ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 лютого 2021 року 
м. Київ
справа № 640/10315/20
адміністративне провадження № К/9901/33761/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Яковенка М. М.,
суддів - Дашутіна І. В., Шишова О. О.,
розглянувши у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу №  640/10315/20
за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Національного банку України про визнання протиправними дій, визнання протиправним (незаконним) та нечинним пункт положення,
за касаційною скаргою  ОСОБА_1 на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва (суддя Іщук І. О.) від 24 червня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду (склад колегії суддів Степанюк А. Г., Епель О. В., Кобаль М. І.) від  04  листопада 2020 року, 
УСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. У травні 2020 року ОСОБА_1 звернулася до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Національного банку України, в якому просила:
- визнати протиправними дії Національного банку України в особі його Правління щодо нормативно-правового встановлення (щодо встановлення на нормативно-правовому рівні) в пункті 1.5 глави першої «Положення про порядок видачі Національним банком України індивідуальних ліцензій на використання іноземної валюти на території України як засобу платежу», затвердженого постановою Правління Національного банку України від 14 жовтня 2004 року № 483 (z1429-04) та зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 09 листопада 2004  року за № 1429/10028 (зі змінами) (далі - Положення), винятків із встановленого законом (підпунктом «г» пункту 4 статті 5 Декрету Кабінету Міністрів України «Про систему валютного регулювання і валютного контролю» від  19  лютого 1993 року № 15-93) переліку валютних операцій, на здійснення яких резидентам і нерезидентам України необхідні індивідуальні ліцензії Національного банку України;
- визнати протиправним (незаконним) абзац другий пункту 1.5 глави першої Положення про те, що використання іноземної валюти як засобу платежу без ліцензії дозволяється: якщо ініціатором або отримувачем за валютною операцією є уповноважений банк (ця норма стосується лише тих операцій уповноваженого банку, на здійснення яких Національний банк видав йому банківську ліцензію та генеральну ліцензію на здійснення валютних операцій);
- визнати нечинним (недійсним) з моменту затвердження (з моменту прийняття постанови про затвердження) абзац другий пункту 1.5 глави першої Положення про те, що використання іноземної валюти як засобу платежу без ліцензії дозволяється: якщо ініціатором або отримувачем за валютною операцією є уповноважений банк (ця норма стосується лише тих операцій уповноваженого банку, на здійснення яких Національний банк видав йому банківську ліцензію та генеральну ліцензію на здійснення валютних операцій).
2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що норми абзацу другого пункту 1.5 глави першої Положення прийнятті Правлінням Національного банку України з явним перевищенням своїх повноважень та не відповідають частині другій статті 92 Конституції України, частині другій статті 192, частині третій статті 533 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України), нормам пункту другого статті 5 Декрету Кабінету Міністрів України «Про систему валютного регулювання і валютного контролю» в системному зв`язку з реченням другим абзацу першого та підпунктом «г» пункту 4 статті 5 цього Декрету.
3. 27 травня 2020 року до Окружного адміністративного суду міста Києва від Національного банку України надійшло клопотання про залишення позовної заяви без розгляду. Вказане клопотання мотивоване тим, що позовна заява ОСОБА_1 у справі № 640/10315/20 подана з пропуском строку, встановленого статтею 122 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).  
Крім того, відповідач наголошував, що відповідно до постанови Правління Національного банку України від 05 лютого 2019 року № 31 «Про визнання такими, що втратили чинність, деяких нормативно-правових актів Національного банку України» визнано такою, що втратила чинність Постанову № 483, яка є предметом оскарження у даній справі, а у відповідності до частини третьої статті 264 КАС України нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду лише протягом всього строку їх чинності.
4. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 червня 2020 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 04 листопада 2020 року, задоволено клопотання Національного банку України та позовну заяву ОСОБА_1 залишено без розгляду.
5. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, 07 грудня 2020 року ОСОБА_1 звернулась до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 червня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04 листопада 2020 року, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
6. Ухвалою Верховного Суду від 28 грудня 2020 року відкрито касаційне провадження, встановлено строк для подання відзиву. Витребувані матеріали справи.
7. Ухвалою Верховного Суду закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд у письмовому провадженні.
8. Станом на час розгляду справи письмового відзиву на касаційну скаргу до Верховного Суду не надходило, що не перешкоджає її розгляду по суті.
IІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
9. Суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, залишаючи адміністративний позов без розгляду, виходили з того, що звернення до суду із вказаним позовом перебувало поза межами встановленого процесуальним законом строку, у той час як обґрунтованих доказів поважності його пропуску позивачкою не наведено.
10. Такий висновок судів попередніх інстанцій обґрунтовано тим, що у відповідності до частини другої статті 122 КАС України, з урахуванням положень статті 264 цього Кодексу, особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано нормативно-правовий акт мають право його оскаржити до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.
11. З огляду на зазначене, суди дійшли висновку, що втрата чинності нормативним актом, який є предметом оскарження, за умови, що особа перебувала у правовідносинах, які регулювалися ним, та вибула з них не пізніше 07 лютого 2019 року, свідчить, що звернення до суду із позовом про його оскарження 07 травня 2020 року було здійснено поза встановленим законодавцем процесуальним строком.
12. Разом з тим, судом апеляційної інстанції наголошено, що позивачкою не надано належних та допустимих доказів, які б свідчили про існування об`єктивних та поважних причин, що зумовили несвоєчасне звернення до суду.
13. За висновками апеляційного суду, оскільки протягом більше ніж чотирнадцяти місяців з моменту втрати чинності Положенням №  483 позивачкою не було вчинено дій, спрямованих на захист своїх прав попри чинність у послідовних періодах вказаного нормативно-правового акта, подання позовної заяви 07 травня 2020 року та розгляд її по суті за відсутності належного обґрунтування причин такого тривалого зволікання матиме наслідком порушення принципу правової визначеності, що є неприпустимим з огляду на принципову позицію Європейського Суду з прав людини у цьому питанні.
14. Крім того, судом апеляційної інстанції відхилено доводи ОСОБА_1 щодо необхідності застосування до спірних правовідносин приписів статті 264 ЦК України (щодо переривання строків позовної давності), оскільки про можливе застосування до себе приписів Положення №  483 позивачка дізналася або повинна була дізнатися у лютому 2008 року, по-друге, положення ЦК України в силу його частини першої статті 1 не застосовуються до майнових відносин, заснованих на адміністративному або іншому владному підпорядкуванні однієї сторони другій стороні, а також до податкових, бюджетних відносин. При цьому питання строків звернення до суду із позовом про оскарження нормативно-правового акту врегульовані статтею 264 КАС України.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
15. Скаржниця у своїй касаційній скарзі не погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про наявність підстав для залишення без розгляду адміністративного позову, вважає їх необґрунтованими та такими, що підлягають скасуванню, оскільки судами неправильно застосовано норми матеріального права та порушено норми процесуального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень у справі.
16. Свою позицію скаржниця обґрунтовує тим, що саме у рішенні від 06 листопада 2019 року у справі №  640/523/19 за аналогічним позовом ОСОБА_2 до Національного банку України Окружний адміністративний суд міста Києва встановив, що належним позивачем щодо цього предмету спору є ОСОБА_1 , а тому в силу частини третьої статті 264 ЦК України перебіг позовної давності переривався, і вказану норму суди першої та апеляційної інстанцій безпідставно не врахували.
17. При цьому скаржниця вважає, що 264 КАС України, яка регулює порядок оскарження нормативно-правового акту, не містить застережень щодо неможливості оскарження таких актів після втрати ними чинності.
18. Також скаржниця не погоджується з висновками судів щодо обчислення початку перебігу строку звернення до суду з цим позовом. Зокрема ОСОБА_1 наголошує, що про те, що оскаржувані приписи Положення № 483 та відповідні дії Національного банку України є незаконними, вона дізналася лише в квітні 2020 року при підготовці позовної заяви.  
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
19. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статті 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судом апеляційної інстанції норм процесуального права, виходить із наступного.
20. Як свідчать матеріали справи та було встановлено судами попередніх інстанцій, предметом оскарження у цій справі є абзац другий пункту 1.5 глави першої Положення №  483, яким передбачено, що використання іноземної валюти як засобу платежу без ліцензії дозволяється якщо ініціатором або отримувачем за валютною операцією є уповноважений банк (ця норма стосується лише тих операцій уповноваженого банку, на здійснення яких Національний банк України видав йому банківську ліцензію та письмовий дозвіл на здійснення операції з валютними цінностями).
21. Починаючи з 07 грудня 2012 року указана норма викладена у наступній редакції: «Використання іноземної валюти як засобу платежу без ліцензії дозволяється якщо ініціатором або отримувачем за валютною операцією є уповноважений банк (ця норма стосується лише тих операцій уповноваженого банку, на здійснення яких Національний банк України видав йому банківську ліцензію та генеральну ліцензію на здійснення валютних операцій).
22. Постановою Правління Національного банку України від 05 лютого 2019 року № 31 «Про визнання такими, що втратили чинність, деяких нормативно-правових актів Національного банку України» визнано такими, що втратили чинність нормативно - правові акти Національного банку України, в тому числі, постанову Правління Національного банку України від 14 жовтня 2004 року №  483 (z1429-04), якою затверджено Положення № 483.
23. Частиною першою статті 5 КАС України визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду за захистом, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
24. За змістом частини першої статті 122 КАС України адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
25 Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів (частина друга статті 122 КАС України).
26. Строк звернення до адміністративного суду - це проміжок часу після виникнення спору в публічно-правових відносинах, протягом якого особа має право звернутися до адміністративного суду із заявою за вирішенням цього спору і захистом своїх прав, свобод чи інтересів.
За загальним правилом перебіг строку звернення до адміністративного суду починається з дня виникнення права на адміністративний позов, тобто коли особа дізналася або могла та повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
27. Отже, початок перебігу строку звернення до суду починається з часу, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
28. З матеріалів справи вбачається, що позивачка оскаржує окремі приписи Положення про порядок видачі Національним банком України індивідуальних ліцензій на використання іноземної валюти на території України як засобу платежу.
29. Викладені в позовній заяві вимоги ОСОБА_1 обґрунтовує тим, що оскаржуваними діями та нормами Національний банк України незаконно виключив із застосування положення підпункту «г» пункту 4 статті 5 Декрету Кабінету Міністрів України «Про систему валютного регулювання і валютного контролю», які фактично, унеможливлювали/забороняли (через необхідність одержання індивідуальної ліцензії Національного банку України) видачу ОСОБА_1 комерційним банком валютного кредиту, оскільки вона не мала співставних з сумою кредиту та графіком його погашення періодичних доходів в іноземній валюті і не могла пояснити виключну необхідність отримання кредиту саме в іноземній валюті.
Зокрема ОСОБА_1 зауважує, що при наданні їй КП ПАТ «Райффайзен Банк Аваль» валютного кредиту на суму 100 000 доларів США був застосований оскаржуваний абзац другий пункту 1.5 глави першої Положення № 483, який позивачка вважає незаконним.
30. Для оскарження нормативно-правових актів суб`єктів владних повноважень закон передбачає особливий порядок адміністративного провадження, який встановлений статтею 264 КАС України.
31. Відповідно до змісту частини першої цієї статті такий порядок поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим; законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.
32. Частиною другою статті 264 КАС України встановлено, що право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
33. Відповідно до частини третьої статті 264 КАС України нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом усього строку їх чинності.
34. Аналіз наведеної норми свідчить про те, що оскаржувати можна чинні, активні нормативно-правові акти, а звідси - не підлягають оскарженню нормативно-правові акти, які втратили чинність.
35. Аналогічний висновок зроблено Верховним Судом, зокрема у постановах від 15 квітня 2020  року у справі № 1440/2398/18 та від 11 серпня 2020 року у справі № 640/18067/18.
36. Як встановили суди першої та апеляційної інстанцій в оскаржуваних рішеннях та не заперечується сторонами, з 07 лютого 2019 року Положення № 483 втратило чинність, а з позовом ОСОБА_1 звернулася до суду лише 07 травня 2020 року, тобто більше ніж як протягом одного року.
37. Відповідно до частини третьої статті 123 КАС України якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду.
38. Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
39. Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
40. Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
41. Практика Європейського суду з прав людини свідчить про те, що право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, в тому числі і встановленням строків на звернення до суду за захистом порушених прав (справа «Стаббігс на інші проти Великобританії», справа «Девеер проти Бельгі»).
42. Так, Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях наполягає на тому, що процесуальні строки (строки позовної давності) є обов`язковими для дотримання. Правила регулювання строків для подання скарги, безумовно, мають на меті забезпечення належного відправлення правосуддя і дотримання принципу юридичної визначеності. Зацікавлені особи повинні розраховувати на те, що ці правила будуть застосовані (див. рішення Європейського суду у справі «Перез де Рада Каванілес проти Іспанії» від 28 жовтня 1998 року, заява № 28090/95, п. 45). Реалізуючи пункт 1 статті 6 Конвенції, кожна держава-учасниця цієї Конвенції вправі встановлювати правила судової процедури, в тому числі й процесуальні заборони і обмеження, зміст яких - не допустити судовий процес у безладний рух.
43. У рішенні «Міраґаль Есколано та інші проти Іспанії» Європейський суд встановив, що строки позовної давності, яких заявники мають дотримуватися при поданні скарг, спрямовані на те, щоб забезпечити належне здійснення правосуддя і дотримання принципів правової певності. Сторонам у провадженні слід очікувати, що ці норми будуть застосовними (рішення від 25 січня 2000 року, п. 33).
44. Поважними причинами визнаються лише ті обставини, які були чи об`єктивно є непереборними, тобто не залежать від волевиявлення особи, що звернулась з адміністративним позовом, пов`язані з дійсно істотними обставинами, перешкодами чи труднощами, що унеможливили своєчасне звернення до суду. Такі обставини мають бути підтверджені відповідними та належними доказами.
45. Більше того, поняття «особа повинна» слід тлумачити як неможливість незнання, припущення про високу вірогідність дізнатися, а не обов`язок особи дізнатися про порушення своїх прав. Зокрема, особа повинна була дізнатися про порушення своїх прав, якщо: особа знала про обставини прийняття рішення чи вчинення дій і не було перешкод для того, щоб дізнатися про те, яке рішення прийняте або які дії вчинені.
Незнання про порушення через байдужість до своїх прав або небажання дізнатися не є поважною причиною пропуску строку звернення до суду.
46. Зважаючи на те, що позивачка звернулася до суду з цим позовом після втрати чинності Положенням № 483, та більше ніж протягом одного року суди попередніх інстанцій, дійшли обґрунтованого висновку про необхідність залишення позовної заяви без розгляду.
47. При цьому наведені ОСОБА_1 в касаційній скарзі доводи щодо початку перебігу строку на звернення до суду з цим позовом не впливають на правильність зазначених висновків, оскільки чинним законодавством не передбачено можливості оскарження нормативно-правового акта після втрати ним чинності. Подання позовної заяви щодо оскарження такого нормативно-правового акта забороняється імперативними приписами частини третьої статті 264 КАС України і не ставиться в залежність від того з поважних чи неповажних причин особа не звернулася до суду з відповідним позовом у період його чинності.
48. Враховуючи наведене, Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій у справі про залишення позовних вимог без розгляду.
49. Згідно частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
50. З огляду на викладене, висновки судів першої та апеляційної інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.
51. Відповідно до статті 139 КАС України, судові витрати розподілу не підлягають.
На підставі викладеного, керуючись статтями 341, 345, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 червня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04 листопада 2020 року у справі №  640/10315/20 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                           М. М. Яковенко

Судді                                                                                                              І. В. Дашутін

                                                                                                              О. О. Шишов