ПОСТАНОВА
Іменем України

23 лютого 2021 року 
Київ
справа №ЗД/380/48/20
адміністративне провадження №К/9901/35078/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мацедонської В.Е.,
суддів: Данилевич Н.А., Уханенка С.А.,
розглянув в порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу № ЗД/380/48/20
за заявою приватного виконавця виконавчого округу міста Києва Табінського Олега Володимировича про забезпечення позову до пред`явлення позову до Міністерства юстиції України, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою   Міністерства юстиції України 
на       ухвалу Львівського окружного адміністративного суду       від 30 вересня 2020 року (головуючий суддя - Сасевич О.М.)
та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 18 листопада 2020 року (головуючий суддя - Іщук Л.П., судді: Обрізко І.М., Хобор Р.Б.)
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст заяви про забезпечення позову
Приватний виконавець виконавчого округу міста Києва Табінський О. В. звернувся до суду із заявою про забезпечення адміністративного позову до пред`явлення адміністративного позову шляхом заборони Міністерству юстиції України до вирішення справи по суті вчиняти запис в Єдиному реєстрі приватних виконавців України про зупинення його діяльності на підставі рішення Дисциплінарної комісії приватних виконавців, прийнятого за результатом розгляду скарг ОСОБА_1 та ОСОБА_2 . 
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 30.09.2020, яку залишено без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 18.11.2020 заяву про забезпечення позову задоволено, заборонено Міністерству юстиції України до вирішення справи по суті вчиняти запис в Єдиному реєстрі приватних виконавців України про зупинення діяльності приватного виконавця виконавчого округу міста Києва Табінського О.В. на підставі рішення Дисциплінарної комісії приватних виконавців від 28.09.2020, прийнятого за результатом розгляду скарг ОСОБА_1 та ОСОБА_2 .
Задовольняючи заяву про забезпечення адміністративного позову, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що вжиття вказаних заходів є співмірним із заявленими вимогами та не зумовило фактичного вирішення спору по суті, а спрямовано на збереження існуючого становища до винесення остаточного рішення у справі. 
Також суди зазначили, що невжиття заходів задля попередження зупинення діяльності приватного виконавця, ймовірність якого перебуває у прямому зв`язку з внесенням Міністерством юстиції України запису в Єдиному реєстрі приватних виконавців про зупинення діяльності позивача на підставі рішення Дисциплінарної комісії приватних виконавців очевидно може призвести до того, що захист прав, свобод та інтересів останнього, на захист яких буде подано позов, стане неможливим, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль і витрат, або взагалі може бути знівельовано у подальшому наслідками вчинення такого запису. 
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги. Позиція інших учасників.
Скаржник у своїй касаційній скарзі не погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, уважає їх необґрунтованими, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій такими, що підлягають скасуванню, оскільки судами неправильно застосовано норми матеріального та процесуального права, а зміст оскаржуваного судового рішення не відповідає обставинам справи.   
Касаційна скарга мотивована тим, що судами попередніх інстанцій не наведено обґрунтованих мотивів для забезпечення позову, зокрема, не вказано, у чому саме полягає ризик незастосування заходів забезпечення позову, а застосований спосіб забезпечення позову виходить за межі підстав, передбачених п. 5 ч. 3 ст. 151 КАС України.
Також скаржник зазначає, що заявник не надав суду належних та достатніх доказів на підтвердження існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди його правам та інтересам до прийняття рішення у справі або неможливості захисту таких прав та інтересів без вжиття заходів забезпечення позову, чи необхідності докласти значних зусиль та витрат для відновлення його прав та інтересів при виконанні судового рішення, прийнятого на його користь. Вказує, що судами не враховано, що 28.09.2020 Дисциплінарною комісією не здійснювався розгляд скарг ОСОБА_1 та ОСОБА_2 і рішення за результатами їх розгляду не приймалось, а також те, що відомості про зупинення діяльності приватного виконавця до Єдиного реєстру приватних виконавців України вносяться на підставі наказу Міністерства юстиції України, а не рішення Дисциплінарної комісії.
Табінським О.В. подано відзив на касаційну скаргу, в якому зазначено, що судами першої та апеляційної інстанцій було зроблено вірний та обґрунтований висновок про наявність підстав для забезпечення позову в даній справі і вжиття вказаних заходів було цілком співмірним із заявленими вимогами та не зумовило фактичного вирішення спору по суті, а було спрямовано виключно на збереження існуючого становища до винесення остаточного рішення у справі, та є єдиною законодавчою гарантією відновлення прав останнього та законних інтересів у випадку їх порушень. 
Також заявник вказує про те, що виконання цих дій призведе до зупинення його професійної діяльності, а відтак відновлення його прав, свобод та інтересів стане неможливим, для відновлення яких за умови позитивного судового рішення знадобиться чимало зусиль та витрат, часу, трудових і фінансових ресурсів.
Рух касаційної скарги
Ухвалою Верховного Суду від 24.12.2020 відкрито касаційне провадження за скаргою Міністерства юстиції України на   ухвалу Львівського окружного адміністративного суду   від 30 вересня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 18 листопада 2020.

18 січня 2021 року справа надійшла до Верховного Суду.
Ухвалою від 22 лютого 2021 зазначену адміністративну справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження на 23 лютого 2021 року.
Нормативне регулювання.  
Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Статтею 150 КАС України передбачено, що суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.
Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо:
1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або
2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
Відповідно до пункту 2 частини першої статті 151 КАС України позов може бути забезпечено забороною відповідачу вчиняти певні дії.
Пунктом 5 частини третьої статті 151 КАС України визначено, що не допускається забезпечення позову шляхом зупинення дії рішення суб`єкта владних повноважень, яке не є предметом оскарження в адміністративній справі, або встановлення заборони або обов`язку вчиняти дії, що випливають з такого рішення.
Закон України «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів» №1403-VIII від 02.06.2016р. (далі - Закон №1403-VIII) визначає основи організації та діяльності з примусового виконання судових рішень і рішень інших органів (посадових осіб) органами державної виконавчої служби та приватними виконавцями, їхні завдання та правовий статус. 
Згідно з частинами першою, дев`ятою статті 39 Закону №1403-VIII дисциплінарна комісія приватних виконавців (далі - Дисциплінарна комісія) утворюється при Міністерстві юстиції України для розгляду питань притягнення приватних виконавців до дисциплінарної відповідальності за вчинення дисциплінарних проступків. Рішення Дисциплінарної комісії оформлюється протоколом, який підписують усі присутні на засіданні члени комісії.
Відповідно до частин першої, другої, третьої статті 41 Закону №1403-VIII за вчинення дисциплінарного проступку до приватного виконавця може бути застосовано одне з таких дисциплінарних стягнень: 1) попередження; 2) догана; 3) зупинення діяльності приватного виконавця на строк до шести місяців; 4) припинення діяльності приватного виконавця. 
Рішення Дисциплінарної комісії про задоволення відповідного подання Міністерства юстиції України чи Ради приватних виконавців України та застосування до приватного виконавця дисциплінарного стягнення вводиться в дію наказом Міністерства юстиції України.
Про застосування до приватного виконавця дисциплінарного стягнення робиться запис у Єдиному реєстрі приватних виконавців України.
Позиція Верховного Суду.
Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, у межах касаційного перегляду, визначених   ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм процесуального права у спірних правовідносинах виходить з наступного.
Забезпечення позову - це надання позивачеві тимчасової правової охорони його прав та інтересів, за захистом яких він звернувся до суду, до вирішення спору судом та набрання рішенням суду законної сили. Заходи забезпечення позову є втручанням суду у спірні правовідносини до їх вирішення, тому вони повинні застосовуватися судом з підстав та в порядку, прямо передбаченому законом.
Відповідно до   ст. 150 КАС України   суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову. Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: 1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або 2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
Підстави забезпечення позову, передбачені ч. 2   ст. 150 КАС України, є оціночними, тому суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є хоча б одна з названих обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.
За умовами   ст. 151 КАС України   позов може бути забезпечено:
1) зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта;
2) забороною відповідачу вчиняти певні дії;
3) забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору;
4) зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.
Суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову. Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.
Не допускається забезпечення позову, зокрема, шляхом зупинення дії рішення суб`єкта владних повноважень, яке не є предметом оскарження в адміністративній справі, або встановлення заборони або обов`язку вчиняти дії, що випливають з такого рішення (п. 5 ч. 3   ст. 151 КАС України).
При розгляді заяв про забезпечення позову суд (суддя) має з урахуванням доказів, наданих позивачем на підтвердження своїх вимог, пересвідчитись, зокрема, в тому, що між сторонами дійсно виник спір та існує реальна загроза невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову; з`ясувати обсяг позовних вимог, дані про особу відповідача, а також відповідність виду забезпечення позову, який просить застосувати особа, котра звернулась з такою заявою, позовним вимогам.
Згідно Рекомендації № R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятій Комітетом Міністрів Ради Європи 13.09.1989, рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов`язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта. Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов`язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акта; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв`язку з оскарженням адміністративного акта.
Тобто, інститут забезпечення позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб - позивачів в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення прийнятого в адміністративній справі.
При цьому заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути адекватними та співмірними з позовними вимогами.
Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.
Адекватність заходу забезпечення позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з майновими наслідками заборони відповідачеві вчиняти певні дії.
Отже, при вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом до забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв`язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками цього судового процесу.
Подібна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2019 року у справі №826/10936/18, від 30 вересня 2020 року у справі № 640/1305/20, від 24 листопада 2020 року у справі №640/9636/20.
Як установлено судами попередніх інстанцій, Табінський О.В. звернувся до суду першої інстанції із заявою про забезпечення адміністративного позову до його пред`явлення шляхом заборони Міністерству юстиції України до вирішення справи по суті вчиняти запис в Єдиному реєстрі приватних виконавців України про зупинення діяльності позивача на підставі рішення Дисциплінарної комісії приватних виконавців, прийнятого за результатом розгляду скарг ОСОБА_1 та ОСОБА_2 .
Вказана заява обґрунтована тим, що на засіданні Дисциплінарної комісії приватних виконавців було прийнято рішення про притягнення заявника до дисциплінарної відповідальності у виді зупинення діяльності приватного виконавця. Зазначена обставина є підставою для видання наказу Міністерством юстиції України про введення в дію рішення Дисциплінарної комісії приватних виконавців про застосування      дисциплінарного стягнення у вигляді зупинення діяльності. У свою чергу, як вказує заявник, існують очевидні ознаки неправомірності вказаного рішення Дисциплінарної комісії приватних виконавців про притягнення його до дисциплінарної відповідальності у виді зупинення діяльності приватного виконавця, а його реалізація призведе до порушення його прав та законних інтересів. Також зазначено, що незабезпечення позову може істотно ускладнити поновлення прав, за якими позивач звернеться до суду, що може втратити свій зміст.
Суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, задовольняючи заяву Табінського О.В. , дійшов висновків, що невжиття заявлених у заяві заходів забезпечення позову може істотно ускладнити або навіть унеможливити здійснення ефективного захисту та поновлення прав і законних інтересів позивача у разі визнання їх судом порушеними; а захищене в судовому порядку порушене право позивача (інтерес) взагалі може бути знівельовано у подальшому наслідками внесення відповідачем запису в Єдиному реєстрі приватних виконавців про зупинення діяльності позивача.
Проте, суди не обґрунтували, у чому полягатиме таке порушення прав та інтересів позивача та не зазначили, чим ускладниться можливість їх захисту у разі невжиття заходів забезпечення позову, не навели належних мотивів на підтримку своїх висновків в розрізі предмету цього спору.
Також судами першої та апеляційної інстанцій не наведено мотивів щодо застосування заходів забезпечення позову в розрізі наявності зв`язку між конкретним заходом до забезпечення позову і предметом позовної вимоги, а також чи надасть такий захід можливість забезпечити фактичне виконання судового рішення. Враховуючи те, що позивачем в заяві зазначено про намір оскаржувати в судовому порядку рішення Дисциплінарної комісії приватних виконавців про застосування до нього дисциплінарного стягнення та наказ Міністерства юстиції України, судами не обґрунтовано, яким чином застосований захід забезпечення позову надасть можливість забезпечити фактичне виконання рішення. 
Крім того, застосування такого заходу як заборона внесення запису до реєстру фактично зберігає можливість для продовження діяльності приватного виконавця, оскільки у відповідності до частини четвертої статті 42 Закону №1403-VIII з дня внесення інформації про зупинення діяльності приватного виконавця до Єдиного реєстру приватних виконавців України приватному виконавцю забороняється здійснювати діяльність приватного виконавця, крім дій, пов`язаних із передаванням виконавчих документів іншому приватному виконавцю або відповідному органу державної виконавчої служби.
При цьому, судами не враховано, що права учасників виконавчих проваджень, що перебувають на виконанні у позивача, можуть зазнати ще більших порушень у разі продовження діяльності останнім, якщо в ході судового розгляду по суті буде встановлено правомірність оскаржуваних рішень.  
У касаційній скарзі відповідачем зазначено про фактичне вирішення спору по суті шляхом винесення ухвали про вжиття заходів забезпечення позову.
Верховний Суд погоджується з такими доводами касаційної скарги, оскільки, як установлено судами попередніх інстанцій, приватний виконавець Табінський О.В. має намір звернутись до суду з позовом про визнання протиправним та скасування рішення від 28 вересня 2020 року про застосування до нього дисциплінарного стягнення у вигляді зупинення діяльності приватного виконавця на два місяці, прийнятого Дисциплінарною комісією приватних виконавців у межах повноважень, дія якого обмежена в часі, і заборона відповідачу вносити відповідний запис в реєстр, фактично указує на вирішення позовних вимог в адміністративному спорі по суті з огляду на їх тимчасовий характер, а також ставить під сумнів правомірність прийнятого дисциплінарною комісією рішення щодо притягнення до дисциплінарної відповідальності позивача.
Щодо визначеної позивачем підстави для забезпечення позову про наявність ознак, які свідчать про очевидність протиправності оскаржуваного рішення, Верховний Суд зазначає, що в цьому випадку наявність ознак протиправності оскаржуваного акту може бути виявлена судом тільки на підставі з`ясування фактичних обставин справи, а також оцінки належності, допустимості і достовірності як кожного доказу окремо, так і достатності та взаємного зв`язку наявних у матеріалах справи доказів у їх сукупності. Застосування заходів забезпечення позову в цьому випадку фактично вирішує справу по суті предмету позову.
Щодо доводів заявника касаційної скарги стосовно порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права, зокрема пункту 5 частини третьої статті 151 КАС України, Верховний Суд зауважує, що згідно вищезазначеного пункту не допускається забезпечення позову шляхом зупинення дії рішення суб`єкта владних повноважень, яке не є предметом оскарження в адміністративній справі, або встановлення заборони або обов`язку вчиняти дії, що випливають з такого рішення.
Разом з тим, Табінським О.В. заява про забезпечення позову подана до пред`явлення позову. В заяві позивачем зазначено про намір оскарження в судовому порядку рішення Дисциплінарної комісії приватних виконавців про застосування до позивача дисциплінарного стягнення та наказ Міністерства юстиції України про введення в дію такого рішення.
Ураховуючи, що саме рішення та наказ є підставою для внесення відомостей до Єдиного реєстру приватних виконавців України, у судів першої та апеляційної інстанції були відсутні правові підстави для застосування пункту 5 частини третьої статті 151 КАС України.  
Викладене свідчить про непропорційність та неспівмірність застосованих судом заходів забезпечення позову, а тому суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку щодо задоволення заяви про забезпечення позову.
Відповідно до частини першої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
V. Судові витрати
Розподіл судових витрат врегульовано статтею 139 КАС України.
Відповідно до частини другої статті 139 КАС України при задоволенні позову суб`єкта владних повноважень з відповідача стягуються виключно судові витрати суб`єкта владних повноважень, пов`язані із залученням свідків та проведенням експертиз.
Отже, загальне правило розподілу судових витрат полягає в тому, що стороні, на користь якої ухвалено рішення, суд присуджує з другої сторони понесені нею і документально підтверджені судові витрати. При цьому відповідачу - суб`єкту владних повноважень, можуть компенсуватись лише документально підтвердженні витрати, пов`язані із залученням свідків та проведенням судових експертиз, оскільки суб`єкт владних повноважень повинен нести усі ризики, пов`язані з прийняттям ним рішень, вчиненням дій чи допущенням бездіяльності, у тому числі необхідність відстоювати правомірність своєї поведінки в адміністративному суді. Такі обмеження у можливостях суб`єктів владних повноважень свідчать про загальну спрямованість адміністративного судочинства на захист прав, свобод та інтересів фізичних та юридичних осіб у спірних відносинах із владою.
Подібна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 15 серпня 2019 року у справі № 666/754/16-а та від 16 січня 2020 року у справі № 360/4447/18.
Враховуючи те, що в ході судового розгляду справи відповідачем витрати, пов`язані із залученням свідків та проведенням судових експертиз не здійснювалось, сплачені суми судового збору відповідачу як суб`єкту владних повноважень компенсації не підлягають.
Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, Суд 
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Міністерства юстиції України задовольнити.
Ухвалу Львівського окружного адміністративного суду       від 30 вересня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 18 листопада 2020 року скасувати.
Прийняти нову постанову, якою відмовити у задоволенні заяви приватного виконавця виконавчого округу міста Києва Табінського Олега Володимировича про забезпечення позову.
Судові витрати не розподіляються.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                          В.Е. Мацедонська 

Судді                                                                                                               Н.А. Данилевич

                                                                                                                        С.А. Уханенко