П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

___________________________________________________________________________________

П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И

02 березня 2021 р.	м.Одеса	Справа № 540/1066/20	
Головуючий в 1 інстанції: Дубровна В.А.
          
П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого судді –	Кравець О.О.	
судді –	Зуєвої Л.Є.	
судді –	Коваля М.П.	
розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Херсонської міської ради на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 20 серпня 2020 року по справі №540/1066/20, прийнятого суддею Дубровною В.А. за правилами загального позовного провадження, по справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 до Херсонського міського голови Миколаєнка Володимира Васильовича, Херсонської міської ради про визнання дій протиправними та скасування рішення,
В С Т А Н О В И В:

I. КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ І РІШЕННЯ СУДУ ПЕРШОЇ ІНСТАНЦІЇ:

27 квітня 2020 року ОСОБА_1 та ОСОБА_2 звернулись до суду з позовом до Херсонського міського голови Миколаєнка В.В., Херсонської міської ради, в якому, з урахуванням заяви про зменшення розміру позовних вимог від 29.04.2020 р, просили:
визнати протиправними дії Херсонського міського голови ОСОБА_3 по винесенню рішення Херсонської міської ради № 2299 від 23.01.2020 р. "Про внесення змін до рішення міської ради від 18.12.2015 № 6 "Про утворення виконавчого комітету Херсонської міської ради VII скликання, визначення його чисельності та затвердження його персонального складу" на позачергове пленарне засідання розпорядженням від 20.01.2020 р. № 104-с;
визнати протиправним та скасувати пункт 1.1 рішення Херсонської міської ради № 2299 від 23.01.2020 "Про внесення змін до рішення міської ради від 18.12.2015 № 6 "Про утворення виконавчого комітету Херсонської міської ради VII скликання, визначення його чисельності та затвердження його персонального складу" в частині виведення зі складу виконавчого комітету Херсонської міської ради VII скликання ОСОБА_1 та ОСОБА_2 .
Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 20 серпня 2020 року позов ОСОБА_1 та ОСОБА_2 був задоволений частково.
Визнано протиправним та скасовано пункт 1.1 рішення Херсонської міської ради №2299 від 23.01.2020 "Про внесення змін до рішення міської ради від 18.12.2015 № 6 "Про утворення виконавчого комітету Херсонської міської ради VII скликання, визначення його чисельності та затвердження його персонального складу" в частині виведення зі складу виконавчого комітету Херсонської міської  ради VII скликання ОСОБА_1 та ОСОБА_2 . В іншій частині позову - відмовлено.

II.          КОРОТКИЙ ЗМІСТ ВИМОГ АПЕЛЯЦІЙНОЇ СКАРГИ , УЗАГАЛЬНЕНІ  ДОВОДИ АПЕЛЯНТА ТА ІНШИХ  УЧАСНИКІВ АПЕЛЯЦІЙНОГО ПРОВАДЖЕННЯ:

Не погоджуючись з вказаним  рішенням, Херсонська міська рада подала апеляційну скаргу, у якій вважає вказане рішення прийнятим з порушенням норм матеріального та процесуального права, просить його скасувати та прийняти нове рішення, яким  відмовити у задоволенні позову.
Вимоги апеляційної скарги апелянт обґрунтовує ти, що всупереч вимогам чинного законодавства  позивачами в позові не зазначено які саме їх права порушено при винесенні на розгляд проекту рішення та прийнятого оскаржуваного рішення міської ради. Питання про внесення змін та визначення персонального складу виконавчого комітету міської ради є виключною компетенцією органу місцевого самоврядування та не може бути предметом судового розгляду.
Апелянт вважає, що питання про внесення змін та визначення кількісного та персонального складу виконавчого комітету Херсонської міської ради Херсонської області належить до виключної компетенції безпосередньо даної ради, а доцільність прийняття рішення про внесення змін до кількісного та персонального складу виконавчого комітету не може бути предметом судового розгляду. 
Стосовно дотримання порядку прийняття рішення № 2299 від 23.01.2020 року, апелянт вказує на те, що робота Херсонської міської ради детально визначена Регламентом Херсонської міської ради VII скликання, затвердженим рішенням міської ради від 02.12.2015 № 2. Так, розпорядженням міського голови "Про скликання позачергової сесії міської ради VII скликання" від 20.01.2020 №104-с, вирішено скликати у січні позачергову сесію міської ради та визначити датою її проведення 23.01.2020, при цьому, в порядок денний пленарного засідання позачергової сесії міської ради внесено питання "Про внесення змін до персонального складу виконавчого комітету Херсонської міської ради VII скликання, затвердженого рішенням ради від 18.12.2015 № 6". Дане розпорядження міського голови висвітлено на сайті міської ради та її виконавчих органів 20.01.2020 та направлено депутатам міської ради електронною поштою. На пленарного засідання позачергової сесії міської ради 23.01.2020  року депутатами міської ради після обговорення затверджено порядок денний, у т.ч. про внесення змін до персонального складу виконавчого комітету Херсонської міської ради VII скликання, затвердженого рішенням ради від 18.12.2015 № 6. Після чого, під час розгляду вказаного питання порядку, 28 депутатів (більшість) одностайно проголосували за  виведення зі складу виконавчого комітету Херсонської міської ради VII скликання ОСОБА_1 та ОСОБА_2 . 
Крім того, апелянт зауважив, що чинним законодавством України не передбачено отримання згоди, погодження, повідомлення членів виконавчого комітету міської ради при припиненні їхніх повноважень, виключення із його складу тощо, а тому відсутні підстави для задоволення позову.
Позивачі рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 20 серпня 2020 року в частині відмови в апеляційному порядку не оскаржували.

III. ПРОЦЕДУРА АПЕЛЯЦІЙНОГО ПРОВАДЖЕННЯ: 

Ухвалою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 16 жовтня 2020 року відкрито апеляційне провадження у справі.
Ухвалою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 17 грудня 2020 року призначено справу до розгляду у порядку письмового провадження
Апеляційний суд, заслухавши доповідача, вивчивши матеріали справи, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги, вважає, що вона не підлягає  задоволенню з наступних підстав:

IV. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ :

Судом першої інстанції встановлено, що рішенням Херсонської міської ради від 18.12.2015 року № 6 "Про утворення виконавчого комітету Херсонської міської ради VІI скликання, визначення його чисельності та затвердження його персонального складу" утворено виконавчий комітет Херсонської міської ради VІI скликання у кількості 27 осіб та затверджено його персональний склад, до якого включено, зокрема,   ОСОБА_1 , ОСОБА_2 .
Розпорядженням Херсонського міського голови від 20 січня 2020 року №104-с "Про скликання позачергової сесії міської ради VII скликання" із посиланням на  п.п. 8 та 20 частини 4 ст. 42, ч. 4 ст. 46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" вирішено скликати позачергову сесію міської ради VII скликання з визначенням дати її пленарного засідання 23 січня 2020 року та винести на її розгляд перелік питань, у тому числі, про внесення змін до персонального складу виконавчого комітету Херсонської міської ради VII скликання, затвердженого рішенням міської ради від 18.12.2018 № 6.
Вказане розпорядження оприлюднено на офіційному сайті Херсонської міської ради  VII скликання 20.01.2020 р.
Проект рішення "Про внесення змін до рішення міської ради від 18.12.2015 № 6 "Про утворення виконавчого комітету Херсонської міської ради VІI скликання, визначення його чисельності та затвердження його персонального складу" опубліковано на офіційному сайті Херсонської міської ради VII скликання 22.01.2020 р.
Рішенням позачергової сесії Херсонської міської ради VII скликання від 23.01.2020 року № 2299 "Про внесення змін до рішення міської ради від 18.12.2015 №6 "Про утворення виконавчого комітету Херсонської міської ради VІI скликання, визначення його чисельності та затвердження його персонального складу" виведено зі складу виконавчого комітету Херсонської міської ради серед інших, також ОСОБА_1 , ОСОБА_2 ( п.п. 1.1. пункту 1 даного рішення).
Вважаючи протиправними дії Херсонського міського голови ОСОБА_3 та пункт 1.1 рішення Херсонської міської ради № 2299 від 23.01.2020 року, позивачі звернулись до суду з даним позовом.

V.  РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА(в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ  ТА ОЦІНКА СУДУ :

Згідно ч.2 ст. 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Частиною третьою статті 140 Конституції України передбачено, що місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. 
Відповідно до положень ст. 144 Конституції України, органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.
Рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду.
Відповідно до Конституції України  систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 р.  № 280/97-ВР ( далі - Закон №  280/97-ВР).
Система місцевого самоврядування включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради. ( ст. 5 Закону № 280/97-ВР) 
Сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами. ( ч. 1 ст. 10 Закону України №280/97-ВР)
Виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади. ( ст. 11 Закону № 280/97-ВР) 
Сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об`єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста. Сільський, селищний, міський голова очолює виконавчий комітет відповідної сільської, селищної, міської ради, головує на її засіданнях. (ч. 1, 3 ст. 12 Закону № 280/97-ВР).
Органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції. (ч. 3 ст. 24 Закону № 280/97-ВР).
Сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання (ст. 25 цього Закону).
Виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються, зокрема, такі питання, як  утворення виконавчого комітету ради, визначення його чисельності, затвердження персонального складу; внесення змін до складу виконавчого комітету та його розпуск. (пункт 3 частини 1 статі 26 Закону № 280/97-ВР).
Повноваження міського голови визначено статтею 42  Закону №  280/97-ВР. Так, сільський, селищний, міський голова, зокрема: організує в межах, визначених цим Законом, роботу відповідної ради та її виконавчого комітету; вносить на розгляд ради пропозиції про кількісний і персональний склад виконавчого комітету відповідної ради; скликає сесії ради, вносить пропозиції та формує порядок денний сесій ради і головує на пленарних засіданнях ради; забезпечує підготовку на розгляд ради проектів програм соціально-економічного та культурного розвитку, цільових програм з інших питань самоврядування, місцевого бюджету та звіту про його виконання, рішень ради з інших питань, що належать до її відання; видає розпорядження у межах своїх повноважень. (пункти 2, 5, 8, 9, 20 ч. 4 цієї статі).
Сільський, селищний, міський голова несе персональну відповідальність за здійснення наданих йому законом повноважень. (ч. 4 цієї статі).
Правовий статус сесії рад визначено статтею 46  Закону №  280/97-ВР.
Сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради. (ч. 1 цієї статті).
Першу сесію новообраної районної у місті, районної, обласної ради скликає відповідна територіальна виборча комісія не пізніш як через два тижні після реєстрації новообраних депутатів ради у кількості, яка забезпечує повноважність складу ради відповідно до статті 45 цього Закону. ( ч. 3 цієї статті).
Наступні сесії ради скликаються: сільської, селищної, міської - відповідно сільським, селищним, міським головою; районної у місті, районної, обласної - головою відповідної ради. (ч. 4 цієї статті).
Сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць. ( ч. 5 цієї статті).
Рішення про скликання сесії ради відповідно до частин четвертої, шостої та восьмої цієї статті доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради. ( ч. 10 цієї статті).
Пропозиції щодо питань на розгляд ради можуть вноситися сільським, селищним, міським головою, постійними комісіями, депутатами, виконавчим комітетом ради, головою місцевої державної адміністрації, головою районної, обласної ради, загальними зборами громадян. Пропозиції щодо прийняття рішень, які відповідно до закону є регуляторними актами, вносяться з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". (ч. 13 цієї статті).
Порядок роботи сесії визначаються регламентом ради з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" ( ч. 15 цієї статті). 
Згідно ст.36 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, якщо наявна хоча б одна з таких обставин: відсутній аналіз регуляторного впливу; проект регуляторного акта не був оприлюднений.
Порядок скликання сесій Херсонської міської ради, підготовки та розгляду нею питань, проведення пленарних засідань, порядок внесення на розгляд ради та прийняття нею рішень, порядок формування та організації роботи постійних комісій та інших органів ради, здійснення депутатської діяльності, інші процедури, які випливають із повноважень ради, визначені Регламентом Херсонської міської ради, затвердженим рішенням Херсонської міської ради від 02.12.2015 № 2 (зі змінами та доповненнями) (далі - Регламент Херсонської міської ради).
Виконавчим органом сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради є виконавчий комітет ради, який утворюється відповідною радою на строк її повноважень. Після закінчення повноважень ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради її виконавчий комітет здійснює свої повноваження до сформування нового складу виконавчого комітету.
Кількісний склад виконавчого комітету визначається відповідною радою. Персональний склад виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради затверджується радою за пропозицією сільського, селищного, міського голови, районної у місті ради - за пропозицією голови відповідної ради. ( ч. 1, 2 ст. 51 Закону №  280/97-ВР.)
Частинами 1-2, 10 статті 59 Закону № 280/97-ВР передбачено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

(1)          Оцінка аргументів учасників справи і висновку суду першої інстанції

Суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права (ч.1-2 ст.308 КАС України, в редакції Закону на момент вчинення процесуальної дії).
Апеляційний суд звертає увагу на те, що відповідно до вищевказаних приписів Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" питання щодо визначення чисельності виконавчого комітету та затвердження його персонального складу вирішується виключно на пленарних засіданнях відповідної ради.
Конституційний Суд України в п.2.2 рішення від 09.02.2000 р. № 1-рп/2000 у справі про місцеве самоврядування зазначив, що "утворення виконавчого комітету ради, визначення його чисельності, затвердження персонального складу, внесення змін до складу виконавчого комітету та його розпуск, утворення інших виконавчих органів ради та затвердження їх структури в цілому, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів, витрат на їх утримання, обрання секретаря ради віднесено до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад. Проте ці питання вирішуються ними за поданням сільського, селищного, міського голови…".
Отже, питання про внесення змін та визначення кількісного та персонального складу виконавчого комітету Херсонської міської ради належить до виключної компетенції безпосередньо Херсонської міської ради, а доцільність прийняття рішення про внесення змін до кількісного та персонального складу виконавчого комітету не може бути предметом судового розгляду.
Як встановлено судами першої та апеляційної інстанцій, основним доводом представника позивачів щодо  протиправності даного рішення є процедурні питання, а саме, проект рішення Херсонської міської ради № 2299 від 23.01.2020 не розглядався на засіданнях постійних комісій ради, не дотримано строку його опублікування, визначеного Законом України "Про публічну інформацію".
Але , саме по собі порушення процедури прийняття відповідного акта може бути підставою для скасування рішення суб`єкта владних повноважень лише за тієї умови, що таке порушення вплинуло або могло вплинути на правильність оскаржуваного рішення. Певні дефекти адміністративного акта можуть не пов`язуватись з його змістом, а стосуватися процедури його ухвалення. У такому разі можливі дві ситуації: внаслідок процедурного порушення такий акт суперечитиме закону (тоді акт є нікчемним), або допущене порушення не вплинуло на зміст акта (тоді наслідків для його дійсності не повинно наставати взагалі). Отже, саме по собі порушення процедури прийняття акта не повинно породжувати правових наслідків для його дійсності, крім випадків, прямо передбачених законом. Виходячи із міркувань розумності та доцільності, деякі вимоги до процедури прийняття акта необхідно розуміти не як вимоги до самого акта, а як вимоги до суб`єктів владних повноважень, уповноважених на їх прийняття. Так, дефектні процедури прийняття адміністративного акта, як правило, тягнуть настання дефектних наслідків (ultra vires action - invalid act). Разом із тим, не кожен дефект акта робить його неправомірним. Стосовно ж процедурних порушень, то в залежності від їх характеру такі можуть мати наслідком нікчемність або оспорюваність акта, а в певних випадках, коли йдеться про порушення суто формальні, взагалі не впливають на його дійсність.
Аналогічна  правова позиція неодноразово викладена Верховним Судом у  постановах від 10.07.2019 (справа №804/639/18),  від 24.10.2019 р. ( справа а №806/1243/17), від 11.02.2020 р. ( справа №210/3268/15-а). 
Надаючи правову оцінку доводу представника позивачів в частині того, що проект рішення Херсонської міської ради № 2299 від 23.01.2020 не розглядався на засіданнях постійних комісій ради, як підстава для скасування оскаржуваного рішення, апеляційний суд зазначає наступне.
Правовий статус постійних комісій ради визначено статтею 47 Закону № 280/97-ВР. Зокрема, постійні комісії ради є органами ради, що обираються з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету. ( частина 1 цієї статті )
Постійні комісії попередньо розглядають кандидатури осіб, які пропонуються для обрання, затвердження, призначення або погодження відповідною радою, готують висновки з цих питань. ( частина 5 цієї статті).
Відповідно до статей 24, 25,28,63 Регламенту Херсонської міської ради 
- постійні комісії міської ради є органами ради, що обираються з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду й підготовки питань, які належать до їх відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету. Постійна комісія, до компетенції якої належить розгляд питань у певних сферах діяльності виконавчих органів міської ради, є профільною.
- постійні комісії міської ради охоплюють усі сфери діяльності, пов`язані з виконанням власних повноважень органами місцевого самоврядування, їх перелік визначається відповідним рішенням міської ради. Повноваження постійних комісій визначаються Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" та Положенням про постійні комісії міської ради, що затверджується відповідним рішенням міської ради не пізніше ніж на другій сесії новообраної ради.
- постійні комісії попередньо розглядають проекти програм соціально-економічного і культурного розвитку, місцевого бюджету, звіти про виконання програм і бюджету, вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей господарського і соціально-культурного будівництва, інші питання, які вносяться на розгляд ради, готують висновки з цих питань, організують розробку депутатами проектів рішень ради та виступають на сесіях міської ради з доповідями і співдоповідями.
- підготовка питань та проектів рішень на розгляд сесії міської ради здійснюється депутатами, постійними комісіями, виконавчими органами міської ради, робочою групою з підготовки пленарного засідання міської ради.
Таким чином, і законодавець і Херсонська міська рада в регламенті визначили обов`язкові умови, що мають бути дотримані під час підготовки питань та проектів рішень на розгляд сесії міської ради, у даному випадку, це попередній розгляд профільною постійною комісії міської ради кандидатур осіб, які пропонуються для обрання, затвердження, призначення або погодження відповідною радою, за результатами якого готують висновки з цих питань.
Як вірно встановлено судом 1-ої інстанції , проект рішення Херсонської міської ради "Про внесення змін до рішення міської ради від 18.12.2015 року № 6 "Про утворення виконавчого  комітету Херсонської міської ради VII скликання, визначення його чисельності та затвердження його персонального складу" попередньо не розглядався постійними комісіями міської ради та робочою групою з підготовки позачергового пленарного засідання міської ради, яке відбулось 23.01.2020 року.
Апеляційний суд відхиляє доводи апелянта, що необговорення проекту рішення постійними комісіями ради не веде до його протиправності, так як розгляд на самому пленарному засіданні відбувається фактично тими самими особами, з огляду на те, що ані Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні", ані Регламентом Херсонської міської ради не встановлено виключних випадків в яких проект рішення міської ради міг би не розглядатися попередньо на засіданні постійних комісій ради.
Отже, розгляд питання (проекту рішення) постійною комісією міської ради, зокрема у випадку, передбаченому ч.5 ст. 47 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" є обов`язковим.
Згідно ст. 36 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, якщо наявна хоча б одна з таких обставин: відсутній аналіз регуляторного впливу; проект регуляторного акта не був оприлюднений.
У разі виявлення будь-якої з цих обставин орган чи посадова особа місцевого самоврядування має право вжити передбачених законодавством заходів для припинення виявлених порушень, у тому числі відповідно до закону скасувати або зупинити дію регуляторного акта, прийнятого з порушеннями.
Разом з тим статтею 69 Регламенту Херсонської міської ради встановлено, що прискорений розгляд проекту рішення допускається у виняткових випадках, за дорученням міського голови. Міський голова у разі згоди із обґрунтуванням прискореного розгляду дає відповідні доручення секретарю міської ради та профільній постійній комісії, зазначаючи строк їх виконання. Проект рішення, який розглядається за прискореною процедурою, має бути поданий та оформлений відповідно до Регламенту не пізніше як за 4 дні до пленарного засідання.
Таким чином, суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що процедура прийняття оскаржуваного рішення у цій частині Херсонською міською радою є не дотриманою, що є наслідком визнання такого рішення неправомірним.
Аналогічна правова позиція щодо необхідності попереднього розгляду таких питань постійною комісією викладена в постанові Верховного Суду від 05 грудня 2019 року по справі № 823/2183/17.
Водночас, апеляційний суд вважає, що суд першої інстанції обґрунтовано відхилив довід представника позивачів в частині недоведення до відома населення і депутатів проекту рішення "Про внесення змін до рішення міської ради від 18.12.2015 №6 "Про утворення виконавчого комітету Херсонської міської ради VІI скликання, визначення його чисельності та затвердження його персонального складу" за двадцять днів до прийняття, тобто в порядку Законів України "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про доступ до публічної інформації" з огляду на наступне.
Згідно ч. 11 ст.59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України "Про доступ до публічної інформації", крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.
Відповідно до ч.3 ст.15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.
У той же час п. 2 ч. 1 ст.15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" встановлено, що розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати: нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності.
Тобто, встановлено вичерпний перелік проектів рішень, що підпадають під дію цього Закону та підлягають оприлюдненню і обговоренню.
У свою чергу внутрішньоорганізаційними є акти, які приймаються з метою організації та впорядкування роботи суб`єктів владних повноважень, тобто це акти, які стосуються кадрових питань, а також інші акти у тому разі, якщо вони обмежуються внутрішньою організацією роботи суб`єкта владних повноважень та відповідних посадових осіб.
Враховуючи те, що проект спірного рішення стосувався внутрішньоорганізаційного (кадрового) питання щодо зміни складу виконавчого комітету ради, яке вирішується виключно депутатами міської ради, а тому проект такого рішення не підлягає обов`язковому оприлюдненню.
Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 10.09.2019 р. № 804/16610/15, від 20.06.2018 р. у справі № 804/16525/15, від 20.09.2018 р. у справі № 804/16557/15.
При цьому варто зазначити, що проект рішення "Про внесення змін до рішення міської ради від 18.12.2015 № 6 "Про утворення виконавчого комітету Херсонської міської ради VІI скликання, визначення його чисельності та затвердження його персонального складу" опубліковано на офіційному сайті Херсонської міської ради VII скликання 22.01.2020.
Апеляційний суд також відхиляє доводи апелянта щодо відсутності у позивачів  порушених прав в межах даних спірних правовідносин з огляду на наступне.
Завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав особи у публічно-правових відносинах, що звернулася до суду з позовом.
Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини 2 статті 55 Конституції України, в рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Згідно рішення Конституційного Суду України від 1 грудня 2004 у справі № 18-рп/2004 термін "порушене право", який вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття "охоронюваний законом інтерес". При цьому з приводу останнього, то в тому ж рішенні Конституційного Суду України зазначено, що "поняття "охоронюваний законом інтерес" означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
З огляду на зазначене, вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особи яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.
Як вбачається з приписів Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", то щодо осіб, які входять до складу виконавчого комітету, проте не працюють у виконавчих органах ради на постійній основі, передбачено, що час засідань виконавчого комітету, а також для здійснення повноважень в інших випадках звільняються від виконання виробничих або службових обов`язків з відшкодуванням їм середнього заробітку за основним місцем роботи та інших витрат, пов`язаних з виконанням обов`язків члена виконавчого комітету, за рахунок коштів відповідного місцевого бюджету. ( ч. 6 ст. 51 Закону №  280/97-ВР).
Як встановлено судом, позивач ОСОБА_1 є керівником Товариства з обмеженою відповідальністю "Євро-Стиль" та позивач ОСОБА_2 є керівником Публічного акціонерного товариства "Проектно-будівельна фірма "ХЕРСОНБУД".
Рішенням Херсонської міської ради від 18.12.2015 №6 "Про утворення виконавчого комітету Херсонської міської ради VII скликання, визначення його чисельності та затвердження його персонального складу" позивачів включено до складу виконавчого комітету Херсонської міської ради.
Відтак, позивачі звернулися з цим позовом як колишні члени виконавчого комітету Херсонської міської ради, вважаючи, що оскаржуваними діями та рішенням відповідачів порушенні їх права та законні інтереси.
Отже, суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що в межах даних спірних правовідносин наявні ознаки порушення індивідуально-виражених прав та законних інтересів позивачів, а також наявний причинно-наслідковий зв`язок між оскаржуваними діями та рішенням суб`єкта владних повноважень та порушенням конкретних прав позивачів, а тому такі порушені права підлягають судовому захисту.
Доводи апеляційної скарги не спростовують висновки суду першої інстанції і апеляційним судом відхиляються за необґрунтованістю.

(2) Висновки апеляційного суду:

Судом 1-ої інстанції повно з`ясовані обставини, що мають значення для справи, висновки, викладених у рішенні суду першої інстанції, відповідають обставинам справи, правильно застосовані та додержані норми матеріального та процесуального права, справу розглянуто повноважним складом суду, суд не приймав рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі, судове рішення прийнятне та підписано суддею, який зазначений у судовому рішенні.
Апеляційний суд доходить до висновку, щодо наявності підстав для часткового задоволення позову, а у задоволенні апеляційної скарги слід відмовити, рішення суду 1-ої інстанції залишити без змін та також вважає, що відсутні підстави для зміни розподілу судових витрат.
Керуючись ст.8,19,55 Конституції України, ст. 6 та ст. 1 Першого протоколу Європейської Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод від 04.11.1950 року, ст. 3, 6, 7, 242, 292, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд апеляційної інстанції,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Херсонської міської ради – залишити без задоволення, а  рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 20 серпня 2020 року –  без змін. 
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її підписання та може бути, у разі відповідності вимогам ст.328 КАС України, оскаржена в касаційному порядку до Верховного суду  протягом 30-ти днів  

Повне рішення складене та підписане 02 березня 2021 року

Головуючий суддя 	 	Кравець О.О.	
Судді	    	Коваль М.П.    Зуєва Л.Є.