П О С Т А Н О В А 

ІМЕНЕМ  УКРАЇНИ
         
16 грудня 2020 року
м. Київ
Справа № 9901/276/20
Провадження № 11-359заі20
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Прокопенка О. Б., 
суддів Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Катеринчук Л. Й., Князєва В. С., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Пількова К. М., Пророка В. В., Рогач Л. І., Сімоненко В. М., Ткача І. В., Штелик С. П.
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Переяславської міської ради (далі - Міськрада) на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 7 жовтня 2020 року у справі за позовом Міськради до Верховної Ради України (далі - ВРУ) про визнання постанови протиправною та нечинною в частині,
УСТАНОВИЛА:
У вересні 2020 року Міськрада звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з адміністративним позовом до ВРУ, у якому просить визнати протиправною та нечинною Постанову ВРУ від 17 липня 2020 року № 807-ІХ «Про утворення та ліквідацію районів» (далі - Постанова ВРУ) в частині, що стосується інтересів позивача, а саме визнати протиправним та нечинним абзац другий підпункту 10 пункту 1 про утворення у Київській області Бориспільського району (з адміністративним центром у місті Бориспіль) у складі територій Бориспільської міської, Вороньківської сільської, Гірської сільської, Дівичківської сільської, Золочівської сільської, Переяславської міської, Пристоличної сільської, Студениківської сільської, Ташанської сільської, Циблівської сільської, Яготинської міської територіальних громад, затверджених Кабінетом Міністрів України.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що ВРУ не дотримано пропорційності, балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія), оскільки такий акт ВРУ вчинений лише в інтересах одного населеного пункту - м. Бориспіль без урахування інтересу громади Переяслава, значної кількості сусідніх населених пунктів та району в цілому, ухвалений в порушення вимог Закону України від 5 лютого 2015 року № 156-VІІІ «Про засади державної регіональної політики» та прийнятих на його виконання підзаконних нормативно-правових актів, а також відповідних методичних рекомендацій, що разом регламентують завдання, принципи та пріоритети регіональної політики і процедури їх реалізації.
Міськрада стверджує, що прийняття оскаржуваної постанови відповідача без створення Переяславського району обєктивно приводить до несприятливих наслідків для мешканців Переяславської громади, значної кількості сусідніх населених пунктів та району, який заплановано створити, ускладнюють вирішення завдань, які ставить перед собою адміністративна реформа. Тому ВРУ прийнято протиправний, на переконання позивача, акт, який має бути визнано нечинним у частині, що стосується інтересів позивача.
Позивач також вказує, що згідно з пунктом 13 частини першої статті 92 Конституції України територіальний устрій України визначається виключно законами України, що є однією з важливих гарантій єдності і цілісності державної території України, а не постановами ВРУ. При цьому в оскаржуваній Постанові ВРУ не зазначено жодного положення Закону, на підставі якого її прийнято.
Міськрада вважає, що поданий Кабінетом Міністрів України 15 червня 2020 року до ВРУ проект постанови про утворення та лаквідацію районів не відповідав вимогам статей 90 та 91 Регламенту ВРУ, затвердженого Законом України від 10 лютого 2010 року № 1861-VІ,і у прийнятті його на реєєстрацію мало бути відмовлено.
Крім того, позивач зазначає, що статтею 11 Європейської хартії місцевого самоврядування від 15 жовтня 1985 року, ратифікованою Україною 15 липня 1997 року № 452/97-ВР (дата набрання чинності для України - 1 січня 1998 року), передбачено правовий захист місцевого самоврядування. Органи місцевого самоврядування мають право використовувати засоби правового захисту для забезпечення вільного здійснення своїх повноважень і поважання принципів місцевого самоврядування, які утілені в конституції чи національному законодавстві. При цьому відповідно до статті 5 Європейської хартії зміни територіальних кордонів органів місцевого самоврядування не можуть здійснюватися без попереднього з`ясування думки відповідних місцевих громад, можливо шляхом проведення референдуму, якщо це дозволяється законом.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 7 жовтня                  2020 року закрив провадження у справі за цим позовом на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), оскільки справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
За висновками цього суду, оскільки позивач насамперед оскаржує Постанову ВРУ з підстав її невідповідності Конституції України та регламентної процедури її прийняття (законодавча процедура), то перевірка оскаржуваної постанови не може бути здійснена в порядку адміністративного судочинства. При цьому суд першої інстанції зазначив, що конституційний процес організації територіального устрою України, у тому числі шляхом утворення і ліквідації районів, та участь у ньому ВРУ не є формою реалізації управлінських функцій органу, тому не може підпадати під контроль суду адміністративної юрисдикції, а незгода позивача з тим, як відбулася організація територіального устрою України не є і не може бути підставою для того, щоб у порядку адміністративного судочинства оскаржувати постанову законодавчого органу, прийняту із цього питання.
Не погодившись із такою ухвалою суду першої інстанції, Міськрада подала апеляційну скаргу, у якій просить її скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Позивач вважає, що суд дійшов помилкового висновку про те, що справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
На обґрунтування апеляційної скарги Міськрада наводить доводи щодо передбачених, зокрема, Конституцією України, Законом України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в України» (далі - Закон № 280/97-ВР) та Європейською хартією місцевого самоврядування від 15 жовтня 1985 року, ратифікованою Законом України від 15 липня 1997 року № 452/97-ВР, гарантій права органів місцевого самоврядування на звернення до адміністративного суду з позовом до відповідного суб`єкта владних повноважень - до ВРУ. 
Крім того, позивач в апеляційній скарзі наводить доводи, аналогічні доводам позовної заяви щодо протиправності Постанови ВРУ та визнання її нечинною у частині, що стосується інтересів позивача.
У відзиві на апеляційну скаргу представник ВРУ стверджує, що між позивачем і відповідачем - суб`єктами владних повноважень, немає спору щодо реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі й делегованих повноважень, а доводи Міськради зводяться до обґрунтування неконституційності і незаконності Постанови ВРУ у вирішенні питання територіального устрою України, у тому числі щодо дотримання конституційної процедури її розгляду та ухвалення. За таких обставин відповідач вважає, що Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду прийняв ухвалу від 7 жовтня 2020 року про закриття провадження у справі з дотриманням норм процесуального права, тому просить відмовити у задоволенні апеляційної скарги Міськради.
Дослідивши наведені в апеляційній скарзі доводи та надані на противагу їм у відзиві аргументи представника ВРУ, Велика Палата Верховного Суду переглянула оскаржуване судове рішення і не виявила порушень норм матеріального чи процесуального права, які могли б призвести до ухвалення незаконного судового рішення.
Судом першої інстанції встановлено, що 17 липня 2020 року ВРУ на пленарному засіданні прийнято оскаржувану Постанову ВРУ.
Абзацом другним пункту 10 частини першої Постанови ВРУ постановлено утворити у Київській області: Бориспільський район (з адміністративним центром у місті Бориспіль) у складі територій Бориспільської міської, Вороньківської сільської, Гірської сільської, Дівичківської сільської, Золочівської сільської, Переяславської міської, Пристоличної сільської, Студениківської сільської, Ташанської сільської, Циблівської сільської, Яготинської міської територіальних громад, затверджених Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до частини четвертої статті 22 КАС Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.
Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України визначені у статті 266 КАС. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема щодо: законності (крім конституційності) постанов ВРУ, указів і розпоряджень Президента України (пункт 1 частини першої); законності дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (пункт 2 частини першої цієї статті). 
Згідно з пунктом 1 частини четвертої статті 266 цього Кодексу Верховний Суд за наслідками розгляду справи може, зокрема, визнати акт ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України протиправним та нечинним повністю або в окремій його частині.
Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС).
Відповідно до пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
За пунктом 4 частини першої статті 5 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема, визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
Вичерпний перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в частині другій статті 19 КАС.
Пунктом 1 частини другої статті 19 КАС передбачено, що юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи, віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України.
З наведеного випливає, що КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
За принципом поділу державної влади в Україні, закріпленому у статті 6 Основного Закону, органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією України межах відповідно до законів України.
За статтею 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - ВРУ. Згідно з пунктом 3 статті 85 Основного Закону до повноважень ВРУ належить прийняття законів.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Отже, можливість звернення суб`єкта владних повноважень до суду адміністративної юрисдикції має бути пов`язана з виконанням ним владних управлінських функцій у межах повноважень та за умови, що право на таке звернення прямо передбачене законом.
Правові основи організації та діяльності органів місцевого самоврядування визначені Конституцією України та Законом № 280/97-ВР.
Відповідно до частини першої статті 10 та статті 18? цього Закону сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами. Орган місцевого самоврядування може бути позивачем та відповідачем у судах загальної юрисдикції, зокрема, звертатися до суду, якщо це необхідно для реалізації його повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування.
Повноваження сільських, селищних, міських рад визначені главою 1 розділу ІІ Закону № 280/97-ВР.
Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 17 жовтня 2002 року                 № 17-рп/2002 у справі № 1-6/2002 повноваження ВРУ реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України на засіданнях ВРУ під час її сесій.
У Рішенні Конституційного Суду України від 14 жовтня 2003 року № 16-рп/2003 у справі №1-21/2003 визначено, що основною формою діяльності ВРУ є пленарні засідання під час сесій, які є регулярними зібраннями народних депутатів України відповідного скликання у визначений час, у визначеному місці і які проводяться за встановленою процедурою. На пленарних засіданнях розглядаються питання, віднесені Конституцією України до повноважень ВРУ, і шляхом голосування народних депутатів України приймаються рішення з цих питань.
Під терміном «рішення» ВРУ, який вживається в частині другій статті 84 Конституції України, треба розуміти результати волевиявлення парламенту України з питань, віднесених до його компетенції.
Під терміном «акти», що вживається у статті 91 Конституції України, необхідно розуміти рішення ВРУ у формі законів, постанов тощо, які приймаються ВРУ визначеною Конституцією України кількістю голосів народних депутатів України.
Отже, Конституція України закріплює за ВРУ особливий правовий статус як представницького виборного колегіального органу і єдиного органу законодавчої влади, яку ВРУ здійснює від імені Українського народу - єдиного джерела влади в Україні шляхом прийняття на пленарних засіданнях відповідних рішень, у тому числі у формі постанов, з питань, віднесених Конституцією України до її повноважень.
Відповідно до пункту 29 статті 85 Конституції України до повноважень ВРУ належить утворення і ліквідація районів, встановлення і зміна меж районів і міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, найменування і перейменування населених пунктів і районів.
Конституційний Суд України у мотивувальній частині Рішення від 13 липня 2001 року № 11-рп/2001 у справі № 1-39/2001 визначив, що під термінами «район», що використовується в пункті 29 частини першої статті 85 Конституції України, і «район у місті», що вживається в частині першій статті 133, частині п`ятій статті 140, частині першій статті 142 Конституції України і відповідно в абзаці третьому статті 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», частині першій статті 2 Закону України «Про столицю України - місто-герой Київ», треба розуміти різні за своїм значенням адміністративно-територіальні одиниці в системі адміністративно-територіального устрою України, правовий статус яких повинен визначатися законом.
Конституційний процес організації територіального устрою України, у тому числі шляхом утворення і ліквідації районів, та участь у ньому ВРУ не є формою реалізації управлінських функцій цього органу, тому не може підпадати під контроль суду адміністративної юрисдикції.
З огляду на викладене колегія суддів Великої Палати Верховного Суду погоджується з висновком Касаційного адміністративнго суду у складі Верховного Суду про те, що, зважаючи на конституційний статус ВРУ як єдиного органу законодавчої влади, її участь у вирішенні питання територіального устрою України є юридичною формою реалізаціїї її повноважень у сфері конституційних правовідносин.
Колегія суддів Великої Палати Верховного Суду звертає увагу на те, що положення частини першої статті 2, пункту 2 частини першої статті 4, статті 5, статті 19 та частини першої статті 266 КАС слід розуміти так, що у порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватися тількі ті правові акти, дії чи бездіяльність, зокрема, ВРУ, які прийнято/вчинено/допущено у правовідносинах, у яких ВРУ реалізує свої владні (управлінські) функції.
Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
В пункті 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 27 березня 2002 року № 7-рп/2002 зазначено, що за змістом положень статей 85, 91 Конституції України, ВРУ приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та відповідно до частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України є об`єктом судового конституційного контролю.
Оскільки Міськрада оскаржує Постанову ВРУ з підстав її невідповідності приписам Конституції України та регламентної процедури її прийняття (законодавча процедура), то перевірка оскаржуваної Постанови ВРУ не може бути здійснена в порядку адміністративного судочинства.
Ураховуючи зазначене вище, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду дійшов обґрунтованого висновку про те, що предмет позову Міськрадине підпадає під контроль суду адміністративної юрисдикції.
Таким чином, висновок суду першої інстанції про те, що цей позов не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства, є правильним, оскільки, на переконання Великої Палати Верховного Суду, поняття спору, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, слід тлумачити в контексті частини третьої статті 124 Конституції України в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підпадають під юрисдикцію саме адміністративних судів і які взагалі не підлягають судовому розгляду. 
Таку правову позицію Велика Палата Верховного Суду неодноразово висловлювала в судових рішеннях, зокрема в постановах від 22 березня 2018 року у справі № 800/559/17, від 3 квітня 2018 року у справі № 9901/152/18, від 30 травня 2018 року у справі № 9901/497/18, від 13 березня 2019 року у справі № 9901/947/18.
Ураховуючи наведене, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про те, що позов Міськради не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, та закрив провадження у справі. 
Міркування і твердження позивача в апеляційній скарзі не спростовують правильності такого висновку Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, викладеного в оскаржуваній ухвалі.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 315 КАС за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
Відповідно до статті 316 КАС суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Оскільки суд першої інстанції, постановляючи ухвалу про закриття провадження в адміністративній справі за цим позовом, правильно застосував норми матеріального й процесуального права, апеляційну скаргу Міськради слід залишити без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 7 жовтня 2020 року - без змін. 
Керуючись статтями 151, 243, 266, 292, 315, 316, 321, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Апеляційну скаргу Переяславської міської ради залишити без задоволення.
2. Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 7 жовтня 2020 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач | | О. Б. Прокопенко
Судді: | В. В. Британчук | Г. Р. Крет
| Ю. Л. Власов | Л. М. Лобойко
| М. І. Гриців | К. М. Пільков
| Д. А. Гудима | В. В. Пророк
| В. І. Данішевська | Л. І. Рогач
| Ж. М. Єленіна | В. М. Сімоненко
| О. С. Золотніков | І. В. Ткач
| Л. Й. Катеринчук | С. П. Штелик
| В. С. Князєв |