ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 березня 2021 року 
м. Київ

Справа № 920/821/18 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Банаська О. О. - головуючого, Пєскова В. Г., Погребняка В. Я.
за участю секретаря судового засідання Солоненко А. В.

за участю представників:
ДП "Сумський облавтодор" ВАТ "ДАК "Автомобільні дороги України": Маківський О. В.,
Офіс Генерального прокурора: Кравчук О. А. 

розглянув у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Дочірнього підприємства "Сумський облавтодор" Відкритого акціонерного товариства "Державна акціонерна компанія "Автомобільні дороги України"
на постанову Північного апеляційного господарського суду від 02.12.2020
у складі колегії суддів: Ходаківської І. П. - головуючої, Владимиренко С. В.,         Євсікова О. О. 

у справі за позовом Заступника керівника Сумської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Сумській області
до  Дочірнього підприємства "Сумський облавтодор" Відкритого акціонерного товариства "Державна акціонерна компанія "Автомобільні дороги України"
про стягнення 2 802 056,48 грн 

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст і підстави наведених у позові вимог 

1. У жовтні 2018 року заступник керівника Сумської місцевої прокуратури          (далі - прокурор) звернувся до Господарського суду Сумської області з позовом в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Сумській області (далі - позивач) до Дочірнього підприємства "Сумський облавтодор" Відкритого акціонерного товариства "Державна акціонерна компанія "Автомобільні дороги України" (далі - ДП "Сумський облавтодор" ВАТ "ДАК "Автомобільні дороги України", відповідач) про стягнення 2 802 056,48 грн збитків.

2. Позовні вимоги мотивовані встановленням Державної екологічної інспекції у Сумській області за результатом перевірки дотримання ДП "Сумський облавтодор" ВАТ "ДАК "Автомобільні дороги України" природоохоронного законодавства здійснення відповідачем у період з 12.11.2013 по 25.03.2016, з 12.11.2013 по 03.12.2015, з 05.04.2016 по 10.02.2017 викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами без дозволу спеціально уповноважених органів виконавчої влади, що є порушенням статей 10, 11 Закону України "Про охорону атмосферного повітря". 

3. В обґрунтування підстав для звернення з цим позовом прокурор посилається на порушення інтересів держави, що зумовлене невжиттям Державною екологічною інспекцією у Сумській області заходів щодо стягнення в судовому порядку завданої відповідачем державі шкоди внаслідок порушення ним природоохоронного законодавства, яке з урахуванням неодноразового спонукання позивача та пропозиції самостійно пред`явити позовну заяву до суду свідчить про нездійснення ним захисту інтересів держави та створює загрозу  невідшкодування завданих збитків. У той же час за рахунок коштів, одержаних внаслідок відшкодування збитків завданих навколишньому природному середовищу фінансуються, зокрема видатки на програми та заходи у сфері охорони навколишнього природного середовища.

4. Нормативно-правовим обґрунтуванням поданої позовної заяви прокурором визначено приписи статей 6, 1311 Конституції України, статті 23 Закону України "Про прокуратуру", статей 53 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України), статей 149, 151 Господарського кодексу України, статей 29, 691 Бюджетного кодексу України, статей 5, 16, 69 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", статей 10, 11, 33, 34 Закону України "Про охорону атмосферного повітря".

Короткий зміст ухвали суду першої інстанції 

5. Ухвалою від 23.09.2020 Господарський суд Сумської області позов заступника керівника Сумської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Сумській області до ДП "Сумський облавтодор" ВАТ "Державна акціонерна компанія "Автомобільні дороги України" про стягнення       2 802 056,48 грн залишив без розгляду на підставі пункту 1 частини першої статті 226 ГПК України.

6.  Місцевий господарський дійшов висновку, що прокурор не довів законних підстав для представництва інтересів держави у правовідносинах, що свідчить про заявлення позову особою, яка не має процесуальної дієздатності. Суд першої інстанції зазначив,  що саме лише посилання в позовній заяві на суттєве порушення інтересів держави спірними правовідносинами є недостатнім для звернення до суду з даним позовом, оскільки створення загрози ще не є порушенням. Крім того звернення до суду з позовом ще не є підтвердженням того, що саме відповідачем та у відповідному обсязі порушені права позивача та інтереси держави, оскільки зазначені факти підлягають доведенню на загальних підставах і можуть бути спростовані відповідачем.

Короткий зміст постанови суду апеляційної інстанції

7. Північний апеляційний господарський суд постановою від 02.10.2020 ухвалу Господарського суду Сумської області від 23.09.2020 у справі № 920/821/18 скасував та матеріали справи направив для продовження розгляду до суду першої інстанції.

8. Постанова суду апеляційної інстанції мотивована наявністю підстав для застосування прокурором представницьких повноважень з метою захисту інтересів держави, оскільки зазначені прокурором у позовній заяві обставини свідчать про бездіяльність позивача у захисті інтересів держави адже ним на протязі тривалого часу не вживалися заходи цивільно-правового характеру та не здійснювалося звернення до суду з відповідними позовами.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

9. 16.01.2021 ДП "Сумський облавтодор" ВАТ "Державна акціонерна компанія "Автомобільні дороги України" звернувся безпосередньо до Верховного Суду звернувся з касаційною скаргою на постанову Північного апеляційного господарського суду від 02.12.2020 у справі № 920/821/18, в якій просить оскаржуване судове рішення скасувати та направити справу на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

10. У якості підстави касаційного оскарження ухвали суду апеляційної інстанції скаржник посилається на ухвалення оскаржуваного судового рішення з порушенням норм процесуального права та не врахування висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 та прийнятих з її урахуванням постанов.

Рух касаційної скарги 

11. Автоматизованою системою документообігу суду для розгляду справи                            № 920/821/18 визначено колегію суддів у складі: Банаська О. О. - головуючого, суддів Пєскова В. Г., Погребняка В. Я., що підтверджується протоколом автоматизованого розподілу судової справи (касаційної скарги, апеляційної скарги, заяви) між суддями від 27.01.2021.

12. Ухвалою від 15.02.2021 Верховний Суд поновив відповідачу строк на апеляційне оскарження постанови суду апеляційної інстанції від 02.12.2020; відкрив касаційне провадження у справі № 920/821/18 за касаційною скаргою відповідача на постанову Північного апеляційного господарського суду від 20.10.2020; призначив розгляд скарги у відкритому судовому засіданні на 11.03.2021; надав учасникам справи строк для подання відзиву на касаційну скаргу до 01.03.2021.

13. 02.03.2021 на адресу Верховного Суду від прокуратури та позивача надійшли відзиви на касаційну скаргу відповідача від 24.02.2021 № 34-1790вих21 та від 26.02.2021 № 567/10-23.

14. У судове засідання 11.03.2021 з`явилися прокурор та представник відповідача, які надали пояснення у справі. 

15. Позивач своєї явки в судове засідання не забезпечив. Будь-яких заяв, клопотань від позивача щодо неможливості ним забезпечити участь в судовому засіданні та реалізувати свої процесуальні права станом на час розгляду скарги до суду касаційної інстанції не надходило.

16. Суд зауважує, що відкладення розгляду справи є правом та прерогативою суду, основною передумовою для якого є не відсутність у судовому засіданні представників сторін учасників справи, а неможливість вирішення спору у відповідному судовому засіданні (стаття 202 ГПК України).

17. Участь представників учасників справи в судовому засіданні, призначеному ухвалою від 15.02.2021 на 11.03.2021 обов`язковою не визнавалась.

18. З урахуванням наведеного, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду дійшов висновку про можливість розгляду справи за відсутності представника позивача. 
АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Узагальнені доводи особи, яка подала касаційну скаргу 
(ДП "Сумський облавтодор" ВАТ "ДАК "Автомобільні дороги України")

19. ДП "Сумський облавтодор" ВАТ "ДАК "Автомобільні дороги України" в обґрунтування доводів касаційної скарги посилається на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального зазначаючи, зокрема таке:
- судом апеляційної інстанції порушено приписи частини четвертої, п`ятої статті 236, частин першої, другої статті 269 ГПК України та не досліджено обставин справи, не надано оцінку аргументам учасників справи;
- апеляційним господарським судом не дотримані вимоги частини першої статті 282 ГПК України щодо вимог до змісту постанови.

Узагальнений виклад позицій інших учасників справи 

Доводи прокурора

20. У відзиві на касаційну скаргу прокурор заперечує щодо доводів касаційної скарги відповідача та вважає її безпідставною та необґрунтованою, такою, що не підлягає задоволенню, зазначаючи, зокрема, таке:
- позовна заява подана у відповідності до вимог статті 1311 Конституції України, статті 23 Закону України "Про прокуратуру", статей 3, 11, 53, 174 ГПК України за наявності достатніх та виключних підстав для представництва; 
- при зверненні з позовом до суду прокурор зазначив у позовній заяві підставу для здійснення ним представництва. Крім того вжив заходів для з`ясування причин тривало нездійснення позивачем заходів щодо стягнення боргу.

Доводи Державної екологічної інспекції у Сумській області

21. У відзиві на касаційну скаргу позивач не погоджується з доводами касаційної скарги відповідача та вважає її безпідставною та необґрунтованою, такою, що не підлягає задоволенню, оскільки прокурором дотримано порядку та умов звернення з позовом до суду передбачених статтею 53 ГПК України, статтею 23 Закону України "Про прокуратуру".

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Щодо меж розгляду справи судом касаційної інстанції

22. Відповідно до статті 300 ГПК України, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

23. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

24. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції. Зміна предмета та підстав позову у суді касаційної інстанції не допускається.

25. Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 3, 4, 8 частини першої статті 310, частиною другою статті 313 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

Оцінка аргументів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

26. Об`єктом касаційного перегляду у цій справі є постанова суду апеляційної інстанції, якою скасовано ухвала місцевого господарського суду про залишення позовної заяви прокурора без розгляду на підставі пункту 1 частини першої статті 226 ГПК України.

27. Аналіз доводів касаційної скарги відповідача, свідчить, що останні зводяться до незгоди скаржника з висновками суду апеляційної інстанції щодо наявності підстав для представництва прокурором інтересів держави у цих правовідносинах.

28. Отже, враховуючи зміст правовідносин, що склалися між учасниками справи, висновки судів попередніх інстанцій та доводи касаційної скарги, необхідним є з`ясування питання наявності підстав звернення прокурора з позовом до суду та наявності (відсутності) підстав для залишення позову прокурора без розгляду.

Щодо підстав звернення прокурора з позовом до суду

29. Згідно з частиною першою статті 3 ГПК України судочинство у господарських судах здійснюється відповідно до Конституції України, цього Кодексу, Закону про банкрутство, а також міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
30. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 1311 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

31. Згідно із частинами третьою, п`ятою статті 53 ГПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.

32. Частиною четвертою статті 53 ГПК України передбачено, що прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує: 1) в чому полягає порушення інтересів держави, 2) необхідність їх захисту, 3) визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає 4) орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

33. Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано у статті 23 Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII "Про прокуратуру", який набрав чинності 15.07.2015. Ця стаття визначає, що представництво прокурором держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом (частина перша). Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (далі - компетентний орган), а також у разі відсутності такого органу (частина третя). Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзаци перший - третій частини четвертої). У разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження (частина сьома).

34. Системне тлумачення положень статті 53 ГПК України та статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дозволяє дійти висновку, що прокурор здійснює представництво у суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах (висновок викладений у постановах Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 31.10.2019 у справі                   № 923/35/19, від 23.07.2020 у справі № 925/383/18, від 30.07.2020 у справі           № 904/5598/18).

35. Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.

36. Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк. 

37. Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення. 

38. Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо. 

39. Вирішуючи питання щодо наявності підстав для представництва суд не повинен установлювати саме протиправність бездіяльності компетентного органу чи його посадової особи. Частиною сьомою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" передбачено, що в разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження. Відтак, питання про те, чи була бездіяльність компетентного органу протиправною та які її причини, суд буде встановлювати за результатами притягнення відповідних осіб до відповідальності. Господарсько-правовий спір між компетентним органом, в особі якого позов подано прокурором в інтересах держави, та відповідачем не є спором між прокурором і відповідним органом, а також не є тим процесом, у якому розглядається обвинувачення прокурором посадових осіб відповідного органу у протиправній бездіяльності.

40. Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим (аналогічні висновки викладено у пунктах 38-40, 42, 43 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі              № 912/2385/18). 

41. Частина четверта статті 23 Закону України "Про прокуратуру" передбачає, що наявність підстав для представництва може бути оскаржена суб`єктом владних повноважень. Таке оскарження означає право на спростування учасниками процесу обставин, на які посилається прокурор у позовній заяві, поданій в інтересах держави в особі компетентного органу, для обґрунтування підстав для представництва. 

42. Суд звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави. 

43. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. 

44. Невиконання прокурором вимог щодо надання суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді згідно із частиною четвертою статті 53 ГПК України має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу, про залишення позовної заяви без руху для усунення її недоліків і повернення в разі, якщо відповідно до ухвали суду у встановлений строк ці недоліки не усунуті.

45. Водночас якщо суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, то позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати. І в таких справах виникають підстави для застосування положень пункту 2 частини першої статті 226 ГПК України (залишення позову без розгляду) (висновки викладені у пунктах 48, 54 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18). 

46. При вирішенні питання про необхідність звернення до суду з позовом компетентний орган може діяти в умовах конфлікту інтересів - коли порушення інтересів держави, про яке стверджує прокурор, може бути пов`язане з раніше вчиненими протиправними діями цього органу чи бездіяльністю. Для врахування цих обставин стаття 55 ГПК України передбачає такі правила: 
- якщо особа, яка має процесуальну дієздатність і в інтересах якої подана заява, не підтримує заявлених позовних вимог, суд залишає заяву без розгляду, крім позову про відшкодування збитків, заподіяних юридичній особі її посадовою особою, поданого власником (учасником, акціонером) цієї юридичної особи в її інтересах, а також позову прокурора в інтересах держави;
- відмова компетентного органу від поданого прокурором в інтересах держави позову (заяви), подання ним заяви про залишення позову без розгляду не позбавляє прокурора права підтримувати позов (заяву) і вимагати розгляду справи по суті.

47. Однак у наведеній статті ГПК України ідеться про активні дії компетентного органу, який як учасник процесу та сторона спору (позивач) не підтримує позовних вимог або подає заяву про залишення позову без розгляду чи про відмову від позову. Якщо ж позов подано прокурором в інтересах держави в особі компетентного органу, і такий орган не здійснює процесуальних дій як позивач, його представник не з`являється у судові засідання, а суд уже після відкриття провадження у справі встановлює, що прокурор не підтвердив підстави для представництва, то позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати. І в таких справах виникають підстави для застосування положень пункту 2 частини першої статті                    226 ГПК України (залишення позову без розгляду) (висновки викладені у пункті 56 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі                    № 912/2385/18).

48. Cуд також може постановити окрему ухвалу у випадку зловживання процесуальними правами, порушення процесуальних обов`язків, неналежного виконання професійних обов`язків (у тому числі якщо підписана прокурором позовна заява містить суттєві недоліки) або іншого порушення законодавства прокурором (стаття 246 ГПК України). 

Щодо наявності/відсутності підстав для залишення позову без розгляду 

49. Ухвалюючи оскаржувану ухвалу про залишення позову прокурора без розгляду, суд першої інстанції обґрунтував відповідний висновок відсутністю підстав для звернення прокурора з цим позовом до суду, оскільки саме лише посилання в позовній заяві на суттєве порушення інтересів держави спірними правовідносинами є недостатнім для звернення до суду з даним позовом, оскільки створення загрози ще не є порушенням.

50. Апеляційний господарський суд визнав такий висновок місцевого господарського суду помилковим, що наведені прокурором в позовній заяві обставини свідчать про бездіяльність позивача у захисті інтересів держави та наявність підстав для застосування прокурором представницьких повноважень.

51. Верховний Суд погоджується з наведеним висновком апеляційного господарського суду з огляду на таке.

52. Відповідно до пункту 5 частини третьої статті 162 ГПК України позовна заява повинна містити виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги; зазначення доказів, що підтверджують вказані обставини; правові підстави позову.

53. Наявність бездіяльності компетентного органу повинна бути предметом самостійної оцінки суду в кожному випадку звернення прокурора з позовом за конкретних фактичних обставин. 

54. Як зазначалося вище у пунктах 35, 36 цієї постанови звертаючись до суду з позовом прокурор має обґрунтувати та довести підстави для представництва, зокрема, бездіяльність компетентного органу. Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк. 

55. У цьому випадку з урахуванням висновку Великої Палати Верховного Суду викладеного у пункті 43 постанови від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. 

56. Відсутність відповіді компетентного органу на таке звернення (повідомлення) не прокурора не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

57. Із наявних справи вбачається, що оскаржуваною ухвалою місцевого господарського суду позов прокурора залишено без розгляду на підставі приписів пункту 1 частини першої статті 226 ГПК України з посиланням на те, що позов подано особою, яка не має процесуальної дієздатності. 

58. Однак, відкриваючи ухвалою від 22.10.2018 провадження у цій справі, суд першої інстанції установив відповідність поданої прокурором позовної заяви вимогам статей 162, 164 ГПК України. Жодних недоліків цієї заяви в частині відсутності обґрунтування прокурором підстави для здійснення представництва інтересів держави суд першої інстанції не виявив і позовну заяву прокурора як з цих, так і з інших підстав без руху не залишив.

59. Згідно з статтею 73 ГПК України доказами є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інших обставин, які мають значення для вирішення справи. Ці дані встановлюються такими засобами: письмовими, речовими і електронними доказами; висновками експертів; показаннями свідків.

60. Кожна сторона повинна довести ті обставини, на які вона посилається як на підставу своїх вимог або заперечень. Обставини, які відповідно до законодавства повинні бути підтверджені певними засобами доказування, не можуть підтверджуватися іншими засобами доказування (статті 74, 77 ГПК України). 

61. Як свідчать матеріали справи, на виконання частин третьої - п`ятої статті         53 ГПК України і частин третьої, четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор при зверненні з позовом до суду обґрунтував неналежне, на його думку, здійснення захисту інтересів держави Державною екологічною інспекцією у Сумській області, яка з моменту обізнаності про порушення відповідачем природоохоронного законодавства самостійно не вжила заходів спрямованих на відшкодування відповідачем завданої державі шкоди внаслідок такого порушення, що створює загрозу невідшкодування завданих збитків, у той час як за рахунок коштів, одержаних внаслідок відшкодування збитків фінансуються, зокрема видатки на програми та заходи у сфері охорони навколишнього природного середовища.

62. Тобто навів підстави для звернення з позовом до суду в інтересах держави та визначив орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах - позивача у справі: Державну екологічну інспекцію у Сумській області. Окрім того на підтвердження повідомлення позивача про таке звернення прокурором долучено до позову повідомлення в порядку частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру". 

63. Суд звертає увагу, що часовий проміжок, який минув між повідомленням позивача та поданням позову у справі, не завжди є вирішальним у питанні дотримання прокурором приписів статті 23 Закону України "Про прокуратуру". Критерій "розумності", який наведений у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, має визначатися з урахуванням великого кола чинників і не може бути оцінений виключно темпорально. До таких чинників відносить, зокрема, але не виключно, обізнаність позивача про наявність правопорушення та вжиті ним заходи з моменту такої обізнаності спрямовані на захист інтересів держави. 

64. Схожі за змістом висновки сформовані у постановах Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 20.01.2021 у справі                   № 927/468/20, від 23.02.2021 у справі № 923/496/20.

65. Апеляційним господарським судом в ході наданні оцінки обґрунтувань підстав звернення прокурора з позовом до суду з`ясовано, що Державна екологічна інспекція у Сумській області, встановивши підстави для стягнення з відповідача збитків, завданих державі внаслідок наднормових викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря, надсилала листи до органів прокуратури з метою вжиття ними представницьких повноважень на захист державних інтересів, у зв`язку із відсутністю у позивача коштів для сплати судового збору.

66. Колегія суддів погоджується із обґрунтованістю врахування судом апеляційної інстанції висновку Великої Палати Верховного Суду, що незалежно від того, чи відповідають дійсності доводи позивача про неможливість самостійно звернутись до суду з позовом про повернення земельної ділянки через відсутність коштів для сплати судового збору, сам факт незвернення до суду сільської ради з позовом, який би відповідав вимогам процесуального законодавства та відповідно мав змогу захистити інтереси жителів територіальної громади, свідчить про те, що указаний орган місцевого самоврядування неналежно виконує свої повноваження щодо повернення земельної ділянки, у зв`язку із чим у прокурора виникають обґрунтовані підстави для захисту інтересів значної кількості громадян - членів територіальної громади с. Городище та звернення до суду з таким позовом, що відповідає нормам національного законодавства та практиці Європейського суду з прав людини (п.6.43 постанови Великої Палати Верховного Суду від 15.10.2019 у справі № 903/129/18).

67. Крім того судом апеляційної інстанції взято до уваги, що позивач протягом тривалого часу самостійно не вживав заходів цивільно-правового характеру та звернення до суду з відповідними позовами.

68. Також апеляційним господарським судом зважено, що прокурор не зобов`язаний встановлювати причин нездійснення позивачем захисту своїх інтересів.

69. Наведені вище висновки апеляційного господарського суду цілком узгоджуються з висновками Великої Палати Верховного Суду, сформованим у постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, яку було ним враховано під час апеляційного перегляду ухвали суду першої інстанції.

70. Ураховуючи наведене, суд погоджується з висновками апеляційного господарського суду про наявність підстав для представництва інтересів держави прокурором у спірних правоввідносинах.

71. Доводи скаржника зазначених висновків суду апеляційної інстанції не спростовують та є такими, що за своєю суттю зводяться до незгоди скаржника із наданою судом апеляційної інстанції оцінкою обставин справи.

72. Разом з тим Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду акцентує увагу на імперативні приписи статті 300 ГПК України згідно з якими суд касаційної інстанції не вправі здійснювати переоцінку обставин, з яких виходили суди при вирішенні справи, а повноваження суду касаційної інстанції обмежуються виключно перевіркою дотримання судами норм матеріального та процесуального права на підставі встановлених фактичних обставин справи та виключно в межах доводів касаційної скарги (аналогічний висновок викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 10.12.2019 у справі № 925/698/16).

73. Суд також звертається до висновку Великої Палати Верховного Суду сформованого у постанові від 16.01.2019 у справі № 373/2054/16-ц (провадження № 14-446цс18) відповідно до якого встановлення обставин справи, дослідження та оцінка доказів є прерогативою судів першої та апеляційної інстанцій. Якщо порушень порядку надання та отримання доказів у суді першої інстанції апеляційним судом не встановлено, а оцінка доказів зроблена як судом першої, так і судом апеляційної інстанцій, то суд касаційної інстанції не наділений повноваженнями втручатися в оцінку доказів. Такий висновок також підтриманий Верховним Судом у складі об`єднаної палати Касаційного господарського суду у постанові від 17.09.2020 у справі                   № 908/1795/19.

74. За наведеного судом касаційної інстанції відхиляються аргументи скаржника щодо наданої судом апеляційної інстанції оцінки обставин справи. До того ж не може бути скасоване правильне по суті і законне рішення з одних лише формальних міркувань (частина друга статті 309 ГПК України).

75. Відхиляючи доводи скаржника суд враховує висновки в рішенні ЄСПЛ у справі "Проніна проти України" в якому зазначено, що пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди давати обґрунтування своїх рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов`язку можуть бути різними в залежності від характеру рішення. 

76. Верховний Суд також зважає, що як неодноразово вказував ЄСПЛ, право на вмотивованість судового рішення сягає своїм корінням більш загального принципу, втіленого в Конвенції, який захищає особу від сваволі; рішення національного суду повинно містити мотиви, які достатні для того, щоб відповісти на істотні аспекти доводів сторони (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ у справі "Руїз Торія проти Іспанії"). Лише той факт, що суд окремо та детально не відповів на кожний аргумент, представлений сторонами, не є свідченням несправедливості процесу (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ у справі "Шевельов проти України").

Щодо суті касаційної скарги

77. Доводи ДП "Сумський облавтодор" ВАТ "Державна акціонерна компанія "Автомобільні дороги України" наведені в касаційній скарзі не знайшли свого підтвердження під час розгляду справи в суді касаційної інстанції в якості підстав для скасування оскаржуваної постанови суду апеляційної інстанції.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

78. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 308 ГПК України за результатами розгляду касаційної скарги суд касаційної інстанції має право залишити судові рішення судів першої інстанції та апеляційної інстанції без змін, а скаргу без задоволення.

79. Згідно з статтею 309 ГПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 300 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права. Не може бути скасоване правильне по суті і законне рішення з одних лише формальних міркувань.

80. Ураховуючи наведені положення законодавства та обставини, установлені господарськими судами, зважаючи на межі перегляду справи судом касаційної інстанції, передбачені статтею 300 ГПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду вважає, що оскаржуване судове рішення апеляційного господарського суду прийнято з додержанням норм матеріального та процесуального права, підстав для його зміни чи скасування немає.

Щодо судових витрат

81. У зв`язку з відмовою у задоволенні касаційної скарги та залишенням без змін постанови суду апеляційної інстанції витрати зі сплати судового збору за подання касаційної скарги у відповідності до приписів статті 129 ГПК України покладаються на скаржника.

Висновки щодо застосування норм права

82. Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу. Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк. 

83. Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення. 

84. Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. 

85. Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

На підставі викладеного та керуючись статтями 286, 300, 301, 308, 309, 314, 315, 317, 326 Господарського процесуального кодексу України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Дочірнього підприємства "Сумський облавтодор" Відкритого акціонерного товариства "Державна акціонерна компанія "Автомобільні дороги України" залишити без задоволення.

2. Постанову Північного апеляційного господарського суду від 02.12.2020 у справі № 920/821/18 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                          О. О. Банасько

Судді                                                                                                    В. Г. Пєсков

                                                                                                    В. Я. Погребняк