ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 січня 2021 року	Львів	Справа № 380/6518/20 пров. № А/857/14367/20	

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:
головуючого-судді -                                            Мікули О. І.,
суддів          -                                                    Курильця А. Р., Ніколін В. В., 
з участю секретаря судового засідання –     Ратушної М. І.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові в залі суду апеляційну скаргу виконавчого комітету Львівської міської ради на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 15 жовтня 2020 року у справі № 380/6518/20 за адміністративним позовом Карпатського відділення інституту геофізики ім.Суботіна С.І. Національної Академії Наук України до виконавчого комітету Львівської міської ради про визнання протиправним і скасування рішення,-

суддя в 1-й інстанції – Кухар Н. А.,
час ухвалення рішення – 15.10.2020 року, 
місце ухвалення рішення – м. Львів,
дата складання повного тексту рішення – 20.10.2020 року,

                                                           в с т а н о в и в:

Позивач – Карпатське відділення інституту геофізики ім.Суботіна С.І. Національної Академії Наук України звернулося в суд з позовом до відповідача – виконавчого комітету Львівської міської ради, в якому просило визнати протиправним та скасувати рішення Виконавчого комітету Львівської міської ради № 123 від 14 лютого 2020 року "Про зупинення дії наказу директора департаменту містобудування від 20 квітня 2015 року № 130".
Рішенням Львівського окружного адміністративного суду  від 15 жовтня 2020 року позов задоволено. Визнано протиправними та скасовано рішення Виконавчого комітету Львівської міської ради № 123 від 14 лютого 2020 року "Про зупинення дії наказу директора департаменту містобудування від 20 квітня 2015 року № 130".
Не погоджуючись з вказаним судовим рішенням, відповідач оскаржив його в апеляційному порядку. Вважає, що оскаржуване рішення є необгрунтованим та безпідставним, а тому підлягає скасуванню, покликаючись на те, що відповідно до ст.52 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчий комітет ради має право змінювати або скасовувати акти підпорядкованих йому відділів, управлінь, інших органів ради, а також їх посадових осіб. У підпорядкуванні виконавчого комітету  перебуває департамент містобудування Львівської міської ради. Відтак вважає, що оскаржуване рішення відповідачем прийнято правомірно. Просить скасувати рішення першої інстанції та ухвалити нове судове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.
Позивач правом на подання відзиву на апеляційну скаргу не скористалася, відповідно до ч.4 ст.304 КАС України відсутність відзиву на апеляційну скаргу не перешкоджає перегляду рішення суду першої інстанції.
Представник відповідача (апелятна) – Кохан О. І. в судовому засіданні підтримав доводи, викладені в апеляційній скарзі, вважає висновки суду першої інстанції неправильними та необґрунтованими. Просить апеляційну скаргу задовольнити, скасувати оскаржуване рішення та прийняти нове, яким у задоволенні позову відмовити.
Представник позивача у судове засідання не з`явився, про дату, час і місце розгляду справи повідомлений належним чином, тому колегія суддів вважає можливим проведення розгляду справи у відсутності представника позивача за наявними у справі матеріалами, та на основі наявних у ній доказів.
Заслухавши суддю-доповідача та пояснення представника відповідача (апелянта), перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги в їх сукупності, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржуване рішення - без змін з таких підстав.
Судом першої інстанції встановлено, що наказом директора Департаменту містобудування Львівської міської ради № 130 від 20 квітня 2015 року “Про затвердження містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на будівництво Карпатським відділенням інституту геофізики ім. С.І. Субботіна Національної Академії Наук України багатоквартирного житлового будинку з офісними приміщеннями та підземним паркінгом на вул. І. Горбачевського,19” затверджено містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки на будівництво Карпатським відділенням інституту геофізики ім. С.І. Субботіна Національної Академії Наук України багатоквартирного житлового будинку з офісними приміщеннями та підземним паркінгом на вул. І. Горбачевського, 19. Також наказом встановлено вимоги про отримання Карпатським відділенням інституту геофізики ім. С.І. Субботіна Національної Академії Наук України у встановленому законом порядку технічних умов на інженерне забезпечення об`єкта та розробку у спеціалізованій проектній організації або архітектора, що має кваліфікаційний сертифікат, робочий проект та провести його експертизу відповідно вимог чинного законодавства. Контроль за виконанням рішення покладено на заступника міського голови з питань містобудування та інфраструктури.
Рішенням Виконавчого комітету Львівської міської ради № 123 від 14 лютого 2020 року “Про зупинення дії  наказу директора департаменту містобудування від 20 квітня 2015 року № 130” зупинено  дію наказу директора Департаменту містобудування Львівської міської ради № 130 від 20 квітня 2015 року “Про затвердження містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на будівництво Карпатським відділенням інституту геофізики ім. С.І. Субботіна Національної Академії Наук України багатоквартирного житлового будинку з офісними приміщеннями та підземним паркінгом на вул. І. Горбачевського,19”.
Вважаючи вказане вище рішення відповідача протиправним, позивач звернувся в суд з цим позовом.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що, зупиняючи дію наказу директора Департаменту містобудування Львівської міської ради № 130 від 20 квітня 2015 року про затвердження містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, виконавчий комітет вийшов за межі своєї компетенції, порушив принцип юридичної визначеності, який є складовою принципу верховенства права.
Даючи правову оцінку таким висновкам суду першої інстанції, колегія суддів виходить з наступного.
Відповідно до ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.
Органи місцевого самоврядування, відповідно до частини першої статті 144 Конституції України, в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.
Ч.3 ст.24 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року №280/97-ВР передбачає, що органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.
Згідно із ст.25 цього Закону сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.
Відповідно до п.3 ч.1 ст.52 Закону України ,,Про місцеве самоврядування в Україні” виконавчий комітет ради має право змінювати або скасовувати акти підпорядкованих йому відділів, управлінь, інших виконавчих органів ради, а також їх посадових осіб. 
Крім того, аналогічні правові норми містить п. 3.7 Положення про виконавчий комітет Львівської міської ради, затверджений ухвалою Львівської міської ради 09 лютого 2017 року № 1478 (із змінами), згідно з яким до повноважень виконавчого комітету віднесено скасування або зміна актів районних адміністрацій, департаментів, управлінь, відділів, інших виконавчих органів міської ради, а також їх посадових осіб.
Згідно з підпункту 1.2 Положення про департамент містобудування Львівської міської ради, затвердженого рішенням виконавчого комітету Львівської міської ради від 27 жовтня 2017 року №072, департамент містобудування Львівської міської ради є підзвітним і підконтрольним міській раді, виконавчому комітету міської ради, Львівському міському голові та підпорядкованим заступнику міського голови з містобудування.
Таким чином, з аналізу наведених вище правових норм суд першої інстанції дійшов правильного висновку про те, що у виконавчого комітету є повноваження щодо скасування або зміни актів департаменту містобудування Львівської міської ради. 
Як встановлено судом, наказом директора Департаменту містобудування Львівської міської ради № 130 від 20 квітня 2015 року “Про затвердження містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на будівництво Карпатським відділенням інституту геофізики ім. С.І. Субботіна Національної Академії Наук України багатоквартирного житлового будинку з офісними приміщеннями та підземним паркінгом на вул. І. Горбачевського, 19” затверджено містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки на будівництво Карпатським відділенням інституту геофізики ім. С.І. Субботіна Національної Академії Наук України багатоквартирного житлового будинку з офісними приміщеннями та підземним паркінгом на вул. І. Горбачевського, 19.
Рішенням Виконавчого комітету Львівської міської ради № 123 від 14 лютого 2020 року “Про зупинення дії  наказу директора департаменту містобудування від 20 квітня 2015 року № 130” зупинено  дію наказу директора Департаменту містобудування Львівської міської ради № 130 від 20 квітня 2015 року “Про затвердження містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на будівництво Карпатським відділенням інституту геофізики ім. С.І. Субботіна Національної Академії Наук України багатоквартирного житлового будинку з офісними приміщеннями та підземним паркінгом на вул. І. Горбачевського,19”.
Зі змісту оскаржуваного рішення вбачається, що дія наказу зупинена, що не узгоджується з нормами ст.52 Закону України ,,Про місцеве самоврядування в Україні”.
Крім того, як вбачається з матеріалів справи, підставами для зупинення наказу директора Департаменту містобудування Львівської міської ради № 130 від 20 квітня 2015 року ,,Про затвердження містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на будівництво Карпатським відділенням інституту геофізики ім. С.І. Субботіна Національної Академії Наук України багатоквартирного житлового будинку з офісними приміщеннями та підземним паркінгом на вул. І. Горбачевського, 19” в рішенні виконавчого комітету Львівської міської ради зазначено Закон України ,,Про регулювання містобудівної діяльності” та  Земельний кодекс України. 
Разом з тим, як правильно зауважив суд першої інстанції, у ньому не вказано, які саме норми цих нормативно-правових актів порушені при видачі наказу № 130 від 20 квітня 2015 року.
Правові та організаційні основи містобудівної діяльності встановлені Законом України ,,Про регулювання містобудівної діяльності” від 17 лютого 2011 року № 3038-VI, який спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
Згідно з п.8 ч.1 ст.1 цього Закону містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.
Забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства (абз.2 ч.2 ст.24 Закону України ,,Про регулювання містобудівної діяльності”).
Відповідно до ч.1 ст.29 згаданого вище Закону основними складовими вихідних даних є: 1) містобудівні умови та обмеження; 2) технічні умови; 3) завдання на проектування.
Ч.3 ст. 29 Закону України ,,Про регулювання містобудівної діяльності” передбачає, що  містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на підставі містобудівної документації на місцевому рівні на безоплатній основі за заявою замовника, до якої додаються: 1) копія документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або копія договору суперфіцію; 2) копія документа, що посвідчує право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці, або згода його власника, засвідчена в установленому законодавством порядку (у разі здійснення реконструкції або реставрації); 3) викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000; 4) витяг із Державного земельного кадастру.
Для отримання містобудівних умов та обмежень до заяви замовник також додає містобудівний розрахунок, що визначає інвестиційні наміри замовника, який складається у довільній формі з доступною та стислою інформацією про основні параметри об`єкта будівництва.
Цей перелік документів для надання містобудівних умов та обмежень є вичерпним.
Витяг з містобудівного кадастру для формування містобудівних умов та обмежень до документів замовника додає служба містобудівного кадастру (у разі її утворення).
Перелік об`єктів будівництва, для проектування яких містобудівні умови та обмеження не надаються, визначає центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері будівництва, архітектури, містобудування.
Згідно з ч.4 цієї статті підставами для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень є: 1) неподання визначених частиною третьою цієї статті документів, необхідних для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень; 2) виявлення недостовірних відомостей у документах, що посвідчують право власності чи користування земельною ділянкою, або у документах, що посвідчують право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці; 3) невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.
Відмова у наданні містобудівних умов та обмежень здійснюється шляхом направлення листа з обґрунтуванням підстав такої відмови відповідним уповноваженим органом містобудування та архітектури у строк, що не перевищує встановлений строк їх надання.
Надання містобудівних умов та обмежень або прийняття рішення про відмову в їх наданні здійснюється відповідним уповноваженим органом містобудування та архітектури протягом 10 робочих днів з дня реєстрації заяви, затверджується наказом такого органу (ч.6 ст. 29 Закону України ,,Про регулювання містобудівної діяльності”).
Як правильно зазначено судом першої інстанції, виходячи з аналізу наведених вище правових норм, що відповідний уповноважений орган містобудування та архітектури протягом десяти робочих днів з дня реєстрації заяви повинен прийняти одне з можливих рішень, зокрема, про надання містобудівних умов та обмежень або про відмову у їх наданні. Прийняття будь-якого іншого рішення, у тому числі щодо залишення заяви про надання містобудівних умов та обмежень без розгляду та повернення замовнику документів законодавством не передбачено. При цьому, перелік підстав для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень є визначений ч.4 ст.29 Закону № 3038-VI, який є вичерпним та не підлягає розширеному тлумаченню. Інших підстав містобудівним законодавством не закріплено.
Колегія суддів звертає увагу на те, що одним із суттєвих елементів принципу верховенства права є принцип юридичної визначеності. Цей принцип має різні прояви. Зокрема, він є одним з визначальних принципів “доброго врядування” і “належної адміністрації” (встановлення процедури і її дотримання), частково співпадає з принципом законності (чіткість і передбачуваність закону, вимоги до “якості” закону).
Так, у пунктах 70-71 рішення по справі “Рисовський проти України” (29979/04) Європейський Суд з прав людини, аналізуючи відповідність мотивування Конвенції, підкреслює особливу важливість принципу “належного урядування”, зазначивши, що цей принцип передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (рішення у справах “Беєлер проти Італії” (Beyeler v. Italy), № 33202/96, пункт 120, “Онер`їлдіз проти Туреччини” (Oneryildiz v. Turkey), № 48939/99, пункт 128, “Megadat.com S.r.l. проти Молдови” (Megadat.com S.r.l. v. Moldova), № 21151/04, пункту 72, “Москаль проти Польщі” (Moskal v. Poland), № 10373/05, пункту 51). Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (див., наприклад, рішення у справах “Лелас проти Хорватії” (Lelas v. Croatia), заява № 55555/08, пункт 74, від 20 травня 2010 року, і “Тошкуце та інші проти Румунії” (Toscuta and Others v. Romania), заява № 36900/03, пункт 37) і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси (див. зазначені вище рішення у справах “Онер`їлдіз проти Туреччини” (Oneryildiz v. Turkey), пункт 128, та “Беєлер проти Італії” (Beyeler v. Italy), пункт 119).
Принцип “належного урядування”, як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (див. зазначене вище рішення у справі “Москаль проти Польщі” (Moskal v. Poland), № 10373/05, пункт 73). Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам (там само). З іншого боку, потреба виправити минулу “помилку” не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу (рішення у справі “Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки” (Pincova and Pine v. the Czech Republic), № 36548/97, пункт 58). Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків (див. зазначене вище рішення у справі “Лелас проти Хорватії” (Lelas v. Croatia), пункту 74). Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються (рішення у справах “Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки” (Pincova and Pine v. the Czech Republic), пункту 58, “Ґаші проти Хорватії” (Gashi v. Croatia), № 32457/05, пункту 40, “Трґо проти Хорватії” (Trgo v. Croatia), № 35298/04, пункту 67). У контексті скасування помилково наданого права на майно принцип “належного урядування” може не лише покладати на державні органи обов`язок діяти невідкладно, виправляючи свою помилку (наприклад, рішення у справі “Москаль проти Польщі” (Moskal v. Poland), пункту 69), а й потребувати виплати відповідної компенсації чи іншого виду належного відшкодування колишньому добросовісному власникові (зазначені вище рішення у справах “Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки” (Pincova and Pine v. the Czech Republic), пункт 53 та “Тошкуце та інші проти Румунії” (Toscuta and Others v. Romania) пункт 38).
Як зазначив Європейський суд у справі Yvone van Duyn v. Home Office, принцип правової визначеності означає, що зацікавлені особи повинні мати змогу покладатись на зобов`язання, взяті державою, навіть якщо такі зобов`язання містяться в законодавчому акті, якій загалом не має автоматичної прямої дії.
Аналізуючи наведені вище правові норми та встановлені фактичні обставини справи у їх сукупності, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що, зупиняючи дію наказу директора Департаменту містобудування Львівської міської ради № 130 від 20 квітня 2015 року про затвердження містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, виконавчий комітет вийшов за межі своєї компетенції, порушив принцип юридичної визначеності, який є складовою принципу верховенства права. Крім того, оскаржуване рішення не містить жодної мотивації, що свідчить про його протиправність.
Таким чином, колегія суддів вважає, що доводи апеляційної скарги не знайшли свого підтвердження та спростовуються висновками суду першої інстанції, які зроблені на підставі повного, всебічного та об`єктивного аналізу відповідних правових норм та фактичних обставин справи.
Суд також враховує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану в пункті 58 рішення у справі “Серявін та інші проти України” (заява N 4909/04 від 10 лютого 2010 року): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі “Руїс Торіха проти Іспанії” (Ruiz Torija v.) від 09 грудня 1994 року, серія A,303-A, п. 29).
Також згідно з п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Ради Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.
Наведене дає підстави для висновку, що доводи скаржника у кожній справі мають оцінюватись судами на предмет їх відповідності критеріям конкретності, доречності та важливості в межах відповідних правовідносин з метою належного обґрунтування позиції суду.
З врахуванням вищенаведеного колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку про підставність позовних вимог, правильно і повно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, тому відповідно до  ст.316 КАС України  апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення суду - без змін.
Оскільки апеляційний суд залишає без змін рішення суду першої інстанції, то відповідно до ч. 6 ст.139 КАС України понесені сторонами судові витрати новому розподілу не підлягають.
Керуючись ст. 139, 242, 243, 250, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд,-

                                              п о с т а н о в и в :

Апеляційну скаргу виконавчого комітету Львівської міської ради залишити без задоволення, а рішення Львівського окружного адміністративного суду від 15 жовтня 2020 року у справі № 380/6518/20 – без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції. 

Головуючий суддя	 	О. І. Мікула 	
судді	 	А. Р. Курилець 	
 	 	В. В. Ніколін  	
Повне судове рішення складено 01 лютого 2021 року.