ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 лютого 2021 року 
м. Київ
справа № 826/3266/16
адміністративне провадження № К/9901/31260/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Бучик А.Ю.,
суддів: Мороз Л.Л.,       Рибачука А.І.,
за участю:
секретаря судового засідання - Глущенка Д.В.,
представників позивачів - Силіної Т.В., Невмержицької І.М.,
представника третьої особи СБУ -   Ярка О.Ю.,
представника третьої особи ТОВ "Домобудівна компанія №7" - Колток О.І.
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу представника Товариства з обмеженою відповідальністю "Домобудівна компанія №7" - адвоката Противня Сергія Леонідовича на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30.05.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 09.10.2019 у справі №826/3266/16 за адміністративним позовом Громадської організації «Спілка Порятунку Голосіїва», ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 до Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово - комунального господарства України, треті особи: Служба безпеки України, Товариство з обмеженою відповідальністю «Домобудівна компанія № 7» про визнання протиправними та скасування рішень, - 

ВСТАНОВИВ:

У лютому 2016 року, Громадська організація "Спілка Порятунку Голосіїва", ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 звернулися до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово - комунального господарства України, треті особи: Служба безпеки України, Товариство з обмеженою відповідальністю "Домобудівна компанія № 7", в якому, з урахуванням уточнень, просили: визнати протиправним та скасувати рішення секції "Житлового будівництва, промислової та інженерно-транспортної забудови, будівельних матеріалів і виробів" Науково-технічної ради Міністерства регіонального розвитку та будівництва України від 13.08.2015, оформлене протоколом № 4; визнати протиправним та скасувати остаточне рішення щодо погодження обґрунтованих відхилень від діючих державних будівельних норм у проектній документації, оформленого листом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 25.08.2015 № 7/14-10123 за підписом заступника міністра Абрамовського Р.Р.

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що оскаржувані рішення прийнято з порушенням встановленого Мінрегіоном порядку погодження обґрунтованих відхилень від державних будівельних норм, що забезпечують дотримання встановлених вимог безпеки у спосіб, не передбачений будівельними нормами, а саме: не перевірено повноту та відповідність законодавству документів, поданих разом з заявою про погодження відхилень, не отримано пропозицій базових організацій з науково-технічної діяльності, а також тим, що відхилення від державних будівельних норм призводять до порушення планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, чим порушують охоронювані законом інтереси позивачів.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 30.05.2019 адміністративний позов задоволено повністю.

Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 09.10.2019 рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30.05.2019 залишено без змін.

Не погодившись з указаними судовими рішеннями, третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю "Домобудівна компанія №7" подало касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове про відмову у задоволенні позову.

В обґрунтування касаційної скарги скаржник указував на той факт, що суди при винесенні оскаржуваних рішень неповно з`ясували обставини справи, невірно застосували норми матеріального права та порушили норми процесуального права, у зв`язку з чим дійшли висновків, що суперечать дійсним обставинам справи. 

Зазначив, що забудовником подавався достатній комплект документів для погодження обґрунтованих відхилень від норм ДБН із зазначенням належних компенсаційних заходів, розглянутий у встановлений спосіб суб`єктом нормування у будівництві, чим дотримано встановлений порядок.

Відповідач у своєму відзиві наголосив, що діяв виключно на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачений чинним на час правовідносин законодавством, відтак спірні рішення не підлягають скасуванню.

Ухвалою Верховного Суду від 15.11.2019 відкрито провадження у вказаній справі.

Ухвалою від 22.10.2020 справу призначено до розгляду в судовому засіданні.

Заслухавши суддю-доповідача, учасників касаційного провадження, колегія суддів прийшла до наступних висновків.

Як установлено судами та вбачається з матеріалів справи, Товариство з обмеженою відповідальністю "Домобудівна компанія № 7" є забудовником комплексної забудови території по АДРЕСА_3 у Голосіївському районі м. Київ, замовником якої є Служба безпеки України. 

Під час проектування Товариство з обмеженою відповідальністю "Домобудівна компанія № 7" звернулось до Мінрегіону з заявою від 29.07.2015 № 11261/14 про погодження відхилення від чинних будівельних норм, до якої додано наступні документи: інформацію про основні технічні характеристики об`єкта будівництва; порівняльну таблицю по проектним рішенням для об`єкту, що є обґрунтованими та вимушеними відхиленнями від чинних державних будівельних норм та правил, які мають компенсаційний характер; містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки від 18.12.2012 №16843/0/18-1/009-12.

Зазначене звернення розглянуто 13.08.2015 на засіданні секції "Житлового будівництва, промислової та інженерно-транспортної забудови, будівельних матеріалів і виробів" Науково-технічної ради Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України.

Відповідно до витягу з протоколу № 4 вирішено вважати за можливе відхилення від вимог державних будівельних норм у частині:

- вимог пункту 7.50 та таблиці 7.5 ДБН 360-92** "Містобудування. Планування і забудова сільських та міських поселень" в частині зменшення до 25 метрів відстані від вікон об`єкта до існуючого гаражного кооперативу з кількістю гаражів більше 300;

- вимог пункту 3.7 ДБН 360-92**   в частині збільшення щільності населення кварталу з неповним комплексом закладів і підприємств місцевого значення до 1387 чол/га;

- вимог пункту 3.16 ДБН 360-92** в частині зменшення на 20-30% площ прибудинкових майданчиків від нормативної;

- вимог пункту 6.1 ДБН 360-92** в частині зменшення місткості дитячої дошкільної установи на території ділянки до 120 місць та не розташування загальноосвітньої школи;

- вимог пункту 1 таблиці 7.4а ДБН 360-92** в частині зменшення до 132 кількості парко/місць;

- вимог пунктів 5.4 ДБН В.2.2-15-2005 "Житлові будинки. Основні положення" та пункту 6.48 ДБН В.2.3-15:2007 "Автостоянки і гаражі для легкових автомобілів" в частині сполучення ліфтами паркінгу та житлових поверхів будинку;

- вимог пункту 5.44 ДБН В.1.1-7-2002 "Пожежна безпека об`єктів будівництва" в частині улаштування виходу із сходових кліток типу Н4 до загального коридору з виходом до вестибюлю, що веде назовні;

- вимог пункту 6.47 ДБН В.2.3-15:2007 "Автостоянки і гаражі для легкових автомобілів" в частині улаштування одного виїзду з підземного паркінгу;

- вимог пункту 6.8.1 ДБН Б.2.2-5-2011 "Благоустрій територій" в частині розміщення дитячих майданчиків на покрівлі напівпідземної споруди (спорткомплексу);

- вимог пункту 10.30 ДБН 360-92** в частині зменшення до 1-2 годин тривалості інсоляції житлових приміщень в будинках №№ 5, 6, 8;

- вимог пункту 3.125 ДБН В.2.2-13-2003 "Спортивні та фізкультурно-оздоровчі споруди" та пункту 2.4 ДБН В.2.5-28-2006 "Природне та штучне освітлення" в частині зменшення коефіцієнту природного освітлення (КПО) у медичному та масажному кабінетах;

- вимог пункту 5 Додатку 3.1 (обов`язкового) ДБН 360-92** в частині зменшення до 12 метрів відстані від межі забудови до лісового масиву під час проектування комплексної забудови (будівництво житлових будинків) території на АДРЕСА_3 у Голосіївському районі м. Києва, за умови погодження питання з відповідними уповноваженими компетентними органами та подальшою реалізацією схвалених компенсаційних заходів.

Умови, викладені у рішенні Секції, є обов`язковими до виконання. Без виконання умов Секції, прийняте рішення вважається недійсним.

Листом від 25.08.2015 № 7/14-10123 Мінрегіон, за підписом заступника міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України Абрамовського Р.Р., повідомило Товариство з обмеженою відповідальністю "Домобудівна компанія № 7" про погодження відхилень від державних будівельних норм.

Позивачі, не погоджуючись з вказаними рішеннями, вважаючи їх протиправними та такими, що порушують їх права та інтереси, як власників житла у будинках АДРЕСА_1 та АДРЕСА_2 , що оточують місце будівництва, звернулись з відповідним позовом до суду.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з яким погодилась колегія суддів апеляційної інстанції, виходив з того, що права позивачів у спірних правовідносинах порушуються, суб`єкт владних повноважень не дотримався встановленої процедури погодження відхилення від чинних будівельних норм, а заявник не запропонував належних компенсаційних заходів для забезпечення дотримання вимог нормальної експлуатації об`єкта будівництва.

Дослідивши спірні правовідносини, колегія суддів зазначає наступне.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

За визначенням   статті 1 Закону України "Про будівельні норми"   № 1704-VI (в редакції, чинній на момент спірних правовідносин) будівельні норми - затверджений суб`єктом нормування підзаконний нормативний акт технічного характеру, що містить обов`язкові вимоги у сфері будівництва, містобудування та архітектури.

Нормування у будівництві - діяльність з розроблення та затвердження будівельних норм для обов`язкового застосування у сфері будівництва, містобудування та архітектури з метою формування безпечного середовища для життя і здоров`я людини.

Державні будівельні норми - нормативний акт, затверджений центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері будівництва.

Відповідно до ст. 2 вказаного Закону, його дія поширюється на суб`єктів господарювання незалежно від форми власності, які провадять будівельну, містобудівну, архітектурну діяльність і забезпечують виготовлення продукції будівельного призначення, а також на органи державної влади та органи місцевого самоврядування.

Відповідно до ст. 5 Закону України "Про будівельні норми" суб`єктами нормування у будівництві є: 1) центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері будівництва; 2) міністерства, до повноважень яких належать питання з нормування у будівництві.

До повноважень центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері будівництва, у сфері нормування у будівництві належать: 1) забезпечення формування державної політики у сфері нормування у будівництві; 2) розроблення, затвердження, внесення змін до державних будівельних норм та визнання їх такими, що втратили чинність; 3) погодження технічних завдань на розроблення державних будівельних норм; 4) погодження проектів галузевих будівельних норм; 5) реєстрація державних і галузевих будівельних норм; 6) забезпечення гармонізації державних будівельних норм з відповідними міжнародними нормативними актами; 7) організація роботи із створення та забезпечення функціонування центрального фонду будівельних норм; 8) організація роботи з перевірки державних будівельних норм щодо відповідності вимогам законодавства, забезпечення їх взаємоузгодженості та актуалізації; 9) представлення України у відповідних міжнародних спеціалізованих організаціях з нормування у будівництві; 10) організація роботи з поширення, офіційного оприлюднення державних і галузевих будівельних норм, у тому числі шляхом розміщення на своєму офіційному веб-сайті баз даних з актуалізованими текстами цих норм і надання безоплатного доступу до них, інформації про затверджені нормативні акти та документи з питань нормування у будівництві, у тому числі документи міжнародних спеціалізованих організацій з нормування у будівництві, членом яких є Україна або з якими здійснюється співпраця. (ст. 6 Закону України "Про будівельні норми").

Згідно з ч. 5 ст. 10 вказаного Закону порядок розроблення, погодження, затвердження, внесення змін до будівельних норм та визнання їх такими, що втратили чинність, встановлюється Кабінетом Міністрів України. Для забезпечення гармонізації нормативної бази України з нормативною базою Європейського Союзу встановлюється період одночасної дії будівельних норм, розроблених на основі національних технологічних традицій, та будівельних норм, гармонізованих з нормативними документами Європейського Союзу (або інших будівельних норм, кодів).   Порядок застосування зазначених норм   визначається Кабінетом Міністрів України. Обґрунтовані відхилення від будівельних норм, що забезпечують дотримання встановлених вимог безпеки у спосіб, не передбачений будівельними нормами, можуть бути погоджені суб`єктом нормування відповідно до встановленого ним порядку.

Так, Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, відповідно до пункту 1 Положення про Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, затвердженого   Указом Президента України від 31.05.2011 № 633/2011( далі по тексту - Положення № 633/2011), є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України. Мінрегіон України входить до системи органів виконавчої влади і є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади з формування та забезпечення реалізації державної  житлової політики і політики у сфері будівництва, архітектури, містобудування та житлово-комунального господарства. 

Відповідно до приписів пункту 4 Положення № 633/2011, Мінрегіон України, відповідно до покладених на нього завдань здійснює, зокрема, повноваження центрального органу виконавчої влади з нормування у будівництві, стандартизації стосовно організації розроблення, схвалення, прийняття, перегляду та зміни національних стандартів у галузі будівництва і промисловості будівельних матеріалів.

Так, відповідно до пункту 2 Наказу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України "Про затвердження Порядку розроблення проектної документації на будівництво об`єктів" від 16.05.2011   за № 45 (далі по тексту - Порядок №45, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), цей Порядок визначає процедуру розроблення проектної документації на будівництво об`єктів та поширюється на суб`єктів містобудування.

Згідно з положеннями пункту 9 указаного Порядку проектна документація на будівництво об`єктів розробляється з урахуванням вимог містобудівної документації, вихідних даних на проектування та дотриманням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил, у тому числі вимог доступності для інвалідів та інших маломобільних груп населення. При проектуванні об`єктів експериментального будівництва враховуються також індивідуальні технічні вимоги та вимоги державних будівельних норм щодо науково-технічного супроводу.

Під час проектування Товариство з обмеженою відповідальністю "Домобудівна компанія № 7" звернулось до Мінрегіону з заявою від 29.07.2015 № 11261/14 про погодження відхилення від чинних будівельних норм, до якої додано наступні документи: інформацію про основні технічні характеристики об`єкта будівництва; порівняльну таблицю по проектним рішенням для об`єкту, що є обґрунтованими та вимушеними відхиленнями від чинних державних будівельних норм та правил, які мають компенсаційний характер; містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки від 18.12.2012 №16843/0/18-1/009-12.

Згідно з п. 19 Порядку №45, обґрунтовані відхилення від будівельних норм, що забезпечують дотримання встановлених вимог безпеки у спосіб, не передбачений будівельними нормами, можуть бути погоджені суб`єктом нормування відповідно до встановленого ним порядку.

Як убачається з наказу Міністерства регіонального розвитку та будівництва України "Про затвердження Порядку розгляду в Мінрегіонбуді звернень щодо відхилень від діючих державних будівельних норм" від 04.07.2008   № 301 (далі по тексту - Порядок №301, з наступними змінами в редакції наказу Мінрегіонбуду від 16.09.2013 № 450) на момент прийняття оскаржуваних рішень застосовувався до усіх об`єктів будівництва, незалежно від їх функціонального призначення.

Відповідно до п.п.2.1-2.3 п. 2 вказаного Порядку, у разі необхідності отримання погодження обґрунтованого відхилення від чинних державних будівельних норм (далі - відхилення) зацікавлені організації звертаються листом до Мінрегіонбуду, у якому детально викладаються причини та обставини, через які неможливо (значно ускладнено) виконання конкретних вимог діючих будівельних норм, та надаються обґрунтовані пропозиції щодо можливих відхилень від них.

Звернення щодо відхилення від діючих будівельних норм не розглядаються у разі зниження встановлених вимог безпеки до простору життя та життєдіяльності людини.

У листі наводяться (додаються) основні технічні характеристики Об`єкта, а також обґрунтування прийнятих проектних рішень щодо параметрів та необхідності (доцільності) такого будівництва, які забезпечують дотримання встановлених норм безпеки до простору життя та життєдіяльності людини у спосіб, не передбачений державними будівельними нормами, та попередньо погоджені в установленому порядку відповідними органами влади, на території яких передбачається таке будівництво, а також відповідними територіальними наглядовими органами.

До листа додаються містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки, технічні умови щодо інженерного забезпечення об`єкта, завдання на проектування.

До звернення також можуть додаватись інші підтверджуючі документи та матеріали: передпроектні роботи, розрахунки, результати випробувань і досліджень, рішень-аналогів, технічні свідоцтва тощо.

Департамент житлового будівництва, будіндустрії та промисловості будівельних матеріалів, Департамент містобудування та архітектури або Управління промислової забудови (далі - Структурний підрозділ) відповідно до своїх повноважень, визначених Положенням, за дорученням керівництва Міністерства у термін до десяти робочих днів, із залученням, у разі необхідності, фахівців інших Департаментів або Управлінь Міністерства, розглядає матеріали звернень, перевіряє їх комплектність та відповідність Порядку, за потреби робить запит до заявника на додаткові документи з питання, що розглядається. (п.3.1. п. 3 Порядку №301).

Відповідно до копії листа Товариства з обмеженою відповідальністю "Домобудівна компанія № 7" від 29.07.2015 № 11261/14, що доданий відповідачем до матеріалів справи, до заяви про погодження вимушених відхилень від чинних ДБН було додано: інформацію про основні технічні характеристики об`єкта будівництва; порівняльну таблицю по проектним рішення для об`єкту, що є обґрунтованими та вимушеними відхиленнями від чинних ДБН та правил, та які мають компенсаційний характер; містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки від 18.12.2012 №16843/0/18-1/009-12.

Порядок № 301 не містить категоричної імперативної  заборони розгляду звернення у випадку ненадання заявником певних документів, так само як і негативних наслідків для заявника у вигляді повернення такого звернення. З перелічених приписів убачається право органу, який розглядає матеріали звернень, перевіряти їх комплектність та відповідність Порядку, а також достатність, і за потреби робити запит до заявника на додаткові документи з питання, що розглядається.

Таким чином, прийняття до розгляду відповідного звернення забудовника свідчить про достатність обсягу наданої документації, визнання за ним права на отримання відповіді щодо сутності порушеного питання. Крім того, справа не містить доказів звернення дозвільного органу до забудовника про надання додаткових документів, що в свою чергу спростовує твердження позивачів про надання неналежного комплекту документів для отримання дозволу на запропоновані відхилення.

Щодо аргументів позивачів стосовно неотримання відповідачем пропозицій від базових організацій з науково-технічної діяльності, суд виходить з наступного.

Пунктом 3.2 Порядку № 301 визначено, що за результатами розгляду поданих документів та з урахуванням складності питання, що розглядається, матеріали звернення відповідним листом Мінрегіонбуду   можуть бути   надані на розгляд відповідним базовим організаціям з науково-технічної діяльності відповідно до наказу Держбуду України від 20.11.2003 № 191.

Таким чином, вказане положення є факультативним та не підлягає обов`язковому застосуванню у спірних правовідносинах.

Так, пунктом 3.6 Порядку № 301 передбачено, що в особливо складних випадках, за рекомендацією Секції та за рішенням заступника Міністра відповідно до розподілу обов`язків, питання може бути винесено на розгляд президії Науково-технічної ради Мінрегіонбуду.

Згідно пункту 3.7 Порядку № 301 остаточне рішення щодо погодження обгрунтованих відхилень від діючих  державних будівельних норм у проектній документації оформлюється листом Мінрегіонбуду за підписом Міністра або заступника Міністра відповідно до розподілу обов`язків.

Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 23.09.2011 №208 (із наступними змінами та доповненнями) утворено науково-технічну раду Мінрегіону та затверджено Положення про науково-технічну раду Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, відповідно до якого науково-технічна рада є постійно діючим дорадчим органом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, який утворюється для професійного колегіального розгляду наукових і технічних питань, що належать до компетенції Міністерства.

Згідно з пунктом 1.3 Положення про науково-технічну раду Мінрегіону (в редакції, чинній на момент спірних правовідносин) науково-технічна рада проводить свою роботу на основі колегіальності у формі колективного обговорення, обміну думками та ділової критики.

Відповідно до пунктів 3.6, 3.7 Положення про науково-технічну раду Мінрегіону у складі НТР постійно діє, зокрема, секція житлового будівництва, промислової та інженерно-транспортної забудови, будівельних матеріалів і виробів.

Робота секцій регламентується Положенням про секції науково-технічної ради Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, затвердженим наказом Міністерства.

Пунктами 4.1, 4.2, 4.8 зазначеного Положення визначено, що формою роботи секцій НТР є засідання. Рішення з питань, які розглядаються на засіданні секції НТР, приймаються простою більшістю голосів у присутності більше половини складу членів секції НТР.

Питання, які позитивно розглянуті на засіданні секції НТР, вносяться на розгляд засідання НТР або оформлюються рішенням НТР у робочому порядку.

Згідно пункту 4.5 Положення рішення НТР мають рекомендаційний характер.

З витягу з протоколу № 4 засідання секції "Житлового будівництва, промислової та інженерно-транспортної забудови, будівельних матеріалів і виробів" Науково-технічної ради Мінрегіону від 13 серпня 2015 року, за результатом розгляду питання № 15 вбачається позитивне рішення за зверненням ТОВ "Домобудівна компанія № 7" про можливе відхилення від вимог державних будівельних норм у частині під час проектування комплексної забудови території по АДРЕСА_3 у Голосіївському районі м.Києва, за умови погодження питання з відповідними уповноваженими компетентними органами та подальшою реалізацією схвалених компенсаційних заходів.

Відповідно до листа Мінрегіону від 02.03.2016 № 8/17-302-16 рішення щодо питання         № 15 протоколу засідання секції житлового будівництва, промислової та інженерно-транспортної забудови, будівельних матеріалів і виробів науково-технічної ради Мінрегіону від 13 серпня 2015 року на розгляд Науково-технічної ради Мінрегіону не вносилося.

Невнесення на розгляд засідання НТР або неоформлення рішенням НТР у робочому порядку позитивно розглянутого на секції питання про можливе відхилення від вимог державних будівельних норм з боку ТОВ "Домобудівна компанія № 7" не тягне негативних правових наслідків для заявника через рекомендаційний, а не обов`язковий  характер рішення НТР (п.4.5 Положення), що фактично є позитивним відгуком на порушене прохання та потребує обов`язкового остаточного рішення щодо погодження обґрунтованих відхилень від діючих  державних будівельних норм у проектній документації шляхом оформлення листа Мінрегіонбуду за підписом Міністра або заступника Міністра відповідно до розподілу обов`язків згідно пункту 3.7           Порядку № 301.

Вказане обумовлене особливим статусом НТР як дорадчого органу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, створеного для професійного колегіального розгляду наукових і технічних питань, що належать до компетенції Міністерства.

Тому колегія суддів приходить до висновку, що рішення секції НТР Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово - комунального господарства України з питань розгляду звернень щодо відхилень від діючих державних будівельних норм у формі протоколу не може бути об`єктом судового контролю та не підлягає скасуванню у судовому порядку, оскільки не є рішенням суб`єкта владних повноважень (індивідуальним актом) правозастосовного характеру у розумінні КАС України,  не має ознак індивідуального акту, не створює будь-яких правових наслідків для учасників спірних правовідносин та може слугувати лише підставою для прийняття остаточного рішення Міністром або заступником Міністра відповідно до розподілу обов`язків, а відтак провадження у справі у вказаній частині підлягає закриттю.

Відтак, дотримання міністерством регіонального розвитку будівництва та житлово-комунального господарства України (Мінрегіон) приписів пункту 301 Порядку шляхом оформлення листа заступника міністра Абрамовського Р.Р. на адресу ТОВ "Домобудівна компанія № 7" за № 7/14-10123 від 25.08.2015 року про погодження відхилень від вимог державних будівельних норм у частині свідчить про дотримання встановленої процедури та законність остаточного рішення із спірного питання.

Щодо надання судом оцінки компенсаційним заходам, запропонованим Товариством-забудовником у зв`язку із відхиленням від вимог відповідних будівельних норм, то вказане належить виключно до повноважень спеціально створеного органу - суб`єкта нормування Мінрегіону, який взмозі професійно оцінити адекватність (достатність) запропонованих заходів по відношенню до ймовірних відхилень, обираючи на власний розсуд один з варіантів допустимих рішень в межах затверджених ДБН, що потребує спеціальних знань та не перебуває в площині предмета спору, яким є оскаржувані рішення.

Щодо наявності порушення прав Позивачів суд вважає за необхідне зазначити наступне.

Так, за захистом власних прав до суду звернулись громадяни ОСОБА_1 ,        ОСОБА_2 ,   ОСОБА_3 та ГО "Спілка порятунку Голосіїва".

Як убачається зі статуту Громадської організації "Спілка порятунку Голосіїва" (далі - Організація), остання створена для участі у захисті Голосіївського лісу в м.   Києві та його околиць від нищення. Метою діяльності організації є задоволення та захист своїх інтересів шляхом участі у порятунку Голосіївського лісу в м. Києві та його околиць від негативного впливу людської діяльності, сприяння забезпеченню надійного захисту прав людини на безпечне для життя і здоров`я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди, унеможливленню використання власності для погіршення екологічної ситуації і природних якостей землі в Голосіївському лісі.

Як убачається з інформаційного листа за підписом директора Національного природного парку "Голосіївський" від 29 січня 2016 року № 29/2-08 територія Національного природного парку "Голосіївський" відокремлена від земельної ділянки СБУ (по АДРЕСА_3 у м. Києві) дорогою та не має з нею спільної межі, що підтверджується відповідним абрисом.

Крім того, з відповіді Національного природного парку "Голосіївський" від 19 березня 2014 року № 22/2-04 на запит ГО "спілка порятунку Голосіїва" від 17 лютого 2014 року вбачається, що ділянки, на яких планується будівництво зазначених житлових будинків, не потрапляють до меж територій, передбачених проектами розширення Парку та встановлення його охоронної зони.

До участі в справі Національний природний парк "Голосіївський" не залучався, про порушене право у розглядуваних правовідносинах не заявляв.

Як убачається з позовної заяви, ОСОБА_1 , ОСОБА_3 та ОСОБА_2 є власниками житла у будинках АДРЕСА_1 та АДРЕСА_2 , що оточують місце будівництва. Заявлені забудовником відхилення від будівельних норм, на їх думку, призводять до порушення планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, чим порушуються охоронювані законом інтереси позивачів.

Однак, Верховний Суд зазначає, що питання про визнання протиправними та скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки по АДРЕСА_3 вже було предметом розгляду в суді у справі №826/8161/16, за результатами якої суди прийшли до висновку про відсутність підстав для задоволення позову.

Крім того, в контексті завдань адміністративного судочинства (ст. 2 КАС України) звернення до суду є способом захисту порушених прав, свобод або законних інтересів позивача. Тому особа повинна довести (а суд - встановити), що їй належать права, свободи або законні інтереси, за захистом яких вона звернулася до суду. Права, свободи та законні інтереси, які належать конкретній особі (особам) є предметом судового захисту.

Водночас, за змістом Рішення Конституційного Суду України від 1 грудня 2004 року №  18-рп/2004, поняття "порушене право", за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття "охоронюваний законом інтерес". У цьому ж Рішенні зазначено, що "поняття "охоронюваний законом інтерес" означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування в межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Крім того, заінтересованість повинна мати правовий характер, який виявляється в тому, що рішення суду повинно мати правові наслідки для позивачів.

Заінтересованість повинна мати об`єктивну основу. Для відкриття провадження у справі недостатньо лише суб`єктивного твердження позивачів, наведеного у позовній заяві, про порушення права, свободи або законного інтересу. Юридична заінтересованість не випливає з факту звернення до суду, а повинна передувати йому.

Натомість, колегія суддів вважає, що доводи позивачів є абстрактними, без жодного обґрунтування негативного впливу оскаржуваних дій відповідача щодо видачі спірного погодження на конкретні реальні індивідуально виражені права, свободи чи інтереси позивачів, що свідчить про відсутність предмету захисту у суді, адже позивачами не визначено права, свободи чи інтересу, які мають бути захищені (поновлені) у судовому порядку, що фактично вказує на безпредметність заявленого позову.

Верховний Суд також, при з`ясуванні статусу позивача як "потерпілого", керується практикою, напрацьованою Європейським судом з прав людини. Поняття "потерпілий" має автономне значення (не залежить від національного законодавства) і має значення лише для цілей застосування Конвенції. Водночас, підходи ЄСПЛ мають важливе методологічне значення для розвитку практики національних судів.

Відповідно до статті 35 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод суд оголошує неприйнятною будь-яку індивідуальну заяву, подану згідно зі статтею 34, якщо він вважає: a) що ця заява несумісна з положеннями Конвенції або протоколів до неї, явно необґрунтована або є зловживанням правом на подання заяви; b) що заявник не зазнав суттєвої шкоди, якщо тільки повага до прав людини, гарантованих Конвенцією і протоколами до неї, не вимагає розгляду заяви по суті, а також за умови, що на цій підставі не може бути відхилена жодна справа, яку національний суд не розглянув належним чином.

Отже, право особи на звернення до ЄСПЛ пов`язане з наявністю у неї статусу жертви (потерпілого). Слово "жертва" в контексті статті 34 Конвенції означає особу або осіб, яких прямо або опосередковано торкнулося стверджуване порушення. Отже, стаття 34 стосується не тільки безпосередньої жертви або жертви стверджуваного порушення, але також непрямих жертв, яким порушення заподіяло б шкоду або які б мали дійсну і особисту зацікавленість в тому, щоб воно припинилося (Валліанатос та інші проти Греції [ВП], №№ 29381/09 та 32684/09, п. 47, від 7 листопада 2011).

Щоб мати можливість подати скаргу відповідно до статті 34, заявник повинен бути здатним довести, що оскаржуваний захід "зачіпає його безпосередньо" (Тенасє проти Молдови [ВП], № 7/08, п. 104, від 27 квітня 2010, Берден проти Сполученого Королівства [ВП], №. 13378/05, п. 33, від 29 квітня 2008).

Суд також визнав, що заявник може вимагати статус жертви порушення Конвенції, якщо він чи вона знаходяться під дією (охоплені) законодавства, яке дозволяє вживати таємні заходи спостереження, а також, якщо відсутні засоби правового захисту (Роман Захаров проти Росії [ВП], № 47143/06, пп. 173-178, від 4 грудня 2015). Проте для того, щоб мати можливість претендувати на статус жертви в такій ситуації, заявник повинен надати обґрунтовані і переконливі докази вірогідності того, що порушення, що впливає на нього або неї особисто, буде мати місце; одних підозр або припущень недостатньо (Сенатор Лайнс GmbH проти Австрії, Бельгії, Данії, Фінляндії, Франції, Греції, Ірландії, Італії, Люксембургу, Нідерландів, Португалії, Іспанії, Швеції та Великої Британії [ВП] (ухв.), №56672/00, від 10 березня 2004 року).

Суд також підкреслює, що Конвенція не передбачає подання actio popularis з метою тлумачення прав, які вона містить, або дозволу фізичним особам оскаржити положення внутрішньодержавного права тільки тому, що вони вважають, не перебуваючи під прямим впливом такого положення, що воно може суперечити Конвенції (Аксу проти Туреччини [ВП], №№ 4149/04 та 41029/04, п. 50, від 15 грудня 2012 року, Берден проти Сполученого Королівства [ВП], №. 13378/05, п. 33, від 29 квітня 2008 року).

З наведеного випливають такі ознаки "потерпілого" від порушення законного інтересу: а) безпосередньо йому належить законний інтерес, на захист якого подано позов; б) має місце безпосередній негативний вплив порушення на позивача або обґрунтована ймовірність негативного впливу на позивача у майбутньому. Зокрема, якщо позивач змушений змінити свою поведінку або існує ризик бути притягнутим до відповідальності; в) негативний вплив є суттєвим (зокрема, позивачеві завдано шкоду); г) існує причинно-наслідковий взаємозв`язок між законним інтересом, оскаржуваним актом та стверджуваним порушенням.

Зазначені критерії не мають застосовуватись механічно та негнучким способом. Суд повинен захищати усе розмаїття законних інтересів особи, а тому у кожній конкретній справі дослідження інтересу особи через призму наведених критеріїв буде слугувати гарантією захисту таких інтересів.

Аналогічна позиція вже висловлювалась Верховним Судом у постанові від 14.08.2020 у справі 826/14568/15.

Таким чином, встановлені у справі обставини свідчать про те, що позивачі не є "потерпілими" від оскаржуваних дій відповідача. Зазначені дії не спричинили суттєвого негативного впливу безпосередньо на позивачів і вони не зазнали жодної реальної шкоди.

Аналізуючи викладене, Верховний Суд доходить висновку про скасування рішень судів попередніх інстанцій в частині визнання протиправним та скасування остаточного рішення щодо погодження обґрунтованих відхилень від діючих державних будівельних норм у проектній документації, оформленого листом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 25.08.2015 № 7/14-10123 за підписом заступника міністра Абрамовського Р.Р. через відсутність підстав для задоволення позову.

Суд також звертає увагу на те, що здійснюючи судочинство Європейський суд з прав людини в рішенні від 18 липня 2006 р. у справі "Проніна проти України" зазначив, що за змістом пункту 1 статті 6 Конвенції суди зобов`язані обґрунтувати свої рішення, проте це не може сприйматись як вимога давати детальну відповідь на кожен довід. Межі цього обов`язку можуть бути різними залежно від характеру ухвалюваного рішення (CASE OF Svetlana Vladimirovna PRONINA against Ukraine (Application no. 63566/00)).

За правилами пункту 5 частини першої статті   349, частини першої статті   354 КАС України, суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.

Суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями   238,   240   цього   Кодексу.

В той же час, пунктом 1 частини першої   статті 238 КАС України   передбачено, що суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

За правилами ст. 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Таким чином, касаційна скарга підлягає задоволенню частково, а рішення судів скасуванню із закриттям провадження у справі в частині позовних вимог про визнання протиправним та скасування рішення секції "Житлового будівництва,   промислової та інженерно-транспортної забудови, будівельних матеріалів і виробів" Науково-технічної ради Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 13.08.2015, оформленого протоколом № 4. В решті позовних вимог слід відмовити.
Керуючись ст.ст. 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Домобудівна компанія №7" задовольнити частково.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30.05.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 09.10.2019 скасувати.
Провадження у справі в частині позовних вимог про визнання протиправним та скасування рішення секції «Житлового будівництва, промислової та інженерно - транспортної забудови, будівельних матеріалів і виробів» Науково - технічної ради Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово - комунального господарства України від 13.08.2015, оформленого протоколом № 4, - закрити.
В решті позовних вимог - відмовити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                            А. Ю. Бучик

Судді                                                                       Л. Л. Мороз 

                                                                      А. І. Рибачук

Повний текст постанови виготовлено 24 лютого 2021 року.