримінальної справи оскаржити до суду окремі процесуальні акти, дії чи бездіяльність органів дізнання, попереднього слідства та прокуратури. Але таке оскарження може здійснюватися в порядку, встановленому згаданим вище Кодексом, оскільки діяльність посадових осіб, як і діяльність суду, має свої особливості та не належить до управлінської сфери. Із цього слідує, що органи дізнання, слідства та прокуратури під час здійснення ними досудового розслідування виконують не владні управлінські функції, а владні процесуальні функції. Такі дії не є способом реалізації посадовими особами органів прокуратури та досудового розслідування своїх владних управлінських функцій, а є наслідком виконання ними функцій, обумовлених завданнями кримінального судочинства.
30.          Таким чином, прокурори під час вчинення діянь, пов`язаних із досудовим розслідуванням злочинів, зокрема й при вирішенні питань щодо підслідності у кримінальних провадженнях, не здійснюють публічно-владних управлінських функцій, отже, оскарження таких діянь має відбуватися виключно за правилами, встановленими КПК України.
31.          Як неодноразово вказувала Велика Палата Верховного Суду в своїх рішеннях, під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин (зокрема, постанова від 3 липня 2018 року в справі №826/27224/15).
32.          Як убачається з матеріалів справи, спір у ній виник між ОСОБА_1 та прокуратурою Полтавської області, яка, як вважає позивач, вчиняє протиправну бездіяльність - не розглядає його звернення від 31 жовтня 2019 року та не приймає відповідне рішення.
33.          У зазначеному зверненні до Генеральної прокуратури України (в подальшому переадресоване до прокуратури Полтавської області за належністю) позивач просив Офіс Генерального прокурора України прийняти до розгляду його скаргу на неефективність досудового слідства. Відповідно до повноважень, визначених частинами четвертою та п`ятою статті 36 КПК України позивач просив доручити здійснення досудового розслідування кримінального провадження по факту безвісного зникнення ОСОБА_2 іншому органу досудового розслідування, у зв`язку з неефективністю досудового розслідування, що проводиться слідчим підрозділом поліції з 8 січня 2013 року.
34.          Таким чином, зміст прохальної частини вказаного звернення, а також позовні вимоги, заявлені позивачем, зокрема, щодо зобов`язання суб`єкта владних повноважень - прокуратури Полтавської області розглянути по суті звернення позивача від 31 жовтня 2019 року та прийняти повноважними особами рішення, вмотивовану постанову з урахуванням доводів позивача, викладених у зверненні від 31 жовтня 2019 року, доручити здійснення досудового розслідування цього кримінального провадження іншому органу досудового розслідування, дає підстави для висновку, що спірні правовідносини між сторонами виникли не у зв`язку з нерозглядом відповідачем звернення позивача, а у зв`язку з невинесенням прокурором вмотивованої постанови про доручення здійснення досудового розслідування кримінального провадження по факту безвісного зникнення ОСОБА_2 іншому органу досудового розслідування. 
35.          Тобто цей позов спрямований на спонукання органів прокуратури прийняти рішення про доручення здійснення досудового розслідування кримінального провадження №12013180330000025 від 8 січня 2013 року по факту безвісного зникнення ОСОБА_2 іншому органу досудового розслідування, у зв`язку з неефективністю досудового розслідування, що проводиться слідчим підрозділом поліції.
36.          Закон України «Про звернення громадян» регулює питання практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією України права вносити в органи державної влади, об`єднання громадян відповідно до їх статуту пропозиції про поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів. Закон забезпечує громадянам України можливості для участі в управлінні державними і громадськими справами, для впливу на поліпшення роботи органів державної влади і місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, для відстоювання своїх прав і законних інтересів та відновлення їх у разі порушення.
37.          Відповідно до статті 12 Закону України «Про звернення громадян» (сфера його застосування) дія цього Закону не поширюється на порядок розгляду заяв і скарг громадян, встановлений кримінальним процесуальним, цивільно-процесуальним, трудовим законодавством, законодавством про захист економічної конкуренції, законами України "Про судоустрій і статус суддів" та "Про доступ до судових рішень", Кодексом адміністративного судочинства України, законами України "Про запобігання корупції", "Про виконавче провадження".
38.          Отже, оскільки спір у цій справі виник у зв`язку з протиправною, на думку ОСОБА_1 , бездіяльністю посадових та службових осіб органів прокуратури, вчинених або не вчинених останніми у рамках кримінального провадження №12013180330000025 від 8 січня 2013 року, перевірка правомірності таких діянь з огляду на положення пункту 2 частини другої статті 19 КАС України та статті 12 Закону України «Про звернення громадян» знаходиться поза межами юрисдикції адміністративного суду, адже їх оскарження має здійснюватися у порядку, встановленому КПК України, про що обґрунтовано зазначено судами попередніх інстанцій.
39.          Пунктом 1 частини першої статті 170 КАС України визначено, що суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
40.          За таких обставин, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, дійшов законного та обґрунтованого висновку про відмову у відкритті провадження у справі.
41.          Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій.
42.          Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
43.          З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341, 345, 350, 356 КАС України, Верховний Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1  залишити без задоволення, а ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 липня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 жовтня 2020 року у справі №640/15963/20 - без змін.
Постанова набирає законної сили з моменту її підписання суддями, є остаточною та не може бути оскаржена.
Судді	М.В. Білак  О.А. Губська  А.В. Жук