ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 
23 березня 2021 року           справа №200/7850/20-а 

приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ вул. Марата, 15

Перший апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого Блохіна А.А., суддів Гаврищук Т.Г., Сіваченко І.В., розглянув в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 17 грудня 2020 року (повний текст складено 17 грудня 2020 року в м. Слов`янськ) у справі № 200/7850/20-а (суддя І інстанції –  Куденков К.О.) за позовом ОСОБА_1 до Держави України в особі Державної казначейської служби України, Волноваського районного суду Донецької області, Територіального управління Державної судової адміністрації України в Донецькій області,  третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, - Державна судова адміністрація України, про стягнення коштів,-              
                                                              У С Т А Н О В И В:

У серпні 2020 року ОСОБА_1 (далі – позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Держави України в особі Державної казначейської служби України (далі – відповідач-1, ДКС), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, - Державна судова адміністрація України (далі – третя особа, ДСА), в якому просить: - стягнути за рахунок бюджетних коштів Державного бюджету України шляхом списання   261  000 грн у відшкодування майнової шкоди, завданої органом державної влади прийняттям неконституційного правового акта.
Обґрунтовуючи позов ОСОБА_1 посилається на те, що з 15.04.2020 відновлено дію статті 136 Закону №2453, що передбачала виплату вихідної допомоги в розмірі 10 місячних заробітних плат за останньою посадою, тобто відновлено право судді, який вийшов у відставку у період дії Закону №2453, на отримання вихідної допомоги на підставі зазначеної норми. Оскільки він вийшов у відставку під час дії Закону №2453, а тому після ухвалення рішення Конституційного Суду України, він 15.04.2020 року набув право на отримання вихідної допомоги відповідно до ст. 136 Закону №2453.
Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 17 грудня 2020 року у справі № 200/7850/20-а у задоволенні позову – відмовлено.
Позивач не погодився з рішенням суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати оскаржене судове рішення та прийняти нове рішення про задоволення позовних вимог.
В обґрунтування апеляційної скарги зазначено, що неконституційність закону, встановлена Конституційним Судом України, є підставою для застосування наслідків, передбачених ст.152 Конституції України, яка регламентує цивільно-правову відповідальність у вигляді відшкодування шкоди, заподіяної визнанням неконституційними законів.                                                                                                                          Справу розглянуто в порядку письмового провадження у відповідності до ст. 311 КАС України.
Відповідно до вимог ч. 1,2 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.  
Колегія суддів заслухала доповідь судді-доповідача, перевірила матеріали справи, вивчила доводи апеляційної скарги, і дійшла  висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Судом першої та апеляційної інстанції встановлено, що ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , є громадянином України, що підтверджується копією паспорту громадянина України № НОМЕР_1 , виданого 11.06.1997.
Рішенням від 04.08.2016 № 1864/0/15-16 Вища Рада Правосуддя вирішила внести подання до Верховної Ради України про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Волноваського районного  суду Донецької області у зв`язку з поданням заяви про відставку.
З указаного рішення випливає, що заява позивача про відставку від 05.07.2016 надійшла до Вищої Ради Правосуддя 12.07.2016.
Постановою Верховної Ради України від 08.09.2016 № 1515-VIII позивача звільнено з посади судді Волноваського районного суду Донецької області у зв`язку з поданням заяви про відставку.
Наказом Волноваського районного суду Донецької області від 19.09.2016 № 30-к позивача відраховано зі штату суду з 19.09.2016.
Відповідно до довідки ТУ ДСА № 08-2253 від 19.09.2016 заробітна плата позивача складала 26100,00 грн, у тому числі 14500,00 оклад і 11600,00 грн надбавка за вислугу років.
Листом ТУ ДСА від 04.06.2020 № 05-1165/2020 позивача повідомлено про відсутність підстав для виплати йому вихідної допомоги у зв`язку зі звільненням з посади судді у відставку.
Також листом Волноваського районного суду Донецької області позивача повідомлено про те, що голова суду не є розпорядником бюджетних коштів поза межами необхідних асигнувань для оплати праці та інших витрат запланованих на певний календарний рік.
У постанові від 30 січня 2019 року  у справі № 803/3/18 Велика Палата Верховного Суду зазначила, що “адміністративні суди можуть розглядати вимоги про відшкодування шкоди лише за наявності таких умов: вимоги мають стосуватися шкоди, завданої лише суб`єктом владних повноважень; такі вимоги мають бути поєднані з вимогою про визнання протиправними рішення, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень. В іншому випадку спірні відносини з приводу відшкодування шкоди (стягнення збитків, у тому числі й на користь держави) мають приватноправовий характер та, як наслідок, не можуть бути предметом справи, віднесеної до адміністративної юрисдикції.”
У постанові від 12 лютого 2020 року у справі № 917/210/19 Велика Палата Верховного суду також зазначила, що “Відповідно до положень частини п`ятої статті 21 КАС України адміністративні суди можуть розглядати вимоги про відшкодування шкоди лише за наявності таких умов: вимоги мають стосуватися шкоди, завданої лише суб`єктом владних повноважень; такі вимоги мають бути поєднані з вимогою про визнання протиправними рішення, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень. В іншому випадку спірні відносини з приводу відшкодування шкоди (стягнення збитків, у тому числі й на користь держави) мають приватноправовий характер та, як наслідок, не можуть бути предметом справи, віднесеної до адміністративної юрисдикції.”.
У постанові від 05.06.2019 у справі № 686/23445/17 за позовом  фізичної особи до держави України в особі УДКСУ у м. Хмельницькому, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, - ДСАУ, про відшкодування збитків, завданих прийняттям неконституційного акта, Велика Палата Верховного Суду зазначила, що “предметом спору є стягнення збитків у вигляді неотриманої частини заробітної плати та щомісячного грошового утримання, які мали бути нараховані позивачу у 2008 році (січень - травень), коли він працював суддею, тобто перебував на публічній службі, а також стягнення компенсації у зв`язку з несвоєчасною виплатою.
З огляду на вказане можна зробити висновок, що спір, який виник між сторонами у справі, стосується проходження позивачем публічної служби, до чого включається і виплата заробітної плати та щомісячного грошового утримання.
Спори, пов`язані з проходженням публічної служби, розглядаються за правилами адміністративного судочинства.”.
Верховний Суд у постанові від 05.09.2019 у справі № 686/6775/18 позовом до держави Україна в особі Управління Державної казначейської служби України у м. Хмельницькому Хмельницької області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, - Головне управління Пенсійного фонду України в Хмельницькій області, про відшкодування шкоди також зазначив, що спір виник після звільнення публічного службовця з посади, однак пов`язаний з вирішенням питань, які стосуються його діяльності на публічній службі, такий спір має розглядатися за правилами адміністративного судочинства, незважаючи на те, що спірні правовідносини фактично виникли після припинення публічної служби.
Отже, вимоги про відшкодування шкоди можуть розглядатися не лише за наявності умов, наведених у постанові від 30 січня 2019 року  у справі № 803/3/18, а і в інших випадках, зокрема, зазначених у висновках Верховного Суду.
Частиною 2 статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з ч. 3 статті 22 Конституції України при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.
Відповідно до ч. 1 статті 58 Конституції України закони та інші нормативно - правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи.
Приписами ст. 56 Конституції України передбачено, що кожен має право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень.
Пунктом 9 частини 5 статті 126 Конституції України, у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, було передбачено, що суддя звільняється з посади органом, що його обрав або призначив у разі подання суддею заяви про відставку або звільнення з посади за власним бажанням.
Згідно з ч.ч. 1, 3 та 4 статті 109 Закону України від 7 липня 2010 року № 2453-VI “Про судоустрій і статус суддів”, у редакції, чинній до 01.04.2014, суддя, який має стаж роботи на посаді судді не менше двадцяти років, що визначається статтею 131 цього Закону, має право подати заяву про відставку.
Заява про відставку, заява про звільнення з посади за власним бажанням подається суддею безпосередньо до Вищої ради юстиції, яка протягом одного місяця з дня надходження відповідної заяви вносить до органу, який обрав або призначив суддю, подання про звільнення судді з посади. У разі звільнення судді з посади в результаті внесення такого подання Вища рада юстиції повідомляє про це Вищу кваліфікаційну комісію суддів України.
Суддя продовжує здійснювати свої повноваження до прийняття рішення про його звільнення.
Відповідно до ч. 1 статті 136 Закону України “Про судоустрій і статус суддів”, у редакції, чинній до 01.04.2014, було передбачено, що судді, який вийшов у відставку, виплачується вихідна допомога у розмірі 10 місячних заробітних плат за останньою посадою.
Підпунктом 1 пункту 28 розділу ІІ Закону України від 27 березня 2014 року № 1166-VII “Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання в Україні” внесені зміни до таких законодавчих актів України: у Законі України “Про судоустрій і статус суддів” (Відомості Верховної Ради України, 2010 р., №№ 41-45, ст. 529 із наступними змінами): статтю 136 виключити.
Частинами 1 і 3 ст. 120 і ст. 122 Закону України “Про судоустрій і статус суддів”, у редакції, чинній на момент подання заяви про відставку і звільнення позивача з посади судді, було передбачено, що суддя, який має стаж роботи на посаді судді не менше двадцяти років, що визначається відповідно до статті 135 цього Закону, має право подати заяву про відставку.
Заява про відставку, заява про звільнення з посади за власним бажанням подається суддею безпосередньо до Вищої ради юстиції, яка протягом одного місяця з дня надходження відповідної заяви вносить до органу, який обрав або призначив суддю, подання про звільнення судді з посади.
Порядок розгляду питання та прийняття Верховною Радою України рішення про звільнення з посади судді, обраного безстроково, визначається цим Законом та Регламентом Верховної Ради України.
Питання про звільнення з посади судді, обраного безстроково, розглядається на пленарному засіданні Верховної Ради України без висновку комітетів Верховної Ради України та будь-яких перевірок.
Повноваження судді припиняються з дня прийняття Верховною Радою України постанови про звільнення з посади судді.
Частиною 2 статті 133 Закону України “Про судоустрій і статус суддів”, у редакції, чинній на момент подання заяви про відставку і звільнення позивача з посади судді, було передбачено, що суддівська винагорода складається з посадового окладу та доплат за: 1) вислугу років; 2) перебування на адміністративній посаді в суді; 3) науковий ступінь; 4) роботу, що передбачає доступ до державної таємниці.
Указаним Законом, у редакції, чинній на момент подання заяви про відставку і звільнення позивача з посади судді, не було передбачено права судді на вихідну допомогу під час звільнення у відставку.
У пункті 3.2 рішення від 19 листопада 2013 року №10-рп/2013 “у справі за конституційним поданням Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) статей 103, 109, 131, 132, 135, 136, 137, підпункту 1 пункту 2 розділу XII "Прикінцеві положення", абзацу четвертого пункту 3, абзацу четвертого пункту 5 розділу XIII "Перехідні положення" Закону України "Про судоустрій і статус суддів"”: зазначено, що Конституційний Суд України вважає, що за своєю правовою природою вихідна допомога є разовою формою матеріальної винагороди при виході судді у відставку. Вона виплачується з метою забезпечення йому належних соціально-побутових умов, а також для стимулювання осіб, які перебувають на посаді судді, до довгострокового виконання ними професійних обов`язків. Вихідна допомога не належить до таких конституційних гарантій незалежності суддів, як суддівська винагорода чи довічне грошове утримання, оскільки не є основним джерелом матеріального забезпечення суддів, не має постійного характеру та не покриває соціальних ризиків, пов`язаних, зокрема, із хворобою, інвалідністю, старістю. <…>
Отже, вихідна допомога судді у зв`язку з відставкою не належить до конституційних гарантій незалежності суддів.
Приписи ч. 1 ст. 136 Закону України “Про судоустрій і статус суддів”, у редакції, чинній до 01.04.2014, пов`язували право судді на вихідну допомоги з фактом виходу такого судді у відставку, а не поданням суддею заяви про відставку до Вищої ради юстиції.
Конституційний Суд України в пункті 2 рішення від 09 лютого 1999 року № 1-рп/99  “справа про зворотну дію в часі законів та інших нормативно-правових актів” зазначив, що за загальновизнаним принципом права закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Цей принцип закріплений у частині першій статті 58 Конституції України, за якою дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.
Отже, у цьому випадку, до спірних правовідносин слід застосовувати положення нормативно-правових актів, які діяли на час прийняття Верховною Радою України постанови про звільнення позивача з посади судді у зв`язку з поданням заяви про відставку.
Суд зауважує, що позивача звільнено з посади судді 08.09.2016, тобто в той час, коли право на вихідну допомогу в розмірі 10 місячних заробітних плат за останньою посадою, передбачене статтею 136 Закону №2453-VI не існувало, оскільки ця норма виключена положенням Закону № 1166-VII.
Датою виходу у відставку судді є дата прийняття Верховною Радою України постанови про звільнення з посади, а право на вихідну допомогу судді пов`язане з фактом виходу у відставку, а не набуттям певного стажу на посаді судді, у позивача відсутнє право на отримання вихідної допомоги в розмірі 10 місячних заробітних плат за останньою посадою.
Зазначене відповідає правовим висновкам Верховного Суду, які викладені в постанові від 20 листопада 2019 року у справі №824/79/16-а.
Під час звільнення позивача з посади судді уповноважені суб`єкти владних повноважень не допускали неправомірних рішень, дій або бездіяльності щодо позивача з питання виплати вихідної допомоги.
Рішенням Конституційного Суду України від 15 квітня 2020 року № 2-р(ІІ)/2020 (Справа № 3-311/2018(4182/18, 4632/19, 5755/19) визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), положення підпункту 1 пункту 28 розділу ІІ Закону України "Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання в Україні" від 27 березня 2014 року № 1166-VII. Також зазначено, що положення підпункту 1 пункту 28 розділу ІІ Закону України "Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання в Україні" від 27 березня 2014 року № 1166-VII, визнане неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.
Конституційний Суд України у вказаному рішенні зазначив, що право на отримання вихідної допомоги суддя набуває з моменту реалізації ним права на відставку. 
Також Конституційний Суд України зазначив, що за своєю юридичною природою така допомога є додатковою гарантією матеріального забезпечення судді у разі його виходу у відставку, а її розмір та порядок виплати підлягають регулюванню на законодавчому рівні.
Верховний Суд у постанові від 28.10.2020 у справі № 803/864/17 зазначив, що “дія підпункту 1 пункту 28 розділу ІІ Закону України "Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання в Україні" втратила чинність 15 квітня 2020 року. Спірні правовідносини між сторонами виникли до зазначеної дати.
За таких обставин, Рішення Конституційного Суду України від 15 квітня 2020 року №2-р(ІІ)/2020 на спірні правовідносини не може вплинути, оскільки такі виникли до прийняття вказаного Рішення Конституційного Суду України, а останнє не містить положень, які б поширювали його дію на правовідносини, що виникли до набрання ним чинності, про що правильно вказано судом апеляційної інстанції.”.
Частиною 3 ст. 152 Конституції України передбачено, що матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.
Згідно з ч.ч. 1-3 ст. 22 Цивільного кодексу України передбачено, що особа, якій завдано збитків у результаті порушення її цивільного права, має право на їх відшкодування.
Збитками є: 1) втрати, яких особа зазнала у зв`язку зі знищенням або пошкодженням речі, а також витрати, які особа зробила або мусить зробити для відновлення свого порушеного права (реальні збитки); 2) доходи, які особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушене (упущена вигода).
Збитки відшкодовуються у повному обсязі, якщо договором або законом не передбачено відшкодування у меншому або більшому розмірі.
Якщо особа, яка порушила право, одержала у зв`язку з цим доходи, то розмір упущеної вигоди, що має відшкодовуватися особі, право якої порушено, не може бути меншим від доходів, одержаних особою, яка порушила право.
Відповідно до ч. 1 ст. 1173 Цивільного кодексу України передбачено, що шкода, завдана фізичній або юридичній особі незаконними рішеннями, дією чи бездіяльністю органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування при здійсненні ними своїх повноважень, відшкодовується державою, Автономною Республікою Крим або органом місцевого самоврядування незалежно від вини цих органів.
Верховний Суд у постанові від 21 листопада 2018 року у справі № 686/1746/17 зазначив, що поняття “збитки” передбачає й упущену вигоду, під якою розуміються доходи, які особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушено.
У вказаній справі за позовом фізичної особи до Держави Україна в особі Управління Державної казначейської служби України в  м. Хмельницькому про відшкодування шкоди  позов був мотивований тим, що з 5 січня 1993 року по 30 січня 2009 року позивач працював на посаді судді Хмельницького міськрайонного суду Хмельницької області і відповідно до частини четвертої статті 44 Закону України “Про статус суддів” виплаті підлягала надбавка за вислугу років від загальної суми щомісячного заробітку з урахуванням доплати за кваліфікаційний клас. Зазначав, що згідно із Законом України “Про державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України”, були внесені зміни до частини четвертої статті 44 Закону України “Про статус суддів” щодо визначення розміру надбавки від посадового окладу і у 2008 році виплата надбавки проводилася від розміру посадового окладу з урахуванням доплати за кваліфікаційний клас, проте рішенням Конституційного Суду України від 22 травня 2008 року №10-рп/2008 внесені до статті 44 Закону України “Про статус суддів” зміни визнано неконституційними.
Верховний Суд у вказаній справі погодився з висновком суду першої інстанції, що недоотриманий позивачем розмір заробітної плати та компенсація за несвоєчасну виплату заробітної плати, не може вважатися збитками у розумінні статті 22 ЦК України.
Європейський суд з прав людини зауважив, що в межах свободи дій держави визначати, які надбавки виплачувати своїм робітникам з державного бюджету. Держава може вводити, призупиняти чи закінчити виплату таких надбавок, вносячи відповідні зміни в законодавство (рішення у справі “Кечко проти України”, заява № 63134/00, пункт 23, від 8 листопада 2005 року; 
Держава на власний розсуд визначає, які доплати надавати своїм працівникам із державного бюджету. Держава може ввести, призупинити або припинити їх виплату, вносячи відповідні законодавчі зміни (рішення Європейського суду з прав людини у справі “Сук проти України, заява № 10972/05, пункт 23, від 10 березня 2011 року).
З огляду на викладене, суд першої інстанції дійшов висновку неотримана позивачем сума вихідної допомоги судді при звільненні у відставку, яка взагалі не була передбачена законом на момент подання позивачем заяви про відставку і звільнення з посади судді, не є збитками (матеріальною шкодою), а тому позовні вимоги не підлягають задоволенню.
З огляду на вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов вірного висновку про відмову у задоволенні позову.
Статтею 316 КАС України визначено, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Ураховуючи наведене, колегія суддів не знаходить правових підстав для задоволення апеляційної скарги і відповідно для скасування оскаржуваного судового рішення, оскільки судом першої інстанції правильно встановлено обставини справи, судове рішення ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права, правові висновки суду першої інстанції скаржником не спростовані.
Керуючись 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
                                                                    ПОСТАНОВИВ  :

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 17 грудня 2020 року у справі № 200/7850/20-а - залишити без задоволення.              
Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 17 грудня 2020 року у справі № 200/7850/20-а - залишити без змін.                      
Повне судове рішення складено 23 березня 2021 року.     
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з моменту її підписання та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення в порядку, передбаченому ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя                                                                                А.А. Блохін

Судді                                                                                                    Т.Г. Гаврищук

                                                                                                              І.В.Сіваченко